［摘要］近年，突发公共事件频发导致各国对应急资金的需求大增，应急资金保障不足问题凸显，需要加强对突发公共事件应急资金保障机制的研究。本文首先明确了突发公共事件应急资金保障的经济属性，为突发公共事件应急资金保障机制的选择奠定了理论基础；其次，深入分析了当前应急资金保障政府和市场失灵的主要原因；最后，基于“合作”思想，借鉴国际经验，结合中国实际，提出了实施突发公共事件强制保险制度、建立国家应急基金的突发公共事件应急资金合作保障机制。
［关键词］突发公共事件；应急资金保障；准公共物品；合作供给
［中图分类号］F812,；X915.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)12-0044-04
应对突发公共事件，增强应急管理能力已是当前全球关注的热点。在突发公共事件应急管理的整个体系之中，资金保障是一项核心内容，充足的应急资金支持是整个应急管理体系有效运作的支撑和基础。为应对接踵而至的突发公共事件，各国政府不断加大对应急资金的投入力度。中国突发公共事件应急管理体系基本框架已初步形成，但应急资金不足、缺乏科学的应急资金保障机制等问题仍然突出。
一、研究背景
一直以来，对突发公共事件应急保障系统的研究大都侧重于运用工程技术和运筹优化方法保障人员和物资的供给，而同样作为核心资源的资金保障，研究却非常有限，目前主要集中在应急资金保障的不同来源渠道的研究上。
（一）财政资金保障。崔军认为中国政府每年安排的预备费往往难以应付各类突发危机事件，应完善国家应急预算制度，建立政府应急基金和由政府临时增拨应急经费。［1］ 谢世清认为，如果政府有足够的财力，那么政府理应风险自留，为巨灾买单。但是这一主张在实际中对很多发展中国家并不适用，因为这些国家吸收巨灾损失的能力相当有限。［2］ Thomas A. Garrett的研究结果表明，国家应急资金的支出额不仅仅与救灾的实际需求有关，在一定程度上还与管理资金拨付的地方政府官员有直接关系，政治因素将直接导致国家救灾支出额比实际灾害损失需求多出12-30%的额外支付，国家财政救灾效率低下。［3］
（二）商业保险资金保障。Howard Kunreuther较早提出灾害保险是补偿自然灾害经济损失的有效途径，但是，从国内外保险市场的发展现状来看，突发公共事件保险正面临着供需两不足的困境。Klimaszewski-Blettmer和Richer根据欧洲洪水灾害的相关数据的分析指出，洪水等自然灾害保险缺乏有效需求，在德国以附加险形式提供的洪水财产保险中，仅有约3.5%的住宅和9%的财产投保。［4］为了解决投保意愿不足的问题，发达国家通常采用立法或行政法规强制订立保险合同，如德国有120多种活动要进行强制保险，其中强制公共意外责任险几乎覆盖了绝大多数涉及公众安全的领域。但是这种单纯的强制手段却给保险公司带来了较大的经营风险，如美国9·11事件给保险业带来的损失估计高达400亿美元，这使得许多保险公司和再保险公司在事后都把恐怖主义风险从保险条款中免除，导致保险供给不足。［5］
还有学者进行了有关银行信贷资金、社会捐赠等提供应急资金保障的研究［6］，由于这些资金不能在灾后短期内快速获得，无法满足应急救灾的迫切性和紧迫性，所以只能作为资金保障的重要补充应付灾后中长期的恢复和重建的资金需求。
本文将在上述研究的基础上，深入分析应急资金的经济学属性及现有供给机制的弊端，从而为科学构建突发事件应急资金保障机制提供理论基础和技术支持。
二、突发公共事件应急资金的属性分析
最早对公共物品给出明确定义并将其与私人物品两个概念分开使用的是萨缪尔森，萨缪尔森认为公共物品是每个人对于这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。公共物品一般都具有非排他性或非竞争性的特征，同时具有非竞争性和非排他性的公共物品称为纯公共物品，反之，则称为准公共物品。假设存在着一个物品序列，在这个物品序列中，纯公共物品位于一个极端，私人物品位于另一极端，而准公共物品介于纯公共物品与私人物品之间。
突发公共事件具有群体危害性及短期内迅速蔓延性的特征，在突发事件爆发区域，要有效遏制灾害的蔓延和扩散，每一位受灾公众都有权利享受应急服务，如应急物品和资金供给，这是应急资金的非排他性；同时，从应急管理的目标——最大程度降低灾害损失而言，有效的应急管理必然会让每位有需求的受灾公众得到充足的应急资金，即每增加一个应急资金的使用者不会影响其他人的使用数量，这是应急资金的非竞争性。
但是，公共物品的需求都存在一个拥挤点，在拥挤点之前公共物品具有非排他性和非竞争性的特点，超过拥挤点，随着消费人数的增加超过公共物品最大承载量时，公共物品的非排他性和非竞争性特点就会发生变化，具有了私人物品的性质。［7］ 就突发公共事件应急资金而言，从当前各国应急资金匮乏和保障不足的情况来看，应急资金的需求已经超过拥挤点，导致应急资金具有了竞争性，每增加一个人对应急资金的需求会减少其他人对应急资金的获得数量，因此，突发公共事件应急资金是具有非排他性和竞争性的准公共物品，如图1所示。
图1突发公共事件应急资金准公共物品属性分析图
从物品供给角度来看，物品的非排他性或非竞争性特征极易导致私人市场提供公共物品的搭便车现象，所以纯公共物品通常由政府提供以实现社会福利最大化，如国防、法律制度。而私人物品完全由市场提供效率最高。对于同时具有公共性和私人性的准公共物品，则需要市场与政府的共同供给，如突发公共事件应急资金，如果单一由市场供给忽视其公共性，或单一由政府供给忽视其私人性，最终都会导致供给失灵、应急资金保障不足。
三、突发公共事件应急资金供给的市场失灵与政府困境
由于突发公共事件应急资金具有准公共物品属性，因此，突发公共事件应急资金的公共物品属性一面，导致保险市场供需失灵；突发公共事件应急资金市场属性一面，导致政府供给的低效和不足。
（一）市场失灵
一方面，突发公共事件应急资金的公共物品属性——“非排他性”，使受灾公众在突发公共事件发生后更期望的是得到政府和公益组织的救济而不是在市场上支付购买保险，这是导致突发事件保险市场失灵的主要原因之一。Marcel的研究更明确指出，愿意参与国家或私人保险计划的公众数量与能够得到政府提供的免费救灾金呈负相关关系。应急资金的公共性要求政府参与供给是必要的，但参与模式与参与程度需要合理选择，否则，不但政府行为是低效率的，还会阻碍市场救灾效率的发挥。［8］
另一方面，突发公共事件具有典型的小概率、大损失特征，导致保险市场供给失灵。由于小概率要求该类保险产品的保险费率较低，而大损失则需要保险人至少要积累几十年甚至上百年的时间才能应对一场重大灾害事件。因此，承保此类突发事件，保险人在前些年根本无法实现风险在时间上的分散，不但不能实现收益最大化，还极有可能面临破产风险，在这种情况下，保险人显然是风险厌恶的，会拒绝承保。正如Dwight M. Jaffee和Thomas Russel在研究中指出，巨灾保险难以供给并不是因为逆选择和道德风险等众所周知的市场问题，而是因为按照精算技术在给定年限积累的保费收入不足以补偿一次巨灾导致的巨额损失。［9］
（二）政府困境
突发公共事件应急资金作为一种正外部性较强的准公共物品，如果仅仅考虑其公共性而不考虑其私人性，政府提供应急资金会提高整个社会的福利水平。但现实中如果完全依赖政府供给应急资金，又存在诸多问题。
一方面，由于应急资金所兼有的竞争性（私人性）特征，使政府不能准确了解灾民对应急资金的实际需求，往往导致政府供给应急资金不足。政府要充足有效地供给应急资金，它必须能够准确认知每个个体对各类物品的真实偏好，而且社会福利函数必须是确定存在。但实际上，政府并非全能，它不可能完全了解每个灾民对应急资金的具体需求，而且社会总福利函数的具体形式也是不确定的，增加了物品定价和量化的难度，这一系列因素最终导致政府应急救灾资金拨付额度的合理性受到质疑。作为一种非契约性的资金保障，政府往往因为过分强调系统整体的公平性而忽视了补偿效率, 政府对应急资金需求信息掌握的不完全导致应急资金供给的过度或不足。
另一方面，由于应急资金所兼有的非排他性（公共性）特征，使政府供给的应急资金存在滞留、挪用以及“搭便车”等道德风险问题。单一的供给渠道容易滋生腐败，政府也是具有利己主义的“经济人”，所以他们的行为难免与公共利益的趋向发生偏离，而信息不对称、委托代理等更会诱发化公为私的寻租现象。在应急资金的供给上，由于应急管理机制和监督机制不完善，控制管理费用和交易成本困难，出现管理部门恶意挤占和挪用防灾救灾物资和款项的现象，大大降低了应急救灾资源的配置效率。如在应急救灾资金申报时可能会出现地方政府轻灾重报，在救灾资金的发放流程中，可能会有救助资金长期滞留财政、民政部门以及地方政府随意挪用救灾和恢复重建资金解决城建、交通、教育等“搭便车”行为。
20世纪80年代后，西方经济学家认为，公共物品的供给模式应由单一供给模式向多元化供给模式转变，政府与市场合作供给是解决公共物品供给失灵的有效途径。
四、突发公共事件应急资金供给模式的国际实践
（一）政府提供突发公共事件应急资金模式比较
美国拥有完善应急资金管理体制，应急财政资金主要来源于年度联邦政府财政预算、联邦灾害应急基金和总统灾害救助基金、总统和国会特批资金等渠道。而日本是地震灾害多发地区，其财政支出大体分为9类16项。其中国土保全及开发费，包括国土开发费（如基础设施、公共设施建设等）、国土保全费（如环境保护）和自然灾害恢复重建费用，这类支出中央负担27%，地方负担73%。［10］
可以看出，这些国家在年度预算中都会为应付不可预期的突发灾害做出准备。同时，近年各国财政应急资金的发展趋势表明，西方越来越倾向政府设立准备金，以保证因突发事件、支出估算调整等造成的超支不会突破计划。
中国当前应急财政资金的主要来源有三：第一，救灾资金，是指每年预算安排中的自然灾害救济费；第二，预备费。我国《预算法》第32条规定：“预算应当按照本级政府预算支出额的1%至3%设置预备费”，并“主要是用于未及预料到的自然灾害等”。但长期以来，从中央到地方，各级政府提取预备费的比例偏低；第三，突发事件发生后财政部门的临时拨款。显然，在现行的制度体系下，我国应急财政资金缺乏足够的应急资金储备，而且政府还未建立应急准备金。同时，中央与地方财政救灾责任不明确，灾害一旦发生，地方政府往往依赖中央政府救灾，引发中央救灾资金在地方产生道德风险问题。［11］
（二）商业保险提供突发公共事件应急资金模式比较
由于突发公共事件保险市场失灵，目前世界上大多数国家都是由各国政府不同程度地介入灾害保险市场，纠正市场失灵，从而达到为灾后损失提供部分应急资金的目的。主要采取的方式有以下三种：
第一，市场供给、政府协助模式。这种模式的本质是一种完全由市场运作的模式，承保突发公共事件风险的保险人所收取的保险费不仅能够抵补赔款与合理的费用支出，而且可以得到合理利润。如英国在应对洪水风险时由商业保险公司独立承保，承担全部赔偿责任。能够实施这种模式的前提是这类突发事件的风险本来就不大，单一的保险市场就可以承担风险，但是包括中国在内大部分国家的突发事件并不符合这一条件。
第二，政府供给、市场代办模式。在这种模式中，政府作为突发公共事件风险的承担主体，商业保险公司没有参与应急资金的供给。如新西兰的地震灾害和美国的洪水灾害都采用这种模式，这种模式弱化了市场的作用，商业保险没有作为风险承担主体参与到应急资金供给中来，而且政府由于承担风险过大，可能最终导致政府财政预算压力过大或最后应急资金供给不足。
第三，市场供给，政府作为最后保险人模式。在这种模式中，市场和政府都是突发公共事件风险的承担主体，先由商业保险积极承保部分风险责任，超出保险公司承保范围的风险再由政府来承担。如法国的自然灾害事件、日本及台湾的地震灾害事件都采用这种模式。可见，这种模式一方面充分发挥商业保险市场效率，另一方面，政府只作为“最后保险人”，大大减轻了财政负担。
中国至今尚未建立起政府支持下的灾害保险体系，由于突发公共灾害事件风险的集中性和损失的巨大性，仅凭保险公司的商业运作根本无力承保，因此，保险市场在中国突发事件管理上还没有发挥其应有的作用，中国突发公共事件应急资金的保障还是政府单一供给模式。
从上述各国政府和保险市场应急资金的供给现状来看，政府与市场的合作主要是政府不同程度地介入保险市场，纠正突发公共灾害保险市场的失灵，但政府财政应急资金的管理运作并未与保险市场有机结合，因此无法避免财政救灾资金低效的弊端和应急资金“非排他性”引发的慈善风险的存在。
五、中国突发公共事件应急资金合作保障机制构建
（一）建立突发公共事件强制保险制度
针对不同类型的突发公共事件，建立相应的突发公共事件保险制度。如对于地震、洪水及恐怖袭击等无责任方突发公共事件，灾前人们的风险感知能力较低，再加上对政府救济的心理预期，导致投保意愿严重不足。而此类事件一旦发生，损失范围广、损失程度大，因此需要政府介入保险市场强制投保，保费的收取采用统一费率制。而对于公共场所火灾事故、食品安全事故等有责任方突发公共事件，由于涉及到事故责任方，与前述公众不同，事故潜在责任方对突发事故是有一定的风险认知能力的，但是利益最大化的追求目标和一定程度的侥幸心理，导致该类事件的保险需求同样不足，而且，该类保险市场上还存在严重的逆选择和道德风险问题。因此，对于这类突发公共事件，在采取强制保险的同时还要使用诱导和惩罚机制，以解决保险市场失灵问题。
建立政府干预下的突发公共事件保险体系，一方面，可以解决突发公共事件保险市场需求不足问题，另一方面，保险公司对于所承保的业务，根据自身的经济实力与经营状况，选择不同的分保比例，保险公司在自留相应保费后，其余保费收入全部注入应急基金中，由政府承担突发公共事件的尾部风险，解决突发公共事件保险市场供给不足问题。这样，保险公司既承担了突发公共事件应急资金保障的责任，提高了应急资金保障的效率，又能避免因突发巨灾而陷入偿付危机。
（二）建立国家突发公共事件应急基金
完全依靠市场供给突发公共事件应急资金，在突发事件频发的年度，保险公司在灾后可能会面临严重的偿付危机。因此，在新的合作模式中，建立国家突发公共事件应急基金，由专门的应急管理机构统一运作管理，在更大范围分散突发公共事件风险，实现应急基金的保值增值，为突发公共事件应急资金供给提供充足的保障。
国家突发公共事件应急基金由两大部分构成：保险资金和政府应急准备金，前者是商业保险公司承保突发公共事件风险的分保费收入；后者源于各级政府每年按一定比例从预备费中提取的资金，主要包括地方政府应急准备金和中央政府应急准备金。
第一，保险资金。突发公共事件强制保险将商业保险纳入突发事件损失补偿系统之中，为保证其经营的稳定性，需要根据保险公司自身的风险承受能力，将其承保的突发公共事件风险责任分保，由国家突发公共事件应急基金为商业保险提供再保险保障。针对不同的突发公共事件特点，无责任方突发公共事件的损失频率和损失程度更多的是与地区的自然地理条件相关，而有责任方突发事件则与地区人文经济条件更加相关，所以无责任方和有责任方突发事件保险资金应分别设置，专款专用，由应急基金管理机构根据其不同的风险特征运作管理，实现其保值增值。在某种突发事件频发的年度，或突发非常规事件发生，导致专项基金入不敷出时，可以相互借调，以后予以归还。
第二，政府应急准备金。借鉴国际经验，建立政府应急准备金，将传统的政府灾后救济转变为灾前筹资，提高财政救灾效率。同时，为明确中央与地方政府的救灾责任，应分别建立地方政府应急准备金和中央政府应急准备金。政府应急准备金的建立除了主要用于应急响应和灾后恢复重建以外，更是为了发生非常规事件后为突发公共事件保险提供最后一道风险保障。而且，通过与商业保险机构合作，由后者直接为灾民发放政府救济金，可以有效避免政府救济金发放时存在的挤占、挪用、滞留等道德风险问题。●行
［参考文献］
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（作者：赵尚梅，北京航空航天大学经管学院教授，北京100191；杨雪美，北京航空航天大学经管学院博士研究生、河北经贸大学讲师，石家庄050061）
The Funding Safeguard Mechanism of Public Emergencies in China ——A Theoretical Framework
Zhao Shangmei Yang Xuemei
［Abstract］In recent years, public emergencies frequently occur, which has led to the demand increasing rapidly and the supply shortage of emergency funds. It is necessary to strengthen the study of the mechanisms of funding safeguard. This paper first gives a clear definition of economic attributes of emergency funds, and then analyzes the main reasons for government and market failure of providing emergency funds. Finally, based on the “cooperation” ideas, the international experience and the actual situation in China, this paper puts forward the emergency funds cooperation safeguard mechanism, which has both public emergencies compulsory insurance system and National Emergency Fund.
［Key words］public emergencies, funding safeguard, quasi-public goods, cooperation supply
［Authors］Zhao Shangmei is Professor at School of Economics and Management, Beihang University, Beijing 100191; Yang Xuemei is Doctoral Candidate of Beihang University and Lecturer of Hebei University of Economics & Business. Shijiazhuang 050061
