［摘要］国家主体功能区规划除了要实行差异化绩效管理外，还需要以战略协同的视角进行整体绩效管理。整体绩效管理与局部的、单一的、非均衡的绩效管理模式相对应，它是制定绩效计划、推进绩效协同、实施绩效评价、诊断和应用绩效结果的完整过程。本文根据整体绩效的内涵要求，从主体功能区绩效和政府绩效耦合的角度设计了主体功能区整体绩效管理的评价矩阵，并从挖掘主体功能区绩效管理过程中的失效诱因以及提出国家主体功能区绩效改进的政策建议两个方面讨论了绩效评价结果的运用。
　　［关键词］主体功能区；整体绩效；评价模式
　　［中图分类号］D035·5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)12-0020-05

　　引言
　　纵观人类发展的历史，凡是违背自然规律和人类社会发展规律的活动必将走向失败。实施主体功能区战略，就是要使人们的思想及行动适应和遵循自然规律和人类社会发展规律。国家“十二五”规划将建设主体功能区提升到国家战略高度，按照人口、经济、国土资源在空间均衡分布、协调发展的原则，前瞻性地谋划好我国未来十几亿人口、上百万亿的经济总量在960万平方公里国土空间的分布，并与水资源、耕地以及其他资源相协调。官方舆论称之为“为万世开太平”的战略大棋局，它同时也是考验中华民族发展智慧的战略难局。“这是从未来一百年来考虑的规划，所以不可能一颁布马上就使各地发生巨大的变化，而是需要逐步认识，逐步落实，逐步完善，也是一个需要经过艰苦的，甚至是有些痛苦的努力才能完成的过程。”［1］这样一个影响深远、关系重大的战略性规划如何才能落到实处？怎样评价这一战略规划的绩效？它与现有的政府绩效的考核办法如何结合？这一系列问题是国家主体功能区在推进实施过程中必然遇到的问题。本文从这一现实需求出发，从整体绩效管理的研究视角为国家主体功能区规划的贯彻落实提供理论模型工具。
　　“顶层设计”之所以成为当前中国政治的新名词，是转型期错综复杂的环境使然。我国能源、资源需求的超常规增长趋势加剧；环境质量与发展速度的不对称性日益严重；不断推进的城市化带来诸如效率与公平、改善民生与实现社会和谐等各种矛盾。国家面临的这些挑战促使其在顶层设计中从全局谋划国土空间，《全国主体功能区规划》应势而出，弥补了单纯依靠现有行政区划管理经济活动的不足。它构建了国土空间规划体系的“政策平台、规划平台、评价平台和管理平台”，为其他各类规划提供了基本依据。但规划编制仅迈出了第一步，规划的实施才是根本。如何跟踪规划实施的情况、如何监测评价规划实施的效果、如何预测规划实施中的问题、如何提升主体功能区的整体绩效等问题是推进主体功能区贯彻落实亟待解决的问题。
　　国家主体功能区规划设定了多层次目标，有总体目标，有各主体功能区的目标，有全国目标，也有地区目标，而这些目标及其各项指标能否真正实现，现有的评价体系是否科学，是否有现实可行性，它们与现有的政策或体制是否冲突？这一系列矛盾显示国家主体功能区规划的作用对象是一个复杂系统，其关系的多元性、结果的重要性和影响的广泛性使其涉及到交错繁杂的政治关系。我国政府长期以来承担了成熟市场经济国家无法比拟的全方位经济社会职能，职能的多任务性和多目标性使其之间相互矛盾甚至冲突，尽管不断地动态调整、修正和优化任务和指标体系,中央政府始终难以摆脱显绩考核与潜绩考核的两难困境。因此，对主体功能区的实施进行绩效考核不是单纯的技术方法问题，它是一个涉及价值、使命、政治、利益、制度等多要素的复杂系统，整体绩效管理替代传统绩效管理成为衡量这一复杂系统的重要途径和方法。
　　一、国家主体功能区绩效管理的研究现状及发展动态
　　国外对主体功能区的研究集中在空间规划领域，研究目的在于形成空间开发的合理秩序和开发结构、实施差异化的区域政策，促进区域的协调发展，这与我国主体功能区规划的指导思想基本一致。国外对国土空间划分的标准不尽一致，如美国的标准区域分为区域经济地区组合、经济地区与成分经济地区；巴西的标准区域分为疏散发展地区、控制膨胀地区、积极发展地区、待开发区和生态保护区。在政策的安排上，发达市场经济国家一般根据问题区域来确定政策作用的对象，问题区域通常分为三种类型，即膨胀区域、萧条区域和落后区域。政策措施的安排会根据不同类型的问题区域而有所差异。［2］从对主体功能区的国际研究来看，张可云［3］、魏后凯 ［4］、刘薇 ［5］等分别从国际区域经济发展、推进主体功能区的财政政策以及规划编制的注意事项等角度进行了国际经验的介绍和比较。在绩效管理方面，国外空间规划与行政区管理之间亦存在协同难题 ［6］，既有的空间规划绩效评价与行政区绩效评价之间缺乏有机的协同和联系环节。因此，从空间规划绩效评价与行政区绩效评价之间的关系入手，建立整体性绩效管理体系，是未来研究的方向，也正是本文重点讨论的问题。
　　国内关于主体功能区的研究主要集中在空间合理划分、省级功能区规划、生态补偿机制设计、财政转移支付制度等研究领域，对主体功能区绩效管理的研究还十分薄弱。国内相关文献大多以某一地区为例讨论四类主体功能区的差异化绩效指标，如黄海楠以陕西省为例对基于主体功能区规划的政府绩效评估体系进行研究，设计了主体功能区规划的评估体系［7］；钱龙、邹军新对限制开发区下的地方政府绩效考核机制进行了研究［8］；赵景华、李宇环对北京市不同主体功能区的区级政府绩效评价指标体系进行了比较研究［9］；金树颖、孙宁、赵晓玲建构了东北主体功能区绩效评价体系［10］；王玉明、刘湘云以广东省为例建构了基于主体功能分区的政府绩效评价指标体系［11］；丁于思、高阳研究了重点开发区建设绩效评价指标体系。［12］现有研究在主体功能区绩效指标的设计上进行了有益的探索，但在主体功能区绩效与政府绩效的关联性问题方面还鲜有研究涉及，本研究正是针对这一问题展开讨论。
　　2001年12月英国政府发布《地方政府白皮书：强势地方领导力——高品质公共服务》首次提出“整体绩效评价（CPA）”的理念。国内学者郑方辉、包国宪、李世颉、李文彬也沿用国外CPA的理念对我国地方政府绩效评价进行了相应研究。但本文是从国家主体功能区绩效与地方政府绩效相结合的视角考察主体功能区绩效的内涵、特点、要素、结构和功能，因此与CPA仅关注政府自身绩效的内涵界定存在差异。本文试图克服以往对主体功能区进行局部的、单一的、非均衡的研究局限，在研究视角的独特性、研究内容的系统性和研究方法的新颖性等方面力求有所贡献。
　　二、国家主体功能区整体绩效的概念界定
　　国家主体功能区整体绩效是指政府通过其职能实现主体功能区空间功能的行为及其结果。国家主体功能区整体绩效管理是指政府为了提升国家主体功能区整体绩效，根据规划目标要求制定绩效计划、推进绩效协同、实施绩效评价、诊断和应用绩效结果的完整过程。所谓的“整体绩效管理”是与局部的、单一的、非均衡的绩效管理模式相对应，它具有三个基本特征：
　　1.整体绩效管理建设基于战略性绩效管理的基础之上。
　　从管理过程来看，国家主体功能区的整体绩效管理包括绩效计划、绩效协同、绩效评价、绩效诊断及评价结果应用的完整过程，涉及评价内容决策、评价主体选择、评价周期决策、评价方法选择、评价结果应用以及绩效管理办法制定等全过程管理环节；从功能分析来看，国家主体功能区整体绩效管理既着眼于主体功能区战略和地方政府发展战略的阐释、沟通、检验和调整，也在功能上实现整体绩效的计划、协同、评价和分析诊断，同时还具有对主体功能区相关政策进行问题识别和政策调适的作用。
　　2.整体绩效管理立足国家主体功能区绩效的整体特性。
　　国家主体功能区绩效评价指标具有以下特性：（1）跨地理区域、跨行政区划、跨部门的特性；（2）评价指标具有差异性和权变性，不同功能区应采用各有侧重的评价指标体系；（3）评价指标具有全面性、层次性和均衡性，涵盖不同绩效领域、管理层级和绩效形成的完整过程。
　　3.基于主体功能区绩效考评体系与现有的政府绩效考评体系的耦合关系。
　　按照《全国主体功能区规划》要求，主体功能区绩效评价需要纳入地方党政领导班子的考核体系，但现有国家主体功能区绩效评价指标与现行的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价内容存在差异性，需要从整体协同的视角对两者进行耦合研究。
　　三、国家主体功能区整体绩效管理的模型构建
　　根据整体绩效的内涵要求，本文将从主体功能区绩效和政府绩效耦合的角度来设计主体功能区整体绩效管理的框架，并构建国家主体功能区整体绩效评价的矩阵模型。该矩阵是一个由主体功能区绩效值和政府绩效值构成的二维坐标图（如图1所示），根据主体功能区绩效值和
　　图1国家主体功能区整体绩效评价矩阵
　　政府绩效值的高低及其组合方式，评价矩阵被划分为六个代表不同绩效状况的区域：最优区、优势地带I、优势地带II、中间地带I、中间地带II、危险区。其中，最优区是指功能区绩效和政府绩效都处于中等至高绩效水平之间的矩阵区域；优势地带I是指功能区绩效处于中等至高绩效水平之间，但政府绩效处于中等以下绩效水平的矩阵区域；优势地带II是指政府绩效处于中等至高绩效水平之间，但功能区绩效处于中等以下绩效水平的矩阵区域；中间地带I是指功能区绩效处于较低至中等绩效水平之间，但政府绩效处于中等以下绩效水平的矩阵区域；中间地带II是指政府绩效处于较低至中等绩效水平之间，但功能区绩效处于中等以下绩效水平的矩阵区域；危险区是指功能区绩效和政府绩效都处于较低以下绩效水平的矩阵区域。构建整体绩效评价矩阵的目的是为了对地方政府绩效及主体功能区绩效的综合绩效进行等级划分，要实现这一结果，需要经过以下步骤：
　　步骤一：对主体功能区绩效进行评价
　　依据《全国主体功能区规划》中的相关规定，国家主体功能区按按层级分为国家和省级两个层面，按开发方式分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，设定以上四类不同区域为主体功能区绩效评价的基本单元。优化开发区属于城市化地区，工业生产规模大，各种功能聚集于一地，在GDP增长的过程中各种“城市病”开始出现，贫富分化、交通拥挤、住房困难、环境恶化、服务设施匮乏等一系列问题凸显。因此优化开发区的发展思路要强化转变经济发展方式方面的目标要求，按照优化开发的原则在产业准入、能源消耗、污染排放等方面提出更高的要求，加速产业的升级，尽快实现低科技含量的产业转移。重点开发区通常存在城乡之间、城区之间发展不均衡、经济增长缓慢、发展后劲不足等问题和风险。故在发展思路上强化工业化城镇化方面的目标要求。限制开发区主要指限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。这类区域通常具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能 。绩效评价应遵循农业发展优先的原则，强化对农产品保障能力、农村剩余劳动力转移等方面的评价。国家禁止开发区域共1443处，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等，这些区域的指标设计要强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。主要考核依法管理的情况、污染物“零排放”情况、保护对象完好程度以及保护目标实现情况等内容，不考核旅游收入等经济指标。根据以上对不同主体功能区的发展定位及绩效评价侧重点的阐述，分别从经济发展、社会管理、人民生活、资源环境四个维度设定具有代表性和导向性的评价指标体系。虽然四类主体功能区的绩效考核都包含以上四个维度，但每个维度下的二级指标会围绕不同主体功能区的发展重点来设计，各功能区的指标体系重在突出本区域的主体功能（如表1）。

　　步骤二：对地方政府绩效进行评价
　　地方政府绩效评价的对象要选取与主体功能区空间区域相对应的行政区域，以保证整体绩效评价矩阵的可比性。例如，如若选取山东半岛作为优化开发区绩效评价的对象，则相对应的行政区域为山东省，如若选取武汉城市圈作为重点开发区绩效评价的对象，则相对应的行政区域为湖北省，也即地方政府绩效评价的对象要与主体功能区绩效评价的空间区域保持一致。地方政府绩效评价的指标体系以本级政府在中纪委、监察部、中组部等部门的监督检查下出台的绩效考核办法为主。之所以选择地方政府现有的指标，是考虑到虽然多数地方政府已初步形成了从人员考核到部门考核的相对系统的绩效考评机制，但由于长期以来受以经济发展为重的政绩观的影响，地方政府的绩效评价大多还没有摆脱“惟GDP”论英雄的现状。因此，以“拿来主义”的方式，直接借用地方政府现有的绩效评价指标对其绩效进行考核，主要是检验其与主体功能区绩效结果的差异程度。如果地方政府绩效评价结果越偏离其区域管辖范围内主体功能区的绩效评价结果，说明其科学性就越受到质疑，更进一步说明其考评体系不利于引导本级政府贯彻落实国家颁布的战略规划。
　　步骤三：设置国家主体功能区绩效评价矩阵中的绩效标准
　　采用德尔菲、层次分析等调查统计方法分别设置最优区、优势地带I、优势地带II、中间地带I、中间地带II、危险区的绩效等级划分标准，形成一套系统的主体功能区绩效等级和标准体系。
　　步骤四：划分绩效等级
　　根据步骤一、二对主体功能区及其对应的地方政府绩效的评价结果，以及步骤三设置的绩效标准，可以定位绩效评价对象在整体绩效评价矩阵中的位置。为了便于对主体功能区绩效水平进行横向比较研究，可采用熵权分析和灰色关联分析等统计方法对评价指标数据进行统计处理。
　　四、国家主体功能区整体绩效评价结果的运用
　　确定调查对象所在的矩阵区域，其根本是为了诊断调查对象绩效低下的原因，并据此提出相对应的政策调整建议。因此，整体绩效评价结果的运用主要体现在两个方面：一是构建基于判定结果的绩效诊断表，从表象到根源深度挖掘绩效管理过程中的失效诱因。二是构建基于国家主体功能区整体绩效管理失效诱因的政策调适模型，提出国家主体功能区绩效改进的系统化政策建议。
　　（一）挖掘主体功能区绩效管理过程中的失效诱因
　　这里的失效诱因是指国家主体功能区在推行绩效管理过程中存在的可能导致绩效评价不能按照既定程序进行或者评价结果偏离战略目标、违背政策意图的内外部深层次影响因素。从主体功能区整体绩效评价结果的六种情况出发，以功能区和政府的关键绩效领域为分析单元，探寻导致绩效差异的内外部影响因素。例如，导致其绩效低下的外部因素可能有体制变迁、资源限制、权力制约、突发事件等，内部因素如协调失效、人员能力、技术限制等。找出导致其绩效管理失效的可能性内外部因素后，可以构建主体功能区整体绩效诊断表，并通过进一步的实证研究对诊断量表进行检验和修正。
　　（二）提出国家主体功能区绩效改进的系统化政策建议
　　绩效管理的最终目的在于不断改进和提升主体功能的实施成效，因此整体绩效管理的落脚点是保证主体功能区规划顺利实施的政策保障。因此，前面论述的绩效诊断和失效诱因分析是为了识别导致绩效偏差或战略偏移的政策根源，并提出与之相对应的政策调整方案或建议。《全国主体功能区规划》分列了主体功能区战略规划实施的九类保障性政策，即财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策和应对气候变化政策，根据绩效诊断结果和失效诱因的分析结论，对调查对象存在的政策问题进行归纳总结，分析并确定相应的关联政策，并逐项研究政策调适的目标、时间、内容、方式、责任主体和预期效果。
　　国家主体功能区的评价体系、失效诱因分析和政策调适过程组成了整体绩效管理动态循环的统一的整体。主体功能区绩效评价矩阵，实现了对绩效评价结果的分类管理和绩效排名；绩效诊断和失效诱因分析则梳理挖掘了主体功能区绩效管理失效的深层原因；而政策调适过程则实现了主体功能区战略规划目标的落地管理。三大环节互相依存、互相支撑、缺一不可，共同构成了整体绩效管理的系统过程。
　　当然，本文提出的主体功能区绩效管理模式还处于理论构建的阶段，后续研究还有待搜集实证数据，对理论模型进行实证检验和修正。例如，在绩效评价矩阵的标准设置、四类主体功能区的绩效指标遴选、失效诱因和政策调适的框架构建等方面，都还需要在全国范围内选取实证样本进行更深入的实证调查检验。●行
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　　(作者：赵景华，中央财经大学政府管理学院教授、院长；李宇环，中央财经大学政府管理学院博士生，北京100081)

Research on Overall Performance Evaluation Model of National Main Function Region

Zhao JinghuaLi Yuhuan

　　［Abstract］ National main function region planning adopts differentiation performance management, still need to practice overall performance management in the view of strategic synergy. Overall performance management corresponds to the local, single and unbalanced performance management,  it includes the whole process: performance plan, propulsion performance synergy, implementation of the performance evaluation, diagnosis and application results of the performance. According to the concept of the overall performance requirements, we design the overall performance management evaluation matrix, which combined the main function area performance and the government performance. On the basis of the performance results, we explore the causes that lead to failure and put out the corresponded suggestions that improvement the performance of national main functional regions.
　　［Keywords］main functional regions, overall performance, evaluation model
　　［Authors］Zhao Jinghua is Professor and Dean at School of Government, Central University of Finance and Economics; Li Yuhuan is Doctor Candidate at School of Government, Central University of Finance and Economics. Beijing 100081