［摘要］本文回顾了20世纪20年代以来行政史研究的起落。不同时代的研究内容清单表明，行政史仍然还不是一门学科，仅仅是散落在一系列学科中的研究主题。本文认为，重建行政史研究的努力在公共行政学体系的建设中是不容忽视的。行政史可以在行政组织、行政过程以及行政官员这三个公共行政的基本概念上进行构建，并将理论实证、历史社会学以及分析性叙事的研究方法贯穿始终，从而在理论建构和社会演进中铺设一条与政治制度变迁的平行线。当前，行政史研究在欧洲公共行政学界已经呈现出再次复兴的态势，我们理应在公共行政的学术视角下，挖掘中国行政史所具有的文明价值和制度意义，使其在行政史研究复兴的过程中更具有世界意义。
［关键词］行政史；公共行政；理论实证；历史社会学；分析性叙事
［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)11-0007-06
一、行政史研究的起落
20世纪20年代，曼切斯特学派代表人物托马斯·陶特（Thomas F. Tout）穷经皓首数十年完成了六卷本的《中世纪英国行政史》，开创了行政史研究的先河。这一引人注目的行政史研究出自职业历史家学之手。
尽管绝大多数英国宪政史研究者将其视为是宪政王权史争论中的一部重要文献，而不是行政史巨著，但按照陶特的说法，他之所以从事中世纪（13~14世纪）英国行政史研究是为了探寻两件重要的事情：一件事是王廷是如何让脱胎于它并且组织有序的，诸如大法官和衡平法院、财政署等国家行政职权体系存活下来的；另一件事是国王的议事厅（chamber）和内阁（wardrobe）是如何继续并行地与国家行政职权组织行使同等权力的，这些组织已经从王廷中分离出来，并且他们的职权范围已经成为国家的和公共的。
迈克尔·普里斯维奇认为，“陶特将13~14世纪的关键看成是国王与贵族在制度争夺上的冲突：国王想通过其内府及其中的部门来统治，而贵族则希望维护宪政主义的原理并强调发挥大法官和衡平法院，特别是财政署的作用。”［1］显然，在陶特看来，行政史研究是为了理解政治法律制度变迁的动因和演化历程。
这一时期被公共行政学者特别关注的行政史成果包括：劳伦斯·哈珀（Lawrence A. Harper）的《英国航海法：一项17世纪的社会工程化实验》、瑞茵霍德·多瓦特斯（Reinhold Augest Dorwarts）的《普鲁士威廉一世时代的行政改革》、里昂纳德·怀特（Leonard D. White）以类似编年史的方式出版了涵盖1789~1901年的美国行政史（1948年出版的《联邦党人：1789~1801年行政史研究》、1951年出版的《杰斐逊派：1801~1829年行政史研究》、1954年出版的《杰克逊时代：1829~1861年行政史研究》和1958年出版的《共和党人时代：1869~1901年行政史研究》）以及杰拉尔德·纳什（Gerald D. Nash）的《行政的视角：历史的反思》等。按照德怀特·瓦尔多（Dwight Waldo）的说法，这些研究基本上是运用国家机器模型和“社会工程”（social engineering）等法律现实主义的概念来建构历史上的行政体系，或者是阐述“伟人”（great man）尤其是一些“历史上的要员”（historical personage）在行政制度兴起过程中的作用，实际上这些并不是历史。“到目前为止，行政史一直就是这样撰写的。行政史究竟应该怎样写？那个自以为可以回答这一问题的人可能是一个鲁莽的人。”［2］
行政史研究的第二次兴起与国际行政科学学会（IIAS） 的努力有关。二战结束后，IIAS的研究主题发生了一次根本性变化，从原先专注于处理特殊的行政问题转向影响公共行政的制度、政治和经济维度。结果是从20世纪60年代开始，经济发展与政府组织、经济社会发展与行政的协调、经济演化与行政改革等一系列主题成为了国际行政科学大会的议题；70年代后《国际行政科学评论》发表了大量的行政史研究成果；最终导致了1982年IIAS成立了专司行政史研究的工作小组。这一阶段引人关注的行政史著作主要是埃德加·格拉登（Edgar N. Gladden）的《行政史》和萨缪尔·芬纳（Samuel E. Finer）的《远古以来的政府史》。这两位作者既是政治学家，也是政治制度史学者，或者说是历史学家，他们都曾经撰写过公共行政学著作。
安德烈·莫里特（Andre Molitor）认为，“与所有其他的社会制度一样，公共行政在有界的空间和时间范围内存在和发展。然而，由于空间和时间这两个因素是可变的，因此，它们对全球范围内的任何给定地点以及人类演化历史中的任何时刻的行政机器的塑造做出了决定性贡献。脱离了一种判断，行政事实从来无法抽象孤立地存在，唯有由空间和时间两个因素界定的知识，才能使行政事实得到完全理解。” ［3］莫里特相信，历史是最危险的思想化学品，有从历史中硬性掳掠行为经验和模式并套用到现代行政发展的风险。行政史确实能够为现实提供有力的解释，不过它仅仅揭示了人类行政发展的足迹，而不能给我们展示未来前进的道路。历史维度和空间要素给我们提供了任何既定时间和地点对行政体系的分析和诊断工具。
我们可以提出这样的设问：到底是什么原因导致行政史的研究成果比同期现实行政问题研究的成果要少？或者说，为什么公共行政学者并不关注行政史研究？为什么大量的行政史著作出自历史学家和政治制度史学者之手？显然，不同专业背景和倾向的公共行政学者会给出不同的答案。从已有的被广泛引证的观点来看，公共行政学者更容易被现实的行政问题所吸引而疏于对行政史的关注。甚至可以认为，行政史的研究是历史学家的事情，即便怀特作出了“脱离了某些关于行政体系是什么以及它如何成为当今样式的知识，任何行政体系都无法得到很好的理解”［4］的呼吁，行政史研究也无法与现实行政问题研究齐驾并驱。
另一个可能的推断是，历史社会学在20世纪的学术地位不断增强，历史社会学家在历史学与社会学之间架设了横亘历史和现实政治、经济和社会问题的研究议程。这一研究议程不仅复兴了历史学的现实关切，而且也导出了现实政治、经济、社会的过程和结构的历史根源。同时，公共行政遭遇历史学所碰到的问题，可能如同历史学遭遇到社会学，或者社会学遭遇到历史学的情景一样。唐纳德·马克雷（Donald C. MacRae）曾经讥讽这一困境，“社会学是毫不费力的历史，历史是没有大脑的社会学”。［5］安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）也曾经指出了历史社会学所遭遇到的尴尬局面，“社会学家乐于把时间上的演进留给历史学家来研究；而作为交易的另一方，一些历史学家也准备把社会体系的结构特征交给社会学家。”［6］现在看来，行政史研究面临着同样的尴尬，脱离了历史研究，公共行政学研究很可能就是没有历史的政府研究；而脱离了公共行政学的关切，历史可能就是没有舞台或场景的戏剧。行政史研究无论是基于学科认同的合法性，还是为现实澄清“我们从何处来，我们到何处去”的制度脉络都是非常必要的。
二、行政史研究的内容和边界
美国著名的历史档案学家卡尔·特里维尔（Karl L. Trever）曾经指出，“从联邦档案的角度看，行政史就是那些有关政府机构的发展、组织、功能和活动等的研究。它特别关注那些政府机构建立的程序、根据组织的形式或功能所经历的变迁，以及是如何合并或撤销的。在很大程度上，它是一项事实研究——研究何时、为何以及因为何种目的，各类政府机构得以建立；研究他们应尽的或实际的职能、他们彼此之间以及与政府整体模式之间关系的决定因素；研究因为在其功能、目的或司法权上的变化而受到影响，其内设组织的模式；最终研究根据历史记录所发生过的重组。一般说来，讨论各类政府机构的建立、变迁或废止的理由，或者有关他们运作的各种批评性评价，只好留给其他学科基于档案的客观研究来进行。”［7］
在过去约80年的发展进程中，不同时代的行政学者对行政史的研究内容和边界都给出了相应的界定。怀特是最早关注行政史研究的学者。他认为，“对于公共行政学者而言，行政史是理解当今的行政结构及其未来演化将会发生或应该发生的、可能的、且可取的方向的重要来源。”［8］他认为，行政史研究应该关注的主要论题包括：公共功能和公共事务的发展，他们在政府不同层级上的配置，以及一个行政体系与其他体系之间交互关系的性质和结果；公共官员法定权力的发展，以及他们在新的经济和社会问题中的成功应用；公共服务的增长和性质，以及一直支配公共服务的理想类型；行政结构、方法和程序的增长，特别是顶层行政和行政团体的作用；那些将公务员保持在合法的和其他的界线内的不断变化的官员职位和非政府控制的特征——司法评估、立法方向以及压力集团的影响；根据行政目标，所有行政模式的成功或失败以及成败的原因，更广义地说，即针对公共经济的行政行为的后果；公共行政的思想史。
怀特在这一研究领域可谓是身体力行。1940年秋季，他在美国社会科学理事会公共行政委员会名下成立了美国行政组织史委员会。该委员会的成员包括历史学家罗伊·尼科尔斯（Roy Nichols）和索伦·巴克（Solon J. Buck）、法学史专家朱利叶斯·杰尔贝（Julius Goebel）以及公共行政学者约翰·高斯（John M. Gaus）、詹姆斯·哈特（James Hart）和怀特本人。该委员会成立的目的不是直接从事行政史研究，而是促进和鼓励该领域的研究。该委员会的职能在于提出研究计划，保持历史学、法学史以及公共行政学等各个领域的学者之间的密切交流。
怀特的行政史研究严格按照当时公共行政学所确立的POSDCORB模型（Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting & Budgeting）来组织，这在瓦尔多看来仍然是按照当时的主导思想来看待行政史，似乎很难将行政史研究与当时的行政关切区分开。他极力主张行政史研究应该关注古代的行政，其兴趣不仅在于行政，更要使用当前社会科学的工具对古代的行政进行详细审查。
林顿·考德威尔（Lynton K. Caldwell）在20世纪50年代也曾经对怀特的研究主张做出了显著修正，他主张行政史的重点领域应该在于行政观念、组织（或制度）以及实践的演化研究。这样就可以将描述性论题以及规范性命题囊括其中。但在现在看来，这可能会遗漏具体的行政发展细节，因而仍然被看成是不完整的和不清晰的。
格拉登认为，“因为缺乏一个普遍协调的方法或因素，公共行政作为一门学科用以教学和研究令人悲哀地处于不利的地位……而历史研究却是一个充满前途的领域。”［9］他认为，行政史研究主要存在着六个方面的进路。第一个方面是决策和高层管理，这主要研究决策层次的行政。绝大多数行政史著作都关注这一层次的研究，而且大多数历史学家和其它研究者都对他们的兴趣设定了限制。第二个方面是功能和组织，这是操作层次的行政领域，主要研究组织如何发展成为政府的组成要素、通过劳动分工已经分化或如何分化为专业化活动、行政结构是如何演化以及派生出一系列新兴公共服务的、根据社会环境和政府类型研究行政组织之间存在的广泛差异。第三个方面是人事，即研究授权委托职位的责任。第四个方面是行政技术，主要包括行政过程的技术、行政活动和公共服务的技术以及处理责任的技术。第五个方面是传记，因为组织的官僚风格都是由人形成的，他们的看法、性格、品格和缺陷对于解释和评价行政发展是非常重要的。第六个方面是理论，理论的假设和应用不仅在于可以充分地理解不同时间和地点的行政哲学和行政法，而且可以为比较古今地域差异提供有用的启示。“上述的任何一条进路都可能占据中心地位，但是，通常其他进路也可能因为同一事件或时期而得到阐述。”［10］换句话说，这六个方面的研究不是相互排斥的，而是相互补充和相互验证的。
20世纪60~70年代，IISA大张旗鼓地介入行政史研究后，行政史研究的内容和边界又出现了相应调整。莫里特指出，行政史应该研究行政学说、结构、官员、服务、方法和技术。在他的带领下，IISA行政史研究特别小组认为，历史研究虽然需要建立在长时间的进程范围内，但是，行政史的研究应该以现代行政为起点。所谓现代行政，在莫里特看来，是大约在18世纪晚期和19世纪中期产生的现代官僚体制。这一时期发生了一系列标志性事件，比如1789年法国大革命以及拿破仑帝国、普鲁士出现了统一国家、大英帝国处在进入工业革命的阵痛之中。同时，也应该包括拉美、非洲以及亚洲的殖民化、独立运动和现代民族国家的建立。在此基础上，他认为，行政史应该研究六个方面的论题：即行政学说史，包括行政科学以及公共服务等行政概念和范式的成长；微观行政和宏观行政结构的历史、行政地理学；官员的历史，其社会起源、招募和选拔、职业和就业、政府机构的作用以及伦理法典、贸易（或商会）组织等；公共服务史，相对于社会和政府而言，公共服务所采取的立场、人事管理等；行政方法和技术史，包括行政程序、采取行动所使用的工具和手段等；行政决策的过程史，包括决策、执行和控制，以及在政策形成中行政的作用等。
面对上述研究内容，瑞德斯切尔（Jos C.N.Raadschelder）指出，这些研究清单过于折中，并没有构建一个研究领域，也没有给出行政史研究的严格定义。他强调，“行政史的定义应该强调学科定向而不是这一领域——行政科学的交叉学科研究路径或者其它历史、法律史的更为单一的分析路径——的研究重点……我可以把行政史恰当地定义为关于政府的结构和过程以及观念的研究，因为他们已经存在或者在过去一直是所欲求的，并在那时一直是公共官员实践的和理想的场所。在这一类型的行政史研究中，国别研究占主导地位。有时候比较研究也是必要的，比如，官僚和官僚化。”［11］因此，行政史可以在公共行政的基本概念上进行构建。运用结构（特别是行政组织）、功能（特别是行政过程）以及行政官员这三个基本概念，任何学者都可以分析任何组织或者政策领域的发展，即可能产生描述性问题，也可能产生规范性问题。比如，在特定时期，什么是理想型的行政组织？理想型的公务员具备何种特征？或者理想型的决策过程是如何形成的？同时，再增加关于时代背景的思想观念、制度和实践，就能形成有价值的行政史。
显然，不同时代公共行政学者开列的行政史研究的内容清单表明，行政史研究仍然还不是一门学科，仅仅是散落在一系列学科中的研究主题。因此，重建行政史研究的努力在公共行政学体系的建设中是不容忽视的。
三、行政史研究的方法
瓦尔多指出，“行政史应该是重要的和有用的，并且它应该是令人感兴趣的。作为对读者的回应，兴趣或许是最好的思想。有用是使用者确实能从中发现有益的东西。我的观点是——事实上，据我所知——行政史研究不存在单一的、合情合理的研究方法；或者从相反的角度看，所有的视角和爱好的程度以及水平都是有用的。”［12］加德纳·纳什（Gardner D. Nash）也曾经指出，行政史的视角应该包括组织功能的、公共服务的、传记的、心理学的、人类学的、历史的、企业家的、生态学的以及思想史等多个方面，在处理一系列专业性的行政论题时，所有的这些视角都必须得以利用，而且彼此之间不能分离。“相比于那些提供当代的经验研究而言，历史学家们能够为理论家们提供历史素材的装备，这些素材来源于相当长的时间跨度，其起源是较为多元化的，且深刻地植根于人类的经验之中。”［13］显然，这一关于行政史研究的方法论主张已经远远超出了历史学的方法，需要人类学、政治学、经济学、社会学、心理学等学科的帮助，在叙事性的技巧上还需要借鉴统计学、文学等的经验。
在这里，笔者重点强调行政史研究方法的三个方面：
首先是理论实证。行政史研究中最值得重视的理论实证在于官僚制或官僚化过程。瓦尔多认为，这是行政史理论实证的重心所在，必须突破“韦伯式的解释、批评和修正的迷宫”。官僚模型能够使我们明白官僚体制、或者行政体系的各种类型，信念体系、阶级体系、经济体系以及包含法律、家庭、教堂和军队等社会制度。但是，韦伯所断言的因果关系有时候——甚至经常是错误的，至少存在着一系列假设的激励和挑战。官僚的概念化与其说是历史，不如说是社会学或是政治学。官僚化过程的理论实证必须破解理性假设和效率假设，以便理解人类行政体系的演化为何走向官僚体制、产生合作行为。格拉登长时间的行政史研究就曾抱有验证官僚制的学术意图。“作为在政治行为和积极公民等方面所接受的训练的组成部分——两个目标在当今被悲惨地忽略了，在相当大的程度上，一个疏忽体现在我们目前不称职的贡献上——所有人都需要更多地了解关于当今世界的行政假定，以便更好地武装起来理解我们的行政管理者到底怎么样。这不仅仅是为了澄清我们自身的活动，而且是为了以特殊的能力武装我们。确认在所有的社会，这样的官僚化趋势是某时某地所特有的，这一趋势并没有机会得以发展。”［14］
理论实证的另一个重点应该是经济社会发展、技术变迁以及行政结构之间所存在的互动性。在特定的时间和地点，即使舍弃有关制度和政治思想的差异，为什么经济社会发展的阶段和模式需要不同的行政构架，为什么技术变迁会导致行政体制的适应性变迁。比如，公共服务结构的变化以及分权的逻辑机理到底依赖于何种理论才能得到更加明晰的解释。显然，这样的理论实证可能会突破行政政治两分法，而将政治思想和理想型行政结构对应起来。
其次是历史社会学方法。历史社会学已经成为现代社会科学中最为壮观的社会思潮，它所包容的学科十分广泛，而且在学科归属上，不同的学者认同不一。一般而言，“真正的历史社会学家的研究具有以下的特征：首先也是最基本的，他们明确地基于时空来思考社会结构和过程的问题；其次，他们强调过程并在瞬间的场景下解释结果；第三，大多数历史分析着重有意义的行动与结构背景的交互作用，以清晰地呈现在个人生活与社会转型中意图和非意图的结果；最后，历史社会学突出了社会结构与变迁模式的独特性和多样性。”［15］
这简直就是行政史研究应该采纳的方法论主张。一方面，正如绝大多数从事行政史研究的学者所阐述的那样，行政结构和行政变迁是在时间和空间上所建构的社会结构和过程。而且，可能因为时间的流逝呈现出某种程度上的断裂，或因为地点上的改变而呈现出某种相似性。另一方面，瞬间的场景可能是一系列的重大历史事件，但是，必须置于特定的历史进程中予以解释，厘清社会转型中的一些意图和非意图的结果。实际上，这就表明，行政史研究必须得出特定时间和地点的行政结构和行政体制，哪些是人为设计的，哪些是自然演化的。当代的历史社会学更倾向于“大结构、大过程和大比较”（Big Structures, Large Processes, and Huge Comparison），寻找历史变迁进程的有序和无序力量。事实上，当代著名的历史社会学家已经开始关注行政问题，并从更长的历史界限内识别行政制度安排的合法性。
最后是分析性叙事。叙事是历史学和文学常见的方法，然而，引入了理性选择和博弈论后，叙事就成为分析性叙事。它不仅升华了案例研究的特色和深度，而且使案例研究有血有肉，成为社会科学中一种常见的方法论。分析性叙事“包含了经济学和政治学中的常用分析性工具和历史学中常用的叙述方式。它是叙述性的，密切地关注故事、阐述和文本。它也是分析性的，厘清推理线索，有助于促进深度探讨和解释。通过将产生结果的过程模型化抓住故事的本质。”［16］在罗纳德·贝茨（Ronald H. Bates）等人看来，分析性叙事应该由建构叙事和评估叙事组成，可以检验一个理论在特定的时间和地点的效力。建构叙事需要阐述一个背景或环境、一个开始、一个场景的顺序和一个结局。分析性叙事的建构抓住了戏剧的要素。然而，叙事之所以引人入胜，部分原因是因为像戏剧那样难以捉摸的；存在许多可能的解释和阐释。建构叙事是为了评估叙事设计的。评估叙事所关注的是：假设是否符合事实？结论是否是从假设中得来的？理论的含义是否在数据中得到了验证? 理论与其他解释相比较是否站得住脚？解释是否具有普遍性，是否可以应用于其他案例？“理论家必须将他或她的解释置于实际材料之中，找到形成特殊均衡选择的力量。多种均衡的存在迫使分析结合理论和实证，演绎性的理论因此变成了经验发现的发动机……在分析性叙事中，叙事的经验内容与模型的逻辑结构同样重要。”［17］
尽管分析性叙事存在着激烈的争论，但是，它应该成为行政史研究方法论工具箱中的常用工具。在理解和解释行政变迁和演化的过程中，分析性叙事可以为研究者提供某学科的理论武装。一方面，在建构叙事或者建构模型时，研究者专注于叙事或模型本身，而不是叙事或模型之外的一些因素，因而能够提供有力的理论解释或提炼新的理论。另一方面，评估叙事实际上是在一个限定的制度框架内进行的，多种均衡是在相互关联的各种因素的基础上形成的。这一点，即便是历史学家也是高度认同的。
总之，行政史研究方法既可以是叙事性的，也可以是构建性的。但是，最为重要的是，它必须把理论实证、历史社会学以及分析性叙事贯穿之中，从而在理论建构和社会变迁中铺设一条与政治制度变迁的平行线。
四、行政史研究的再次复兴
近期，行政史研究在欧洲公共行政学界再次呈现出复兴的趋势。英国公共行政学界对行政史表现出了兼容并蓄的大度。他们的总体态度是：我们每个人都或多或少地受到他或她所理解的历史的影响，这或许是我们研究历史以及因循历史学家揭示历史变化路径的一个深刻原因。历史学的知识可以使我们将当前的思想和行为还原到历史背景之中，从而使历史变化的每个细节更好地被理解。毫无疑问，研究历史是人类探索的一个中心。此外，研究历史也可以带来至高无上的享受，时间、场景、人物、习惯、思想、行为和事件等的变化是翻天覆地的，有关这些构成历史因素的文献可谓汗牛充栋，超越了任何个人的知识，思想的多元化以及领会这些思想的起源、演化和继承甚至背叛也是历史研究的重要特色。
林顿大学（Linden University）社会和行为科学院已建立了国际性的行政史研究网络。（http://www.socialsciences.leiden.edu/publicadministration/research/ah-forum.html/）他们认为，行政史与许多学术研究领域相比邻，比如政治学、哲学、公共行政、人类学和历史学等。尽管从广义上讲，从事这些学科的许多人士都在从事行政史研究，但是，他们之间关于彼此的著作和事件、会议等方式的知识却是非常有限的。实际上，这经常体现为地理上和学科上分裂的结果。此外，历史与其他社会科学分析取向的混合有时候在学术界也被认为是不自在的。建立这个国际性的论坛网络就是为了给各种学科以及从事这一领域研究的人们架起一座桥梁。行政史研究能够从交叉学科的相互依存和思想互换的学科“定向”（locus）中学到很多新的知识。
相比于目前企业管理史或企业史热闹非凡的滥觞局面，行政史研究不应处于凤毛麟角的状态。行政史作为公共行政学的一个独立分支完全是必要的，而且条件已经成熟。事实上，一些卷帙恢宏的历史著作（比如剑桥史系列）和学术手册经常邀请公共行政学者撰写部分章节，政治思想史和法律制度史也自觉地将行政史作为其组成部分。某些划时代的法律和公共政策的产生、发展及流变更是历史学所普遍关注的，而且也不断地被后世的史学学者反复探索、反复追问和反复解释。柯林伍德（R.G. Colling Wood）认为，“反思的行动可以大致描述为是我们根据目的所做的行动，而且这些行动是可以成为历史学的题材的唯一的行动”。这就是说，根据行动构建出有目的的思想和经历，可以重建历史；相反，反思的行动“以我们所无法探测的目的而构建出来”，那么，“历史至少是无法重建的”。［18］同时，他指出，对于历史学家或哲学家而言，“他们从来也不是航行在一片未标出航线的海洋上；他们的航海图不管内容是多么不详尽，却是标着经纬线的，而他们的目的则是要发现在图上那些经纬线之间要注上些什么东西。”［19］
很显然，行政行动本身不仅是有目的的，而且可以丰富我们的心灵历程，它可以隶属于历史学，本质上它却是公共行政学的，绝不能否认行政史作为一门独立学科分支存在的可能性和必要性。特别重要的是，公共行政作为一种有目的的行动，将其置于历史演化的长河之中，还可以提供一种伦理和制度的精神。因为组织的日常行为规范、组织忠诚、公共政策的制定、执行以及效果评价无不饱含了某种伦理和制度的因子。就如同格拉登曾经写道的那样，“公共行政的未来主要取决于政府的未来，即使不能正确地预期，但是在这一领域，激进的变迁将期望体现在改进的民主参与方向上。在其沿革中，这将取决于具有良好素质的公民。因此，这就为教育者提出了一项急切的任务，但教育者的技能却处于‘乱七八糟的状态’。公共行政必须胜任能够满足那些新需求，并且，在所有层级的公共行政者中，日益增加的责任意识显然也是需要的。一种更好的关于人类奋斗所有领域的各种观念的互换是迫切的需要。在履行观念互换的过程中，公共行政者就如同其他人一样可能会获得巨大收益，并且事实上他也在其中处于一个特殊的帮助他人的位置。”［20］
拓宽公共行政的历史视角，加强行政史研究应该说是必然的。一方面，长达30余年的新公共管理改革运动已经使公共行政成为市场自由选择理论的试验田，行政管理沦为商业管理或企业管理的分支领域。作为替代新公共管理范式的公共价值理论，却因为对公共管理者的假定而被政治学学者讥讽为并不是“通向天堂的阶梯”（stairways to heaven）。［21］在全球经济危机的环境下，面对来自其他社会科学对公共行政的谴责，公共行政学迫切需要从行政史的沿革中探寻政府应对危机的经验性策略。另一方面，行政史研究对于解决公共行政学的认同危机、廓清范式转变过程的历史脉络和知识来源以及构建完整的公共行政学体系也是非常必要的。总之，行政史研究不应让位于政治制度史、法制制度史，而是应该与政治制度史、法制史、行政思想史等研究齐头并进，相得益彰。
对于中国的公共行政学者而言，中国两千余年的文明蕴藏着丰富的行政史资源。按照隔代修史的习惯，汗牛充栋的编年史中隐藏着经纬交错的行政史线索和脉络。历代王朝政治变革中的休生养息和官僚体制的变革也给出了观察中国古代行政史的独特视角。一些历史学家也尝试着以历史横截面的方式解剖过中国特定历史时期的行政制度，比如黄仁宇先生的《万历十五年》。但是，我们理应在更加广泛的学术视角下，挖掘中国行政史所具有的文明价值和制度意义。只要我们将特定时期主导的社会思潮与当时的政府体系区分开来，比如，商鞅变法、王安石变法以及明朝的“一条鞭法”等都可以看成是行政体制创新的典型案例。倘若解剖它们的发生、转折及其对当时社会经济发展和制度演变所产生的影响由行政学者来完成，而不是交给经济史学家和历史学来完成，那势必会为我们带来全新的印象和理论框架。中国的行政史研究应该在行政史研究复兴的过程中更具有世界意义。
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（作者：北京师范大学管理学院教授，北京100875）
A Historical Perspective of Public Administration: a Retrospective and Prospective Glimpse
Sun Yu
［Abstract］ This paper provides a retrospect to the rise and fall of research on administrative history since the 1920s. The imperative menu of research topics of different period shows that the administrative history is just the scattered focuses in many disciplines and is still not fully independent. This paper argues that the administrative history is the major branch of public administration. The restoration of research cannot be ignored. Its locus can be constructed of three basic concepts which are administrative institutions, administrative procedures and diverse civil service. Also three methods run through which are positivism, historical sociology and analytic narratives. Thus we can draw a parallel line of political regime change in the process of social evolution. The research on administrative history is undergoing a revival in Europe. Its now time for us to excavate domestic resources on Chinas administrative history and to explain its value of civilization on the academic view of public administration which will be significant on the world scale.
［Key Words］ administrative history, public administration, positivism, historical sociology, analytic narratives
［Author］ Sun Yu is Professor at School of Management, Beijing Normal University. Beijing 100875
