*本文系南京大学人文社会科学“985工程三期”改革型项目资助研究的阶段性成果。
［摘要］公共行政专业研究和专业教育兴起于20世纪初期，主要是与美国市政研究运动的兴起联系在一起的。市政研究运动实现了公共行政研究主题的聚焦，不仅积累了大量宝贵的原始资料，而且在方法论上也使公共行政的科学化取向得以进一步凸现。正是由于市政研究运动，实现了公共行政的主题聚焦，并明确了公共行政的科学取向，从而使美国学者逐渐掌握了公共行政研究的话语权，承担起了领导公共行政学学科建构的任务。经过多年的研究与教学，市政研究运动总结出了公共行政的实践要素与学科构成，大致划定了公共行政的领域，为公共行政学在20世纪走向繁荣奠定了坚实的基础。
［关键词］公共行政；市政研究运动；公共行政教学
［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)11-0012-06
虽然公共行政的研究历史可以追溯到启蒙时期，但是，对它所进行的专业化和系统化研究则大致确认在19世纪晚期。在某种意义上，这可以看作是“国家主义”崛起的结果。由于“国家主义”的崛起，政府在社会生活中的地位陡然提升，因而，对政府进行专门研究的需要也就变得强烈起来。正是在这一背景下，欧美各国纷纷掀起了政府研究的运动，尤其在美国，由于市政经理制的发明与流行，市政研究运动更是如火如荼。比较而言，欧洲大陆的行政科学研究往往停留在科学管理的一般视角下，缺乏对公共行政的独特关怀；英国的公共行政研究则囿于传统的政治学视角中而难以找到新的突破口。所以，欧洲的公共行政研究都显得缺乏焦点。只有在美国，公共行政研究才在市政研究的主题下找到了超越传统政治学和行政法学的思维，同时也找到了与现代科学管理理论相接合的方向，从而为初生的公共行政学开辟出了一个相对独立和相对自足的领域。在这个过程中，也因为实践的需要，公共行政的专业培训与教学蔚然兴起。反过来，专业培训和教学又促进了公共行政研究，并逐渐渗透到了大学体制之中，成为大学学科专业建设的一个新的亮点。当公共行政的专业研究和教育进入大学之后，受到了近代以来大学中的科学精神的熏染，在科学化的道路上走得也就更加坚定了。所以，正是由于这一时期专业研究和教学的出现，才造就了这样一门在20世纪成为显学的公共行政学。
一、市政研究运动与公共行政学的生成
在考察“公共行政”概念生成的历史时，我们发现它有着多个源头，但是，就公共行政的专门研究而言，则主要集中在英语学术界。当然，在某个短暂的特定时期内，也就是在科学管理运动作为一场时代潮流而席卷了几乎整个世界的那个短暂时期内，公共行政是被作为科学管理在政府领域的具体表现来看待的，因而，英语学界的公共行政研究在这一时期也受到过以法约尔为代表的大陆“行政科学”研究的影响，但这种影响并不持久。20世纪30年代以后，美国学者就逐渐垄断了公共行政研究的话语权，法约尔时代的欧洲行政科学研究则被纳入到了美国公共行政的话语体系之中，成了美国公共行政研究中偶尔出现的零碎主张，只在少数学者那里不时得到反映。同时，即使同为英语学界的英国公共行政研究，也被完全排除在了公共行政学的主流之外，所以，在英国的《公共行政》这份专业杂志上，我们竟然找不到一篇可以与西蒙的《公共行政“格言”》或弗雷德里克森的《通向一种新公共行政学》相媲美的文章。事实上，“在这一领域最顶尖的英国杂志《公共行政》上，1990年以前发表的论文只有很少得到过引用，1986年以前发表的论文则没有一篇居于本领域排名前100的论文之列。”［1］也就是说，在公共行政学的历史上，《公共行政》这份历史最为悠久的公共行政专业期刊没有发表过对公共行政学科的发展产生过重要影响的论文。可见，无论“公共行政”的概念产生于何处，而就公共行政研究方面的贡献而言，可以说美国学者所作的几乎完全是一种原创性的工作。
1906年，在时任公民联盟（Citizens’ Union）主席卡廷（R. Fulton Cutting）的资助下，美国第一个市政研究所在纽约成立。由于其工作契合了当时城市居民对于提高城市政府行政效率的需求，该机构的工作得到了社会各界的肯定与支持，并从第二年开始获得了美国两大家族卡内基和洛克菲勒的资助。作为一个试图探究“行政机密”的组织，研究所的工作引起了纽约市政府的警惕与抵触，它与卡内基和洛克菲勒家族在财政上的联系也促发了舆论对其政治动机的怀疑。在这种不友好的气氛下，纽约市政府掀起了一场反对市政研究所的运动，不仅拒绝向它公布政府资料，而且对研究所的资助者提起诉讼，还以官方名义将研究所成员排除在市政府的职位之外。在这种情况下，研究所要想继续生存下去的话，就必须表明自己政治态度，即表明自己无意于参与政党政治，更不会将研究成果用于政治目的。于是，在文官制度改革中形成的政治—行政二分原则也就成了市政研究运动的护身符，并通过宣布自己的“政治中立”而使研究者与资助者都得以为研究活动和资助活动争取到了必要的生存空间。这就是罗伯茨（Alasdair Roberts）所指出的，“公共行政共同体能够得以扩张，得益于三个洛克菲勒慈善机构的资金支持，这些机构对公众关于它们参与‘政治’活动的批评极为敏感，并曾拒绝支持‘政府研究’，以免被公众认为涉入了政治。政治—行政二分原则——一种认为政府活动的某一领域可以是‘非政治的’这样一种早已众所周知的观念——作为一种修辞策略，可以允许这些机构为它们对于‘政府研究’的支持进行辩护。”［2］由此，出于自身存续的需要，美国的市政研究运动一开始就把政治—行政二分原则作为其研究活动的基本前提了。
在政治—行政二分的前提下，“市政研究所代表了一种促进更有效的政府的全新方法。不同于宣言、纲领与政见，代之以自然科学的严谨的研究方法；不同于直觉的与合理化的改革计划，代之以对事实的不偏不倚的观察；不同于对公共官员的个人攻击，代之以把全部精力用来对控制着这些官员的‘制度’进行分析；在工作方法上，不同于临时委员会、通用秘书和公关专家，它依赖于一支涵盖政府组织、公共管理（public management）、财政、工程、公共安全、卫生、福利与教育行政的全职的技术和专家队伍。”［3］换言之，市政研究的目的是要提高市政行政——也就是城市层面的公共行政——的专业化水平。
出于上述目的，也是基于上述现实，1911年，研究所增设了公共服务培训学校（Training School for Public Service，后来发展成锡拉丘兹大学的麦克斯韦尔学院）。“当培训学校在1911年开始组建的时候，全美国没有任何一所学校拥有这样一门课程，它可以给予学生在专家指导下直接学习公共行政的机会。除了法律资料以外，公共行政课程中也没有任何可资使用的合格的教材或参考资料。”［4］随着培训学校的建立，这种状况得到了改变，各种各样的与政府行政活动相关的小册子开始迅速涌现出来，替学员也为研究者积累了大量宝贵的原始资料，从而为后来的系统化研究打下了坚实基础。今天看来，由于其非科班的性质，当时研究所与培训学校的工作显然会被认为是缺乏理论深度的。但是，却恰恰是这些来自于实践的人凭借其多年的实际工作经验而为公共行政开辟出了一条道路，并使公共行政的研究成为一个独立的领域。所以，尽管威尔逊提出把公共行政作为一个独立领域来加以研究的构想，而真正将其变为现实的，则是由市政研究所汇集和代表的那群来自于实务界的研究者，正是他们启动了培训与研究互动的进程。
根据古利克的描述，培训学校的目标在于：“培训从事公共事务（public business）研究和管理（administration）的人才。提供这样的人才，以满足对于能够通过客观的方法和结果来评判市政服务的研究者和行政官员的日益增长的需要。获取并出版可以作为教材和授课基础的事实，它们可以被用于向城市政府（city administration）讲授（a）政治科学、政府与社会学，（b）会计，（c）工程，（d）公共卫生，与（e）学校行政之间的关系。”［5］1915年，著名学者查尔斯·比尔德开始主事培训学校，于实务内容之外增加了系统的讲座和讨论课程。1918年，比尔德成为研究所所长，努力促成了研究所与培训学校在学术性方面的迅速增强。1921年，研究所与培训学校共同改组为全国公共行政学院（National Institute of Public Administration）（不过，其资金来源仍然是私人机构），并提出了这样的组织目标：“管理一个致力于为公共服务、为政府研究、为有才智的公民角色和为市政教学培训人才的公共行政学校；研究并报告公共行政的原则与实践；维护并促进一个关于公共行政的图书馆的发展。”［6］学院特别着力强调了此前研究所确立起来的传统，即坚持研究工作的科学性与客观性：“它致力于将科学应用于公共行政。它由这样一种信念——即更多的政府进步可以通过科学精神的适用、不偏不倚的研究、不同理念的试验与行政原则的发现，而不是通过任何人类尚未采纳过的政治改革计划而得以实现——推动向前。为了这一目的，学院将殚精竭虑于不受阻碍的科学研究、无派性偏见的实际改革计划以及培训那些将这些相同的理念引进公共服务、研究和教育的男男女女们。”［7］新改组的学院虽然名为“全国公共行政学院”，却不具有英国皇家公共行政学院那样的全国性影响力，而是一个纯粹的民间机构。不过，它通过自身的努力而逐渐地扩大了其影响力，很快，该学院的活动就显示出了广泛影响，并在其影响下引发了越来越多类似机构的出现。
培训学校所取得的成功对大学也产生了重要影响，一些大学设立了公共行政专业，并逐渐承担起了从培训学校以及类似于“全国公共行政学院”等培训机构中剥离出来的培养学生的任务，从而形成了与培训机构间的分工。那就是，大学承担起基础性的专业知识教育，旨在培养学生，而培训机构则在大学教育的基础上进行实务方面的培训，使这些来自于大学的学生获得适应实际工作的能力和素质。这就是古利克所说的，“对于培训学校和学院来说，在它们的培训工作中，直接从事公共行政的初级研究生层次的指导变得不再必要。大学认识到了这种状况，并承担起了这部分工作。”［8］得力于大学的支持，培训学校和学院逐渐变成了公共行政研究人员和从业人员的输出基地。经过多年的培训与教学，尤其是随着注重学科身份的大学的加入，公共行政的研究者已经开始形成某种学科意识，因而开始考虑与其他学科的关系了。
对此，古利克是这样描述的，“无论是在科学的方面，还是在实际的方面，公共行政研究都不能远远超前于心理学、伦理学、经济学或社会学的科学发现。因此，未来的研究必须与其他这些学科的领军人物保持更加紧密的关系。这样的机会已经到来，公共行政研究必须对那些政府与社会学（government and sociology）、管理与心理学（management and psychology）、行政与经济学（administration and economics）彼此交织的知识边缘地带予以极大的重视。”本书曾有中文译本出版，译者为暨南大学法学院首任院长王人麟，书名为《美国之行政效率研究》，由正中书局于1937年印行。在该译本中，public administration被译为“行政效率”，national institute of public administration被译为全国行政效率研究所。 ［9］在这段话中，我们发现，随着研究的不断推进，公共行政的研究者表现出了日益强烈的问题意识，因而，尽管他们也有着建立与维护一个独立学科的愿望与要求，却没有让这种愿望与要求变成阻碍自己分析实际问题的路障，没有把自己禁锢在既定的学科框架之内，更没有让学科上的成就阻碍其对公共行政问题的进一步发现。由此可见，在公共行政学的发展史上，市政研究运动有着不可磨灭的贡献，一方面，它通过限定研究范围而使公共行政研究有了相对稳定的聚焦点；另一方面，在促进公共行政学科化的进程中，又使公共行政学保持一定的开放性，努力去把其他学科的研究成果纳入到公共行政学的发展中来。
二、公共行政研究中的跨国行动
当美国的公共行政研究在市政研究的主题下开始取得重要突破的时候，其他国家的公共行政研究也在行政科学的主题下不断地向前推展，因而，国际范围内的对话也就成为可能。1910年，第一次国际行政科学大会在布鲁塞尔召开。在这次会议上，美国还是作为行政科学研究的后来者出现的，所以，美国学者在这次会议上并未发出什么声音，在行政科学的题旨下，公共行政的概念也没有引起人们的重视。由于“一战”的爆发，本来计划定期召开的大会被迫中止，直到1923年才在布鲁塞尔召开了第二次大会。在这次会议上，已经经历过市政研究运动洗礼的美国学者开始发出了自己的声音，公共行政的概念与行政科学的概念也在会议上出现了交锋。
就当时的情况来看，特别是在行政科学研究方面，美国尚未构成对欧洲中心的挑战，因为，两次大会的主席分别由时任比利时下议院议长的科尔曼（M. Cooreman）和法约尔担任就是对这种情况的注释。在1923年的国际行政科学大会上，两任主席分别致了开幕词，从大会的分会场来看，美国的研究也得到了重视，“不同会场分别处理：1、市政行政；2、州与市之间辖区的行政；3、公共和私人的中央组织；4、国际行政与文书；以及5、公职培训和改进行政方法。”［10］这些分会场议题事实上是包含着美国学者发表意见的空间的。虽然从会议的名称到分会场的主题都没有出现“公共行政”的概念，但在怀特的发言中，是把法约尔尊称为“大陆公共行政的一位领军人物”的，从而表达了美国学者试图对会议讨论内容加以引导的意图。当然，如果说当时的学者已经意识到“行政科学”与“公共行政”两个词语上的明晰差异的话，那是言过其实了，但就美国学者与欧洲学者措辞上的差异看，显然代表了两种截然不同的研究取向，随着美国学者对“公共行政”概念的进一步阐发，这一点更加明显地表现了出来。在法约尔的主导下，大会试图提出一些行政原则作为各个主题的解决方案，事实上，1937年出版的《行政科学论文集》中所收录的法约尔的著名论文，就是他在本次大会上的致辞。根据怀特对这次会议的评价，“在某种程度上，这些解决方案是大会工作的最好见证，尽管作为公共行政原则的表达，它们在许多方面都是不能令人满意的。它们不可避免是在相当简短的讨论之后形成的，而且，不止一次，它们不得不采用相当笼统的措辞，以满足具有广泛差异的环境和条件的不同国家间的状况。因此，它们的语言经常缺乏精确性，事实上不过是对一种一般愿望的含糊表达。”［11］
1923年的国际行政科学大会反映出了当时公共行政研究的一些总体性特征。首先，大陆学界与英语学界在研究取向上的不一致暴露了出来，大陆学界在法约尔的主导下持有的是“一般行政”的视角，［12］而英语学界则坚持公共行政的概念与学科建构的方向；其次，在英语学界内部，英国学者的研究仍然占有相当程度上的主导地位，比如，在美国人最为熟悉的第五个（人事行政）问题上，“这次会议最后督促每个国家都以英国公共行政学院为样板而建立一个公共行政学院，作为行政研究的中心。”［13］然而，到了20世纪30年代后期，英国学者却逐渐淡出了公共行政研究主流学界，即使在这种情况下，已经享誉国际公共行政学界的大学者怀特与老莫舍尔（William E. Mosher）——麦克斯韦尔学院第一任院长、ASPA第一任主席——还在感叹美国缺乏一个像英国公共行政学院那样的机构。［14］单纯从学术研究的层面看，之所以会出现这种情况，一个可能的原因是，英国公共行政学院本身是由高级官员组成的，所以他们更容易接触到高层次国家行政的第一手材料，因而，在强调“事实”的学术氛围下，美国学者的“草根”色彩更为浓厚，特别是在罗斯福倡导“公共关系”以前，美国学者几乎无法接触到联邦行政的一手材料。相比之下，英国学者的发言显然要比美国学者更有底气，也更容易得到实践者的认同。但是，另一方面，也正是由于英国的公共行政研究有着较为浓厚的官方色彩，由于在获取一手事实材料方面更为便利，从而限制了其在研究方法和理论建构方面的追求，以至于英国学者往往惰于突破传统的思维框架，不愿意去对这些颇具新意的事实加以审视和作出理论提升。
美国学者虽然受到政治—行政二分原则的限制和受到科学管理精神的感染而同样注重事实，但是，由于与英国学者相比更难以接触到实际情况，从而不得不在研究的规范性和系统性方面去做出更多思考，并在这种创造性的思考中解读出了那些看似陈旧的事实所包含的新意，最终通过这种更为纯粹的学术性思考而获得了一种官员们无法企及的理论意识与学科意识，承担起了领导公共行政学科建构的任务。在当时，美国并没有在国际公共行政学界中获取相应的地位，他们甚至还需要为自己的参会名额而伤透脑筋：“对美国行政研究者来说，某些结论是不言自明的。显然，我们面前的是一个我们不能置之不理的重要国际组织。下一次大会将于1926年春在巴黎召开，我们必须采取一些措施，以确保美国在这一场合得到足够的代表。”［15］然而，很快地，美国由于获取一手研究资料的困难却使他们在研究方法和理论建构方面取得了进步，从而使公共行政研究方面的理论优势和学科优势显示了出来，并在逐渐扩大其影响的情况下而在世界范围内最终获得20世纪公共行政研究的主流话语。
在英语学界，公共行政研究上的理论优势和学科优势更替是逐渐实现的。就在多数美国学者还在英国学者面前唯唯诺诺的时候，一些英国学者已经意识到了本国研究的滞后。比如，亚当斯（W. G. S. Adams）1926年就在《公共行政》上撰文指出，“最近几年见证了有关中央和地方行政组织的文献有了非常令人鼓舞的发展，本学报在这方面就提供了一个极有价值的信息渠道。但是，如果考虑一下华盛顿的公共行政研究机构、美国城市中的某些市政研究机构以及大学和学院机构正在做的工作，我们就会认识到，尽管我们近来的研究进展是令人鼓舞的，而在为研究所做的准备和在传播信息的手段上，我们都远远落在了后面。”［16］有鉴于美国公共行政研究所取得的积极进展，亚当斯认为，“眼前紧要的任务是将公共行政研究放入政治和经济研究的课程之中，并发展关于公共行政的研究生培训与研究。……为了促进这一领域中的系统思考和提供这些科目的教师，很重要的一件事就是要在我们的大学与学院中对公共行政给予更为明确的承认。”［17］1933年，英国皇家公共行政学院组织召开了一场关于大学教学的会议，“大会似乎倾向于同意，在整体上，存在一个足以确保公共行政在大学课程表中找到其独立地位的知识体系。我们所需要的实际上是在活的与真实的意义上而不是死的与虚假的意义上的政治哲学的发展。公共行政的正确教学将在对人际和环境问题——这些问题包含在对现代国家、它的中央与地方部门、以及作为整体的政府机构的组织与结构的研究之中——的现实主义对待中将政治哲学的空洞教条抛诸脑后。……在广义上，公共行政包含如经济学、经济史、中央和地方政府、以及统计学等学科，但至少它将包括（1）经济学（包括公共财政），（2）宪政史及法律，（3）政治理论，以及（4）中央和地方的政府机构。这些是大学能够向学生传授的。另一方面，各方都同意，一些范围狭窄、技术贫乏的主题——办公室实践、市政财会，我们对它们充满疑惑——是不能指望大学去承担的。”［18］
显然，当时的英国公共行政学界已经意识到，在公共行政教学方面，英国与美国相比有着很大距离，美国的公共行政教学是在市政研究运动中兴起的，并由这些市政研究机构先进行实践，然后扩大和推广到了大学，所注重的是微观的行政实务，具有很强的专业化特征；英国的教学则主要以大学为依托，因而保留了较强的人文主义传统，在专业训练上则缺乏像纽约市政研究所以及培训学校那样的专门机构。事实上，这种差别也是由两国的人事选拔制度所决定的。简单地说，当时英国的文官制度要求的是“通才”，即不分专业地从顶尖大学——主要是剑桥与牛津——中挑选高分学生，分配高级行政职位，在入职之后，再安排必要的专业培训。所以，英国政府实际上并没有强烈的专业教育需求，体现在大学中，也就不需要一个公共行政的专门学科。美国的人事制度则不同，它对“专才”的要求更为强烈，所以，有着专业教育的需求，不仅需要如市政研究所等专业培训机构去为政府培养专门人才，也需要在大学中开设专业课程。正如费富纳（John M. Pfiffner）所说，“尽管英国大学也采取了一些鼓励教授公共行政专业课程的措施，但它在这方面的发展是远不可与美国相比的。事实上，英国的某些教育和行政方面的领导人本身就怀疑教授公共行政课程的价值。”［19］正是因为英国存在着这种对公共行政专业知识的怀疑，致使其在公共行政的研究和教学方面被美国超过，而美国在市政研究运动中所积累起来的公共行政知识和教育实践，则为他们形成公共行政的理论体系和教学体系提供了充分的支持，以至于使我们获得了公共行政这门科学产生于美国的印象。
三、为公共行政的领域划界
随着市政研究运动的不断深入和公共行政专业教育向大学的渗透，一些学者也开始了公共行政专业教科书的编写工作。1926年和1927年，怀特与威洛比分别出版《公共行政导论》和《公共行政原则》，成为20世纪20年代最具代表性的两部公共行政教科书，其中，怀特的《公共行政导论》甚至被拉斯基评价为是在英国文献中找不到对手的作品。［20］
在《公共行政原则》中，时任政府研究所（Institute for Government Research）所长的威洛比回顾了当时的研究状况：“一个值得注意的事实是，尽管行政在政府事务的领域中非常重要，但却很少有人尝试把它的问题作为问题来加以研究。今天，如果一个人突然被要求担任政府中的某个重要行政职位，他将不得不在无法求助于任何可以帮助他确定和满足其职责的专业论文的情况下仓促上任。同样，就政治科学的研究者来说，尽管他拥有大量可以随意支配的有关一般的政治和宪法原则以及政府结构的优秀著作，但当他试图着手于组织的实际问题与机构的具体运作——政府通过它们而将已被制定的政策付诸实施——时，却依然是一头雾水。”［21］因此，“为了弥补这种（行政知识上的）匮乏，至少是做出一些初步的努力，在这本书中，作者竭力赋予本书的是一种系统化的论述。也许有人会反对将行政称作为一门科学。无论这种反对是否正确，本文所持的立场是，在行政中，存在一些类似于作为任何科学之特征的、普遍适用的基本原则，如果行政之目的——操作上的效率——要得到实现，这些原则就必须得到发现，并且，只有通过严格运用科学方法来进行探索，这些原则才能得到确定，它们的重要性才能为人所知。”［22］
在公共行政专业研究不断取得进步的同时，公共行政的实践也取得了许多新的进展。“在1910年以前，美国公共行政吸引国民注意的主要方面是其分肥制度和市政方面的改革。世界大战以及随之而来的公共支出的增加在过去十五年里造就了一种明显的趋势，从而对更为负责和更加有效实施的公共事务提出了要求。……在20年的时间里，各个州——除一个州之外——与数百个城市都引进了某种类型的预算制度；集中采购不断取得进步；不间断的财政监管体制得以发明；一种新型市政主管——市政经理——得以产生；在所有方面，首席行政长官的行政权力都得到了极大增强。”［23］在这些进展中，最为重要的是“市政经理制”的兴起与流行。在某种意义上，市政研究运动之所以能够蓬勃发展，就是因为实践中产生了“市政经理制”这样一种城市行政类型。
“市政经理制”亦称“议会经理制”（council-manager plan），应当被看作是政治—行政二分原则在城市治理中的一种应用，即城市议会负责政治决策而不干预行政执行，市政经理则负责行政执行而不参与政治决策和政党分肥。显然，市政经理制与市政研究运动之间体现出实践与理论的同步发展，事实上，它们也的确有着相互促进的表现。应当说，正是它们之间的相互促进而合力将公共行政实践和研究的焦点集中在了不受政治干扰的效率之上。我们已经看到，在市政研究运动兴起之初，曾因政治方面的原因而受到城市政府的抵制，从事市政研究的学者往往难以获得市政管理的一手材料。随着市政经理制的出现，城市政府再没有任何理由反对市政研究，反而需要借助于市政研究来提高自身的效率。所以，到了20世纪20年代，城市政府与市政研究运动的关系已经显著改善，研究者被允许介入到了预算过程、采购方式、工资标准、债务、财会、税收等几乎所有行政过程之中。学者们也借此而获得大量一手资料和直观感受。在某种意义上，可以认为，正是因为有了这些具体的行政经验，研究者才能够编写出公共行政教科书。可见，正是市政经理制的产生与推广，促使美国公共行政研究后来居上，担任起了建构并领导这一学科前行的重任。如果考虑到当时许多公共行政研究者都有过担任市政经理的经历——著名的如布朗洛、古利克、莱德利（西蒙的老师）等，即使像怀特这样的学院派，也曾在国际市政经理协会的官方刊物《公共管理》的编委会中担任过职务，这一点就更为明显了。
在美国，尽管专业的公共行政培训在市政研究运动中早已进行得有声有色，但是，这种明显具有科学取向的培训要想进入有着深厚人文主义传统的大学，还是面临许多阻力。事实上，在这个问题上，美国学术界和教育界也确实产生了多次争论，争论的焦点之一就是是否需要开设公共行政的本科课程。莱瑟森（Avery Leiserson）描述了这些争论的结果：在当时，“公共行政不被认为是一种独特的技术，一种单独的活动类型，或一个统一的主题，人们在这方面没有能够达成一种共识，从而去作出一种专门的课程设置。相反，在本科层次上，人们拥有实质性的共识，认为广泛的文科通识教育才是最佳方案。”［24］如果人们认为本科层次不适宜于开设公共行政专业课程，那么，“这样的课程通常应当开设在研究生层次，且应当包含公共行政的一般原则、组织与管理、人事、财政和计划。”［25］事实正是如此，“公共行政课程的内容越来越倾向于强调总的管理活动和所谓‘员工’活动而不是政府的业务职能。当然，也有很多人要求对业务职能给予一种更广阔的总体关注。尽管这些观点是值得重视的，但我们的研究生课程表却越来越倾向于对管理和员工问题、人事行政、财政行政、计划、组织和管理等问题的研讨。”［26］“在美国大学中，作为一个教学科目，公共行政被视为执行政府日常事务的过程。公共行政的原则来源于在政府或者私人企业中使用的最为成功的技术。出于方便，它们被归为以下几项：（1）组织，（2）预算，（3）会计与审计，（4）采购，（5）人事，以及（6）诸如法律咨询、办公用具供应、建构、工程和统计服务等各种服务。”［27］一般说来，科学研究的状况决定了一门专业知识被纳入到教学体系中的可能性，公共行政也必然要遵循这一规律。从当时的教科书中可以看到，公共行政的研究主要集中于一般原则、组织与管理、人事行政、财政与计划等问题，其专业教学也就不可能超出这个范围。虽然一些学者也要求对政府的诸多业务职能给予一定的关注，但是，由于这方面的研究并不深入，很难对教学提供充分的支持。
总的说来，这一时期的公共行政教学内容更多地是对科学管理理论的复制，即把科学管理理论的内容稍加改变后运用到公共行政的教学中来。所以，这一时期美国的公共行政研究和教学基本上是在组织的意义上开展起来的，并不具有明确的国家意识，不是在国家的层面上进行研究和教学设计的。在某种意义上，这一时期的公共行政研究和教学是可以被命名为城市行政的。也许，正是以城市行政的面目出现，它才能够理直气壮地坚持政治—行政二分原则，才能坚持表达对事实的关注。如果不是这样的话，而是上升到国家的层面去探讨公共行政的问题，虽然政治—行政二分原则在当时已经被提了出来，但落实在研究和教学之中，还是很难得到广泛认同的，因为这一时期的人们并没有普遍建立起科学意识，在很大程度上还受到价值思维惯性的支配。
进入20世纪30年代，随着“大萧条”的出现，美国迅速进入了一个行政集权的时期，国家成了所有社会活动的中心，并取代城市而成为公共行政研究的首要对象。1936年，罗斯福任命布朗洛、梅里亚姆和古利克成立了一个“总统行政管理委员会”，开启了政府资助公共行政研究的历史，并顺理成章地得出了“总统需要帮助”的研究结论。这种包含着价值倾向的研究引起了布鲁金斯研究所的争议，“1937到38年的这场争论致使多数行政研究者改变了他们认为公共管理（public management）是一门由‘原则’构成的科学的观念。由于某种原因，科学研究者——当他进行研究的时候，抛开了他作为人的肉身，收集、筛选、检测与权衡他的事实，并最终达到最可靠的结论——的观念在政府研究中被发现是很成问题的。”［28］由此，公共行政的研究和教学发生了一场重大的转型。此前，在关于城市行政的研究中，学者们已经归纳出了公共行政的基本要素，划定了公共行政学的学科范围，确认了公共行政这样一个领域的存在。随着领域边界的日渐明晰，公共行政的封闭化或者说学科化的过程走近了终点，只差对这一概念及其所代表的治理活动与学科门类给出一个规范性的定义了。“到1930年代末，公共行政作为一项职业与一种研究领域的重要性已经发展到了这样一种程度，它开始被作为社会科学中的一个独立学科而得到了集中的研究。”［29］正如其他任何学科的形成一样，通过这种专业化的研究与教学，公共行政的学科形象一天比一天更为清晰地呈现在了人们面前。
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（作者：张康之，南京大学服务型政府研究所所长，教授，博士生导师 南京 210093；张乾友，中国人民大学公共管理学院博士生北京100872）
Research and Education in the Early History of the Development of Public Administration
Zhang KangzhiZhang Qianyou
［Abstract］ Professional research and professional education in public administration emerged in the early 20th century, mainly linked to the rise of the municipal research movement. Municipal research movement achieved the focalization of research themes of public administration, not only accumulated a great deal of valuable raw materials, but also further highlighted the scientific orientation of methodology in public administration. It was because of the municipal research movement, which actualized the focalization of themes in public administration, and define the scientific orientation of public administration, that American scholars gradually acquired the right to speak in public administration, and assumed the leadership of the public administration discipline construction task. After years of research and teaching, the municipal research movement summed up the practical elements and disciplinary constitutes of public administration, roughly delineated the areas of public administration, and laid a solid foundation for the prosperity of Public Administration in the 20th century.
［Key words］public administration, municipal research movement, public administration teaching
［Authors］ Zhang Kangzhi is Director of Institute of Service-oriented Government, and Professor at School of Government, Nanjing University, Nanjing 210093; Zhang Qianyou is Doctoral Candidate at School of Public Administration and Policy, Renmin University of China. Beijing 100872
