［摘要］20世纪70-80年代以来，西方发达国家文化政策从文化艺术自身及意识形态目标转向经济文化交融并重的多元目标体系，从政府管制和政治调控为主转向放松规制和经济法律调控为主，从机械的科层管理转向互动的网络合作模式，为发达国家文化产业跨行业经营培育了市场主体、文化要素、创意阶层及运行体制。
［关键词］文化政策；文化产业；跨行业
［中图分类号］C932［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)11-0080-04
跨行业经营指通过纵向一体化、横向多元化或构建产业价值链，跨越多个行业及产业的过程。自20世纪70年代美国开始，到20世纪80-90年代，由于经济衰退、文化的财富效应和跨国企业投资转向、电信、计算机网络及媒介技术之间的融合和新自由主义等理论思潮的推动，西方发达国家调整文化政策目标、调控手段和管理体制，促进了本国文化产业跨行业经营及国际竞争力，开启了文化产业与其它产业融合和一国经济向创意经济跃迁的历程。
一、文化政策变革的动力机制
西方文化产业跨行业经营及政策的变革可从经济、技术、理论多个层面找到源渊：
文化的财富效应和跨国企业投资策略转向为文化政策变迁提供了经济动力。在实践领域，西方国家文化产业跨行业经营及文化政策变迁的最重要原因是文化和文化产业日益成为财富的重要来源。20世纪开始持续到90年代的资本主义经济大衰退犹如催化剂，尤其是新自由主义及市场化的兴起，加速了文化产业早已开启的发展进程，并促进了发达国家政治和规制的变迁。二战后和70-80年代以来文化艺术在经济复苏中日益重要，发达国家政府和企业开始将眼光从传统大工业转向包括文化产业在内的其它产业。数据显示，80年代以来美、英、法等发达工业国家文化创意产业增长率超过服务经济。美国GDP中版权产业产值从1977年的3.73％上升到1987年的5.45%。英国1997-2001年均增长率都在6%以上，超过任何传统产业。［1］
20世纪70-90年代的资本主义经济大衰退所产生的主要结果之一是企业迈入密集的创新时期，跨国公司向高科技及文化产业转型，表现令人瞩目的优势。其它产业中的巨型公司，如美国的通用电器和日本的索尼，在80年代向文化生产领域投掷重金并进入其核心领域——支配美国文化环境的电视网，如NBC和CBS。在此前的基础上，这些公司规模不断增长，并逐渐开始了文化产业内部的跨产业运作。这意味着文化生产成为雄心勃勃且资源丰富的经济实体的关注点。而迪斯尼这样的文化企业已开始以商标、形象等文化要素设计延展价值链，向服务和产品经济中渗透，开启了要素分工的新形式和文化产业化、产业文化化的进程。大型文化企业不断涌现。除了设置文化产业标准，这些公司组成力量强大的游说团体，对政府施加影响和压力，以确保有利于营利公司利益的法律和规制的执行。
技术融合为文化政策变迁提供了技术支撑。电信、计算机网络和媒介技术之间的融合，为不同产业部门融合及政策出台提供了技术基础。它包括文化形态的融合，即多媒体、数字化形式及宽带传输渠道将音乐、声音、图像和图表等不同成分文化形态集于一身，以及以互联网和数字电视竞争为基础的传播技术融合。有线电视、卫星电视、电缆网络、个人电脑等媒介技术日益渗透融合，广播电视、通信和计算机网络处理之间技术壁垒突破，为传媒、电信、计算机、网络和消费类电子企业之间的产权融合打开了通路。数字电视引入和作为传播技术的互联网普及，一些公司如拥有美国主要数字卫星公司Direct-TV 的休斯公司（Hughes Corporation)等从消费类电子、计算处理和电信领域进入了传播及内容产业市场。
理论研究为公共决策提供了思想动力。20世纪后半期，丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）揭示的后工业社会、曼纽尔·卡斯特斯(Manuel Castells)描述的网络社会等“转型理论”，都注意到符号创意和信息成为社会和经济生活的要素。而后现代理论认为艺术、设计、符号和形象与科学一样是后现代经济中日益重要的生产力。科学、文化、艺术之间，电影、哲学、科学之间不再有一条楚河汉界，强调克服现代社会文化破碎与分离，重视文化、经济、科学和不同文化领域的彼此贯通、渗透。［2］新自由主义思潮从理论上消解了公有制及特定管制形式的合法性。因其公用事业性质和强大的影响力，广播电视、电信在所有国家都是由国家拥有并从严管制的领域。在欧美国家包括文化在内的所有商业领域政府都进行了干预。民族国家一直通过立法、规制和津贴补助引导文化发展。70年代以来，西方从严从紧的管制政策被认为是经济低迷的诱因。特别是新自由主义思潮认为，人类需求只有通过无管制的自由市场才能得到最大限度的满足，这为发达国家以市场化、“放松管制”为导向的政治和规制变迁，以及文化传播和产业领域的制度变革提供了思想基础。
二、促进文化产业跨行业经营的政策变革举措
从意识形象目标转向文化经济并重的多元目标体系，强化文化产业的文化经济职能。从文化政策的目标选择看，西方早期的文化政策局限于文化艺术领域，服务于文化艺术自身及意识形态目标，政府为其提供资金或津贴补助。70-80年代以后，由于文化的经济、生态效应日益突显，文化政策的文化艺术从政策资金资助的对象成为经济发展、软实力提升的动力源,并对民族国家的影响日益显著。文化政策目标转向集文化价值、产业、国家形象提升等经济文化交融并重的多元目标体系，并从国家宏观管理和公共政策的边缘引入中心，体现了现代民族国家致力于以文化产业发展推动经济复兴、产业转型、社会生态可持续发展的整体战略导向。
从严从紧的管制政策转向放松媒介及公司产权融合规制，培育跨行业经营主体。20世纪70年代以来，放松管制和特殊豁免的精神主导了各国文化传播领域的司法走向，媒介管制也让位于“媒介解法”时代。［3］欧美国家打破电信、广播和电视等公司之间规则“壁垒”，放松对企业集中化、媒体所有权和跨行业经营的监管。如美国通信委员会FCC通过一系列立法，扶持文化企业的扩张，在传媒业形成了兼并和集中的浪潮，促成了少数超大规模跨媒体文化产业集团的出现。
完善知识产权制度培育产业链及跨行业运作的文化要素。设计、符号、形象等文化要素是人们创造性智力劳动所取得的知识资产，是要素分工背景下企业设计延展价值链向其它行业和产业融合渗透的重要生产因素，及产业文化化、文化产业化的纽带。而知识产权则是对设计、形象、符号、技术等知识产权所享有的民事权利，体现为商标、版权（著作权）和商品化权（形象权）、专利等。其中商品化权起源于美国。1977年美联邦最高法院首次以判例形式承认形象权，以保护真实人物和虚构角色的姓名、形象、声音、行为及其它特征的财产性属性和取得商业利益的独占性权利。各国正式法规和文献中，无论是英国创意产业的官方界定、还是美国对版权产业内涵外延的划分，都体现了艺术、设计、符号、形象作为重要生产要素的价值创造功能，及对向其它产业、产品渗透融合的价值增值属性的重视和保护。欧美国家给予设计、符号、商标、版权、形象与技术、专利同等重要的地位，将之纳入知识产权保护体系。当拥有设计、形象、文化符号与拥有资金、土地、技术（专利）具有相同的价值，与文化创意相关的知识资产成为国家财富和企业实力的重要象征。
著作权法在欧洲很早就形成了基本框架，美国到19世纪晚期开始成型。20世纪80年代中期，英美等国以知识智慧产权为基础的工业取得了迅速发展，电影、音乐、电脑和图书等行业快速增长。欧美各国对有关政策法规进行了增删、修改和完善。提高了保护的广度（确认新的保护客体、法权关系）和深度（延长保护期、加强执法力度和刑事制裁），美国版权法1976年重新修订后，保护范围从书籍、地图和期刊扩大到所有作品，并开始实行单一的联邦保护制度。这一时期，为及时回应传媒技术、网络通信技术、数字电视、卫星电视技术的发展趋势和本国产业发展、企业创新、创意能力提升的现实需求，美国、加拿大、英国、法国等都将录音录像、广播、电影等相关内容纳入版权客体，并日益作为保护的重点。如1985年法国颁布《关于著作权和表演者、唱片制作者、视听传播企业的权利的法律》，强化了对邻接权的保护并确定了完整的邻接权制度，增加了著作权及邻接权集体管理方面的内容及保护期限。后将邻接权延伸到现代视听传播和卫星传输领域。［4］
从政治调控主导转向经济、法律调控，培育行业吸引力、本土文化企业和创意阶层。传统文化政策主要集中在社会和政治领域，而不是经济领域。自七八十年代起，为实现文化政策的多重目标，欧美各国调整了政策举措，以货币、税收、投资、贸易政策，保障资金供给、盈利水平以吸引多元主体投资文化和文化产业，培育创意设计、经营人才。
美国是政府文化投资最大的国家。联邦政府对各种较重要的公共文化组织(如国家艺术基金会、国家人文基金会和公共广播电视公司等) 每年预算高达20亿美元。美国1965年通过《国家艺术及人文事业基金法》和《联邦税收法》。同时，政府通过其它法律法规、政策杠杆及经济手段（如土地供给）鼓励各州、各企业及全社会赞助支持文化事业；要求地方拨出相应的财政经费与联邦政府文化发展资金配套，并明确规定与文化公益事业相关的单位或群体一律享受免税待遇。通过政府和非营利性文化组织投入、设立基金会及创设各种资助文化单位的捐赠制度，保证了文化发展资金多样化和源源不断的供给。美国对外国进口商品课以重税限制了进口，别国文化产品要打入美国市场，只能采取直接投资的方法。而且，市场封闭限制了国际竞争国内化，在一定程度上促成了美国国内较高的利润回报率，从而使美国成为国际文化资本流入最多的国家。
加拿大政府对“加拿大内容要求”、广播电视刊播配额、加拿大公司产权及税收政策等方面的规定，为培育本土文化企业和创意阶层、防止外国文化渗透发挥了积极的作用。加拿大内容即加拿大人创作的、关于加拿大故事的文化产品。1971加拿大电视委员会在1968《广播电视法案》基础上，扩大 “加拿大内容要求”的范围、并设计了一套完整的数量性评分系统及配额管理规定。规定加拿大广播、电视台必须播出35%、60%的加拿大内容，对外国期刊加拿大版征收80%的消费税，对录制演出在加拿大境内、由加拿大人创作、担任制片、主要出演、并且生产成本75%支付给加拿大人的音乐、电视作品给予资金扶持和税收优惠。［5］
从机械的科层管理转向合作互动的网络模式，构建跨行业跨部门文化管理体制。工业社会中的科层管理的不足是由于文化艺术与经济、科学分离导致管理机构、管理政策、被管理实体之间的相互分割、互不关联，以及文化领域内机构和政策彼此独立。在各国传统的文化政策中，艺术、传媒和遗产等被视为各自孤立的领域，管理文化政策的部门与其他政府部门之间相互独立、各自为政。
为适应文化创意与经济、科技渗透融合的趋势，各国相继采用全局性、整体性的文化治理模式及实际的操作方式，公共部门、社会团体、非盈利组织、企业及个人等组成复杂的文化治理网络，使各种政治、经济、社会组织跨越各自为政的行政设置，实现“横向”跨部门合作，参与互动并影响文化政策及工具、手段（如立法、税收政策、资金募集、资本投入等）的选择、实施。 加拿大清晰、完整、系统的文化政策，得益于加拿大协调文化领域的政府部门—加拿大遗产部与其他政府部门的合作。其它部门如工业部、外交与国际贸易部从不同角度参与到文化政策的制定和执行中来。
文化与经济、科技融合及跨部门、跨行业管理体制的建立，使经济政策、科技政策乃至国家外交和安全政策都成为文化政策的表现形式。而经济、外交、科技、产业等其它领域公共政策的内容也必须考虑文化的政策需求，以及经济与文化、科技与文化、传统产业与文化产业的“协同”与“融合”。其内容涵盖文化、经济、科技、社会等各个政策领域，涉及跨国、民族国家、地区、地方等不同地理和行政运作层面。以治理网络为基础的文化互动模式无疑是文化管理体制的根本性变革，“合作”取代“管理”成为文化管理部门的基本执政思路。
三、促进文化产业跨行业经营政策的特征
保障国家利益和文化独立性是政府文化政策的最高宗旨。总体上，经济理性和政府新的管理思维合力开启了欧美国家文化政策变革的历程，使各国文化领域从严从紧的管制政策被市场化、“轻度管制”合法化、国际化所取代。但市场化乃是管理者有意识的决策，其范围和程度仍是政府力求掌控的。一旦自由贸易、国际化危及国家文化创造力、民族文化身份、主流化价值观念和文化产业，任何国家都不会采取完全放任的自由。国家文化安全和国家利益则是各国文化政策遵从的最高宗旨，美国也不例外。美国将向全球推行其价值观念、生活方式视为国家安全战略的核心和重要的国家利益。美国政府与美国无线电公司等通信巨头、好莱坞电影生产商合作、采取战略性贸易政策，对自己不具竞争优势的服务行业和敏感性文化行业的市场准入设置种种障碍，借助各种灰色条款及利用国际组织及国际协定、保护国内版权产业，甚至不惜以军事手段促进美国文化扩张；而法国、加拿大等国在追随新自由主义大潮的同时，坚持“文化例外”、文化多样性原则，发展和保持本国文化产业发展的特色和丰富性，以民族利益和经济利益抵制文化领域的自由贸易。
积极参与国际组织及国际规则、协定重塑，推进本国政策主张。欧美各国参与国际组织、国际规划和双边、多边国际协定制定并积极调整国内政策，其目的在于利用国际组织和制度推进、保护自身的利益，推进本国政策主张。美国在大部分国际组织和国际机构中拥有重大的影响力，并且依靠其文化、传媒和价值观的优势，控制着国际规则的制定和变化的主要进程。尤其是美国善用WTO条约及争端解决机制，强迫其它国家遵循WTO国际规则在规定时间内修改法律法规、取消或更改对美国文化产品、传媒抵制的政策举措。而欧洲、加拿大等国则利用其它国际组织如联合国教科文组织（UNESCO）及条款，抵制外国文化产品输入。尤其是而加拿大、法国等国利用UNESCO在国际文化事务方面的权威地位及“文化多样性”政策系统，使本国抵制自由贸易、保护文化独立性及弱小文化产业的政策、措施变得合理合法。“文化例外”由法国首次正式提出并使用。但反映这一概念的信条和精神则是美国在1950年提出。在UNESCO主持订立第一个旨在促进文化商品和信息在世界范围内流动的国际协定《佛罗伦萨协定》时，美国坚持在该协定之下附加一个修正性的议定书。该议定书从产业安全角度出发，规定如果一个进口商品对与之构成直接竞争的国内商品产生严重危害，美国可以单方面终止与任何成员方的协定。其实质是一种“文化例外”。1987年启动北美自由贸易协定，双方围绕文化自由贸易和文化保护展开了针锋相对的较量。1988年“文化例外”被写进正式的美国—加拿大双边国际贸易协定《自由贸易协定》中。后在加拿大坚持下移植到《北美自由贸易协定》中。但在这一协定的补充和限制性条款中的“报复条款”里规定，如果加拿大保护文化产业的措施损害了美国利益，美国可以在其他领域对加拿大采取程度相同的贸易报复，从而限制了“文化例外”的效力。［6］
在国际国内立法协调方面，欧美各国都按照国际规则修改国内法规。但各国政策调整的目标是利用国际协定保护本土文化企业和产业。如各国围绕伯尔尼公约和Trips协议完善国内知识产权制度，推动相关国家知识产权制度构建，并利用知识产权制度对保护水平、内容和方法方面的条款在国际贸易中限制、制裁他国企业和产品竞争。美国曾将参加了的国际条约和国会立法都视为仅次于美国宪法的最高法律。但自70年代起，美国国会在批准国际协定时明确规定若协定规定与美国国内法冲突，适用美国法。美国将其国内法效力置于国际条约之上。美国一直致力于建立一个世界范围内对其有利的贸易自由秩序，力图将国内的知识产权制度推向全球，使国际公约按照其意愿改进，并根据其自身利益来制定游戏规则。［7］美国保留其不遵守国际公约的特权，以国内法对成员国进行报复和压制。甚至不惜以退出国际组织或公约来威胁。美国在批准“世界贸易组织”时曾经提出，只要有三个裁决不利于美国，则美国就退出该组织。1984年美国退出UNESCO，其中原因之一是美国在该组织中相对边缘的地位及影响力难以推行其自由传播、自由贸易的主张。
推进国际国内合作提升本国文化政策的国际影响力和实施效率。虽然各种民族国家和亚国家政府仍是文化政策形成的基本场所，但跨国公司、国内外公共机构（协会等）、非政府组织、私人机构（基金会）、国际政府组织和非政府组织（联合国、世界贸易组织、联合国教科文组织）、政策研究分析机构的相互合作、倡导对本国文化政策制定实施和国际影响力日益显著。如加拿大电视及电信委员会、国家电影委员会等公共机构在政府、文化企业和民众之间架起沟通的桥梁，并在国际文化交流和文化贸易谈判中更为便利地代表政府和国家利益行动。该委员会组织、领导了国际范围内抵制美国文化霸权和自由贸易对本国文化侵蚀的活动。而法国为保护国内市场和文化对外输出，1989年由密特朗总统倡议成立法语国家组织。该组织包括52个国家和地区的1.6亿人口，并在世界各地成立法国文化协会，扩大了法国文化的影响。1989年也在是法国坚持不懈的外交努力下，欧盟国家制定了《无国界电视》，要求欧洲电视台为欧洲作品保留“大部分播放时间”。音像配额制度为欧洲国家作品及播放提供了市场空间。［8］此外，各国非政府组织、学术团体也为政府提供了重要的决策支撑。美国建国以来主要推行保护主义和关税保护制度，以亨利·凯里等为代表的美国学派为之提供包括保护性关税在内的一整套国民经济学说和政策方针。［9］而当美国文化产业及企业国际竞争力势不可挡时，为支持美国文化产品全球扩张，美国学术界重推“自由贸易”理论。而美国国际决策咨询业作为立法、行政、司法和媒体之外的 “第五种权力”和思想库与政府签订合同，开展独立研究，并与多国政府、民间组织和媒体合作，对美国政策制定、提出国际制度和国际标准倡议、传播本国的价值理念、增进本国利益作出了重要贡献。●行
［参考文献］
［References］
［1］［美］大卫·赫斯蒙德夫﹒文化产业［M］﹒张菲娜译﹒北京：中国人民大学出版社, 2007﹒105.
David Hesmondhalgh. The Cultural Industries﹒Translated by Zhang Feina. Beijing: China Renmin University Press,2007﹒p105.
［2］［德］彼得·科斯洛夫斯基﹒后现代文化-技术发展的社会文化后果［M］﹒毛怡红译．北京：中央编译出版社, 1999.2-3，161
Peter Koslowski﹒The Postmodern Culture﹒Trans. by Mao Yihong. Beijing: Central Compilation & Translation Press,1999. pp2-3,p161.
［3］王海，张云平﹒美国反垄断法“变异”对媒介管制的影响［J］. 河南社会科学,2007(1).
Wang Hai,Zhang Yunping. The Effect of Variation of American Anti-monopoly on Media Control. Henan Social Sciences, 2007(1).
［4］夏建国.论法国知识产权法典的立法特色及借鉴［J］.河北法学, 2002,11(6).
Xia Jianguo﹒French Intellectual Property Right Code. Hebei Law Science.2002,11(6).
［5］［6］张玉国﹒国家利益与文化政策［M］﹒广州：广东人民出版社,2005,25-62
Zhang Yuguo﹒Cultural Policy and National Interests﹒Guangzhou: Guangdong Peoples Publishing House, 2005.pp25-62.
［7］李平﹒美国的知识产权保护制度对我国的启示［J］.世界经济与政治论坛,2003(2).
Li Ping, Protection of Intellectual Property Rights: American System and Its Implications to China.Forum of World Economy and Politics. 2003(2).
［8］李怀亮﹒当代国际文化贸易与文化竞争力［M］﹒广州：广东人民出版社,2005.150-151
Li Huailiang﹒Contemporary International Cultural Trade and Cultural Competitiveness﹒Guangzhou: Guangdong Peoples Publishing House,2005.pp150-151.
［9］贾根良.美国学派：推进美国经济崛起的国民经济学说［J］.中国社会科学,2011(4)﹒
Jia Genliang.The American School: The National Economics Theory that Fostered Economic Rise of the United States. Social Science in China,2011(4)﹒
（作者：南京航空航天大学经济与管理学院副教授，南京210016）
The Policy Revolution and Its Features of Promoting Cross-industry Cultural Operation in Western Developed Countries
Li Min
［Abstract］The cultural policies of Europe and America changed from art and ideological goals to multi-target system of laying equal stress on economy and culture as well as their integration, from strict controls and political governing dominant to relaxed governmental regulations and economic and legal adjustment dominant, and from mechanical bureaucratic management to the network cooperative and interactive mode since 1970s. Those cultural industrial policies fostered market players, cultural elements，creative classes and running systems for cross-industry operation in western developed countries.
［Key words］cultural policy,governmental regulation,cross-industry
［Author］Dr. Li Min is Associate Professor at School of Economics and Management, Nanjing University of Aeronautics and Astronautics.Nanjing 211106
