［摘要］目前，上海基层政府公共该服务外包的规模和数量都在不断扩大，政府购买服务的探索方兴未艾。在降低行政成本、提高服务效率的同时，服务外包实践也出现了诸如不规范、监管低、风险高等问题。在客观分析政府合同外包的类型及其特点的基础上，本文就优化体制、机制，营造有利环境，发挥合同外包的积极效应等方面提出相关对策和建议。
［关键词］基层政府；公共服务外包；上海
［中图分类号］D035.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)11-0077-03
近年来，我国地方政府的公共服务合同外包迅速发展起来，出现了政府采购、后勤服务社会化、购买服务等多种形式和多种途径的外包实践。一方面，通过引入竞争、提高专业化水平和发挥规模效益，提升了公共服务效率和满意度，降低了行政成本；另一方面，也不得不承认，服务外包产生了诸如监管困难、成本上升，甚至行政腐败等问题。可以说，如何科学认识公共服务合同外包的内涵与边界，通过体制、机制和方法创新，最大限度发挥其正面积极优势、规避其负面性影响，让政府成为“精明的买主”，是公共管理领域中兼具理论与实践意义的重要课题。本文结合对上海基层政府合同外包的调查研究，在分析存在问题及原因的基础上，提出有关优化外包实践的对策性思考。
一、上海基层政府公共服务外包的实践与特点
随着经济社会发展，公共服务的供给方式已经越来越多元化，上海各级政府以购买岗位、服务外包等方式向辖区内公民提供公共产品的现象也较为普遍。通过对部分区县和社区（街道、镇）的调研，我们发现目前基层政府服务外包的发展态势有这样几个特点：
第一，发展迅速，涉及面广。总体来看，上海区县、镇（包括街道）两级政府服务外包的总量和规模都在不断扩大，涉及的领域和岗位也在不断增多。据不完全统计，近年来市级机关和各区县政府每年购买社会组织公益服务的资金从几百万至数亿元不等。例如，2006年上海市财政拨付上海文化发展基金会1.5亿元，上海市民政局从2007年开始，每年从福利彩票福利金中拿出7000万元，用于对上海市慈善基金会等7家社会组织实施项目资助。在直接调研的3个行政区及其10个社区（街道或镇）中，都存在不同程度、各具特色的购买服务与合同外包，比例达到100%。合同外包涉及就业指导、再就业培训、青少年服务、居家养老、治安协管、社区矫正、外来人口服务、绿地养护、特殊人群救助、决策咨询研究等数十个领域，都是与居民生活直接相关、且人力资源密集型的项目。其中，后勤服务社会化、治安协管等从上世纪90年代即开始试行，时间较长；而居家养老、未成年人托管、慈善救助、社区矫正等是近年来发展较快的领域，往往一地试行成功后迅速推广，形成示范效应。
第二，存量改革与增量改革并存。上海基层政府合同外包的兴起和发展不仅有着明显的“输入性”特征，也有带有“内生性”特点。所谓“输入性”，是指在发达国家政府改革的影响下，通过合同外包方式改革政府的“存量”服务，将原来由政府自身提供的服务交给其他社会主体完成，提高服务效率和质量，降低生产成本，创新政府管理形态。所谓“内生性”，是指随着社会建设的加强和民生工程的大力推进，基层政府在就业指导、公共卫生、公共安全、社区服务等方面承担越来越多的责任和职能，“增量”服务直线上升，而刚性的编制和机构往往难以突破和扩充，在这种情况下，合同外包的做法既完成了有关工作，也避免了建机构、定编制、招聘人的老路，是增加公共服务供给同时又防止机构不断膨胀的有效举措，一举数得。也正因为此，购买服务方式受到越来越多地方政府的青睐。例如，在老年人服务中，除了老年活动中心这样的政府直接提供的服务之外，自2010年开始，上海部分社区（街道）以“政府购买服务”的方式委托社会力量具体运作，面向老年市民提供“一键通”的紧急救援服务，以及针对独居老人提供“每日主动关心”服务，就是典型的“增量”改革。
第三，种类多样、合同类型不一。目前，学术界对民营化改革有明确细致的分类，但对合同外包的类型研究还不多见。根据对上海的调研，我们认为当前基层政府的各类合同外包可以根据两个维度进行划分：一是外包服务的性质，是面向政府内部还是面向社会公众，前者可以被称为间接的公共服务，后者是直接的公共服务；二是承接的主体是企业还是非营利性组织（NPO＼NGO），前者具有一定的营利性，而后者则主要是公益性和非政府性。根据这两个标准，政府合同外包可以分为四种类型。（见表1）
第一类称为商务性外包，主要是由企业承接的，面向政府内部的服务。这类服务的公共性并不强，往往是那些维持公共部门正常运转的，可以被社会化、市场化的后勤性工作，如餐饮、交通、物业、网络、保安等事务。从工作性质来看，这部分工作与其他社会部门的同类工作没有太大差异，主要是在政府内部完成。将这部分服务剥离出来，交由企业、社会组织等主体生产和运营，可以发挥企业的规模效益和专业化优势，提高服务质量，降低服务成本。这一改革推进得较早，涉及面也较广。第二类称为特许性外包，主要是由企业承接的、面向社会公众的服务，如垃圾清运、环境维护等。这类服务的公共性较强，所产出的往往是需要付费使用的“准公共产品”，但产品的个性化程度不高，可以形成规模效应，具有一定的利润。第三类称为定制性外包，主要是由NGO组织承接，面向政府内部的服务。这类服务原本应由政府内部人员完成，如决策前的调查研究、决策咨询报告、政府内部设施管理等，由于其专业性、科学性程度在不断提高，往往超过事务性官员的能力，从提高决策和管理的科学化、民主化程度的角度，逐渐交由非政府性、非营利性组织完成，但这类服务有较强的专业要求和目的特性，因此往往需要量身定制。最后一种称为公益性外包，主要也是由NGO组织承接，面向社会公众的服务。这类服务的公益程度最高，完全由政府免费供给，而且强调专业性和个性化，主要针对个体公民提供，不适合规模化运营。如社区“居家养老服务管理中心”，主要承担对政策的理解、消化，对服务员的培训指导以及对准入“居家养老服务”老人的评估工作，然后，由“管理中心”招聘服务员。
不同类别的合同外包，其合同管理方式也具有明显差异。一般来说，商务性外包类似于商业合同，可以在市场竞争的基础上达成协议，并有一定的行业标准；而公益性外包则更多是政府补贴与合作，很多实际工作的开展需要双方共同协商、摸索和探讨，也缺乏较为客观的标准。
二、合同外包存在的主要问题及其分析
事实上，发达国家的合同外包实践并非一帆风顺，有成功的案例，也有失败的教训，甚至出现“逆向合同外包”的趋势，将已经外包出去的服务重新收回由政府提供。这说明，作为一种管理工具，合同外包在具体实践过程中也会产生一些风险。在调研中我们发现，上海基层政府的合同外包一般存在这样几个普遍性问题：
第一，合同外包的界定不清，概念较为模糊。部分基层政府工作人员将合同外包简单等同于政府采购或人事聘用，即在现有的政府机构中，通过劳务派遣、人事代理等方式聘用编外人员，以补充人力资源的不足。例如遍布上海各街镇的协管员队伍，一般都是政府“再就业工程”扶助的“40、50”人员，队伍规模较大，涉及治安联防、环境养护、人口计生等领域，在基层公共服务和社会管理中发挥了重要作用。但严格来说，这样的“购买服务”实际上仅仅是“购买岗位”，并不属于合同外包，实际上还是在重复招人、管人的老路，既扩大了政府规模，又增加了行政成本。由于没有将整个服务过程和服务产品外包，也无法真正发挥服务外包从管理到运营、从专业化到个体化的优势。
第二，合同外包的监管不力，政府较为被动。规划和监管是政府合同外包过程中政府所承担的重要责任。正因为如此，一些学者都认为，服务外包不仅不会减少政府的工作，还可能给政府提出更多、更高的要求。但在现实中，因为一些主客观因素，基层政府在合同签订、履行、监督过程中存在经验不足、监管不力等问题，某些私营承包商在通过降低服务质量和提高服务价格来追求最大的利润，造成投入成本不降反升。更为严重的是，外包服务效果一旦引发争议，基层政府必须承担最终责任，较为被动。例如长宁区某社区（街道）地理位置优越，交通发达，其辖区内的一个弄堂菜场，摊贩密集，加上外来人口聚集，市容环境脏乱差。在现有城管、环卫部门监管无力的基础上，社区对弄堂环境治理进行了服务外包，聘请企业对乱设摊、占道经营、环境卫生等进行管理，对有关人员进行劝说。但企业人员在具体管理过程中，为了方便行事，经常出现态度蛮横、行为粗暴等问题，甚至对外来人员进行威胁、恐吓，由此引发管理对象以及周边群众不满。最后，社区（街道）不得不承担有关责任，提前解除了有关合约，外包尝试以失败告终。
第三，社会组织发育不充分，能力较为有限。社会组织是基层公共服务的重要载体，也是承接外包合同的重要社会力量。但目前，有能力承接公共服务、专业服务的社会组织较少，现有的社会组织参与社区治理的自主性和积极性也不高，往往是被动地响应政府的动员和组织。在调查的五里桥街道中，社区活动中心委托给上海音乐学院退休的教师牵头的社会团队管理，不仅专业化程度高、服务人性化，而且效果良好，居民满意。但也不难看出，这样的团队和组织是典型的“稀缺资源”，在上海也是供不应求，因此五里桥的成功经验复制难度大，推广性受到制约。造成这种困境的原因是多方面的：一方面，“全能型政府”的思维惯性依然存在，基层政府习惯于大包大揽，挤占了社会组织发育发展的空间，也难以真正容忍非政府组织的独立性和自主性。另一方面，缺乏对社会组织必要的扶持和宽松的环境，造成专业性、公益性的社会组织发展较为困难。社会发育的阻滞和有限不仅反过来制约了政府职能转变的进程，导致无处可转和无人可接的尴尬局面，也抑制了公民意识和法治意识的成长，提高了对政府的期望值和要求度。
第四，合同外包的经验不足，规范化有待提高。目前，缺乏指导政府开展合同外包的正式法律、法规和规章，对于服务外包的范围、程序、合同、监管、责任、经费也没有统一、完善的规定与标准，外包与否、外包给谁、如何外包、如何监管、如何评估等问题往往与基层主要领导的偏好和认知有直接关联。随着主要领导的更换，外包服务的内容、主体和合同都可能发生较大改变。可以说，基层政府的合同外包还处于各自摸索的状态。从客观角度来说，这是公共管理创新和发展的必然阶段，是一个经验积累的过程，但基层工作人员也强烈希望有较为规范的指导和智力支持，以更好地推动服务外包朝着合理高效的方向发展。
三、完善基层政府公共服务合同外包的对策
针对基层政府合同外包存在的问题，在当前深化行政体制改革，构建服务型政府进程中，完善基层政府公共服务合同外包可从以下几方面着手：
第一，出台意见、搭建平台，规范合同外包的操作程序。良好的法律、制度环境是公共服务外包得以顺利运行的重要保障。在现阶段，对于合同外包实践既不宜一刀切，急躁冒进，也不宜放任自流，无所作为，较为可行的是完善服务外包的制度环境和氛围。建议地方政府适时出台公共服务外包的指导性意见和管理办法，明确基层政府服务外包的基本概念、原则、要求和类别，规定相关部门工作职责、操作程序、购买方式，以及相应的监管责任。对商务性、特许性外包，强化市场合同的管理，注重经济效益和社会效益的平衡和共赢。对于定制性、公益性外包，强化公私合作关系，在体现社会效益的基础上不断优化公益服务环境、培育社会资本。同时，地方政府应依托现有的各级社会工作党委，成立不同层面的公共服务社会化改革指导小组，加强对公共服务外包的理论研究和经验研究，定期对区县、街镇的公共服务外包进行业务指导、监督和评估，通过公益性论坛、会议、创新评选等多种形式及时总结经验、吸取教训、示范推广，推动基层公共服务外包的健康、平稳发展。
第二，加强领导、强化认识，健全基层政府的责任机制。要明确公共服务外包不是“甩包袱”、“撂挑子”，不是将政府不愿做、不便做的事情转给市场和社会来完成。公共服务外包只是公共服务供给方式的一种转变，而不是对政府公共服务实体性责任的转让。具体来说，基层政府在外包实践中要强化投入责任和监管责任。投入责任是保证对基本公共服务和准公共服务的资金、财力的投入，成为“买主”而不是“卖主”。有些基层政府简单将公共服务和公共事业拍卖给私营企业，由其经营和管理，而政府作壁上观，不闻不问，这样势必偏离该项事业的公益性质，极易造成垄断经营、成本上升和使用费用上涨等后果。相比之下，上海闵行区政府在2010年公交集团运营的外包改革中，首先明确公交的公益性质，并承担每年6700万元的财政补贴，保证公交运营的基本财政支撑。事实证明，这一点正是该项外包服务能够成功的首要条件和重要保证。这就需要进一步调整基层政府财政支出结构，促进政府职能的转变，构建服务型政府的财政基础。降低财政支出中经济建设费和行政管理支出的比重，将尽可能多的资源投入到提高社会公共福祉上来，把更多的公共资源用于社会公共需要的领域。同时，建立公共服务购买的预算机制，将每年的服务购买费用纳入财政预算，形成完整、正规的流程管理和财政监督。
监管责任则是加强对公共服务外包的战略规划和设计，细化对外包主体的评价和选择，规范合同签订、履约情况、成本核算、绩效评价等各个管理环节，提高基层政府对合同外包全过程的监管能力和掌控能力。其中，尤其要注重相应的评价机制和规则，通过引入第三方专家和主体，对社会组织做到合作前有资质审查，合作过程有跟踪了解，合作完成有社会绩效评价。从客观成效、主观满意等角度对外包的公共服务效果进行多层面、多维度的评估和测量，及时找出问题并要求予以改进，不断推动服务能力、态度、质量和水平的提升。
第三，建章立制、扶持鼓励，培育公益性社会组织不断发展。首先，政府要认识到社会组织发展对于满足社会化、多样性社会服务的重要性，通过职能转变和供给方式变革，释放一定的空间给社会组织以利于其成长和发展。其次，通过市区层面的孵化政策和专项基金，为公益性社会组织提供场地租赁、税费减免、专家指导、项目扶持、财政支持等帮助，并将有关专项公益基金运作规范化、制度化，形成政府购买服务的长效机制，消除社会组织“有上顿没下顿”的顾虑，调动其进入社区管理和公共服务的积极性和主动性，提高其专业能力和服务水平。最后，进一步建立与完善枢纽型行业组织和社会组织，通过它们做好专业性、公益性社会团体和组织的孵化、管理和扶持工作，强化社会组织在公共服务供给方面的自我学习和自我规范，形成有序、有效、自治的竞争格局，达致社会组织由点到线、由线到面的发展路径和态势。
第四，加强沟通、优化评估，建立公众评价和反馈机制。社会公众是公共服务的消费者和接受者，公众不能直接影响公共服务的质量，但是公众对公共服务的质量有最大的评价权。让公众满意应是政府公共服务质量管理的出发点和归宿，公众的切身利益是否得到提高，是衡量合同外包是否成功的重要标准之一。因此，基层政府要善于利用问卷调查、随机走访、专项访谈、吸纳部分市民进入评估团队等方式，引导社会公众参与公共服务的绩效评价，实现“问绩于民”，提高评价的参与度和透明度。对于公众评价的结果运用，一方面要反馈给合同供应商，作为综合绩效评价的重要组成部分和内容，以利于其不断改善管理流程、改进服务方式、提高服务质量；另一方面，也应成为下一轮公共服务外包战略规划、调整的基本依据和参考，利于合同外包实践的经验总结和不断优化。
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（作者：上海行政学院公共管理教研部主任、教授，上海 200233）
The Thinking to Enhance the Grass-root Government Outsourcing Practice: Based on Shanghai City
Chen Qixing
［Abstract］In recent years, the public service outsourcing has been developing rapidly in Shanghai, whatever the number or the size. It is obvious that the practice of outsourcing may enhance the quality and efficiency of public service, while decreasing the cost and mistake. But on the other hand, we also have to realize that it will bring some new problems and risks, such as the lack of supervision, irregular, corruption, and so on. This paper will analyze the sort and characteristics of outsourcing of grass-root government in Shanghai, which some advice will be provided to enhance the level of practice of outsourcing based on.
［Key words］grass-root government, public outsourcing, Shanghai
［Author］Chen Qixing is professor and director of public management department, Shanghai Administrative Institute. Shanghai 200233
