*本文系国家社科基金西部项目“地方与中央关系中的国家选择”（项目编号：09XFX022）的阶段性成果。
［摘要］地方政府在政策执行过程中的各种偏离现象已经受到理论界普遍关注，但既有研究主要集中于对某种特定政策执行过程的描述与解释，缺乏对不同类型政策执行策略的整体性分析。本文以国家财政政策执行为视角，依据财政政策的模糊与冲突程度，将国家财政政策类型分为四类，同时将各种政策类型执行及其影响因素置于整体性框架中，进而分析中央政府和地方政府针对不同政策类型的执行策略以及应对机制，并在此基础上揭示中央与地方政策执行方面的政策性含义。
［关键词］地方政府；财政政策；政策执行
［中图分类号］C934;D912.1［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)10-0078-05
依据我国现行财政制度以及《立法法》的规定，财政立法权主要集中于中央，地方政府和部门只能在相关授权幅度和范围内制定解释性的规则。与此同时，中央政府基于对国家财政收入与支出的决定权，并通过目标政绩考核等制度，保障地方各级政府对中央政策的高度遵从，目前理论界也已经注意到我国财政分权与政治集权的特征以及由此带来的积极效果。［1］然而，实践中地方政府并非总是完全遵从中央的制度安排，在各项政策（包括财政政策）执行过程中，地方政府通过与上级部门谈判、对正式制度的变通执行，以及政府间共谋［2］等行动偏离中央预定政策目标。对此，中央政府通过定期或集中性的“运动型纠偏”打压地方政府的“违规行为”，进而在我国中央—地方关系中集权与放权特征呈现周期性重复特征。理论界对此过程已经展开一系列的研究，并且提出许多分析概念，从早期的“地方政府法团主义”、“政府即厂商”、“政权经营者”等，到后来诸如压力性政府、政治锦标赛、逆向软预算约束等，等等。
上述概念尽管捕捉到了基层政府行动的部分特征，但不同概念之间“各自为战”，缺乏共通性的分析框架，因而受到某些学者的批评。［3］同时，上述概念基本上都仅仅关注地方与中央政策执行的冲突性特征。但事实上，基于我国政治体制与中央在财政、人事方面的控制力，地方政府的上述策略行为只有在在中央政策的模糊性领域中才会发生，政策模糊性是地方政府策略行为有效性的前提，同时政策模糊性程度也决定了各种策略行动的范围。不仅如此，模糊性与冲突性作为政策的两个维度，二者不同的组合方式也会形成不同的政策类型，地方政府在政策执行过程中的策略选择也会不同。例如部分研究已经注意到，对于高压环境（如“严打”）或紧急动员环境下的政策，以及对于有清晰、明确量化指标的政策，地方政府一般会严格执行；而在信息模糊或拥有私有信息的场景下，地方政府在政策执行过程中会建构自圆其说的说法与中央讨价还价。［4］
那么，如何通过理论模型的建立，综合考察政策的模糊性和冲突性对地方政策执行策略选择的影响？中央政府又会如何通过制度安排以控制地方政府的策略行为？本文以国家财政政策的执行机制为视角，对中央政府与地方政府在政策执行与行动逻辑提供整体性解释框架。
一、中央财政政策的模糊与冲突
当前我国财政制度执行的大致过程，是中央统一提出国家中长期财政发展规划（如五年计划、十年规划等））或年度财政计划，中央各部门再进一步细化为经济、社会等各领域的政策目标以及相应政策措施，并通过“目标管理责任制”将政策目标层层贯彻到各级政府，同时利用指标考核、激励与惩罚机制等保障国家财政政策执行与目标实现。［5］因此，从理论上说，为保障国家各项财政制度有效实施，中央政府及各部门应当提出明确、清晰的政策目标以及详细具体的政策措施，同时采取各项措施要求地方严格执行。但在实践中，有些时候财政目标与政策内容并不明确，具体表现为采用相对模糊、弹性较强的语言来表述。不仅如此，多重政策目标事实上可能还存在冲突，尤其是目标与地方政府实际利益可能发生冲突。那么，为什么中央政府在制定财政政策时，有时候会选择内容模糊或目标冲突的政策？此种选择会给地方政府的政策执行带来怎样的影响？模糊性和冲突性的政策会不会在执行过程中导致政策目标的偏离甚至落空？同时，不同财政政策的内容模糊与目标冲突也有高低之分，进而形成不同类型（包括低度模糊与低度冲突、低度模糊与高度冲突、高度模糊与低度冲突、高度模糊与高度冲突）。面对不同类型的财政政策，地方政府会采取哪些执行策略？哪些因素会决定地方政府对不同财政政策的执行效果？
（一）财政政策的模糊性
依据政策执行的过程，我们将财政政策的模糊性分为政策目标的模糊性和政策实施手段的模糊性。
1.财政政策目标的模糊性
中央下令应当制定清晰、明确的财政政策以便各级地方有效执行，因此多数情况下应当尽量避免目标模糊的财政政策。但是，在有些情况下模糊性的政策目标对于中央政府而言反而是更优的选择：首先在空间上，政策执行效果会受很多环境因素的影响。我国不同地区客观环境、经济社会以及人文环境差异很大，中央政府为维护其权威体制，同时为保证国家财政制度在全国范围内的大体统一，就不得不“过滤”掉地区间的差异性因素，在宏观层面提出相对模糊的政策目标，留待不同地区依据实际情况对政策目标再做相应的解释性补充，实现决策统一与执行灵活之间的平衡。基于此种考虑，对于中央政府而言，政策的权威性越高，模糊程度也就会越高；其次在时间上，财政政策从中央统一制定到各地区执行完毕需要一定的周期，基于财政政策的稳定性和权威性，中央政府会考虑到执行过程中可能出现的意外影响因素，为保持政策弹性也会选择相对模糊的政策目标。一般来说，政策的实施周期越长（如五年计划、十年规划），政策的模糊性也就越高；最后在可操作性上，除某些特殊时期或特殊任务外，政策执行过程基本上属于政府“常规性任务”，［6］即中央制定的各项财政政策需要依赖各级地方政府的有效执行，但部分政策的实施可能与地方政府利益产生冲突，目前我国房地产政策实施过程就是此种类型的典型表现。为避免此种冲突过于严重以致该政策实际“落空”，中央政府也会选择相对模糊的政策目标以缓和二者之间的矛盾。一般来说，与地方利益可能的冲突越严重，政策的模糊性也就越高。
2. 中央财政政策的手段模糊
财政政策的模糊性不仅体现在政策目标方面，还同样体现在目标实现的方式和手段上。首先，对于目标模糊的财政政策而言，目标模糊性本身就会带来实施手段的模糊；其次，目标模糊意味着不同执行者对目标以及实现方式的理解也就不同，最后，在常规性政策试行过程中，正如有学者所注意到的，在目前“目标管理责任”管理体制下，中央政府对地方政府实行目标高约束性和手段的低约束性。也就是说，在大的政策环境允许的前提下，地方政府无论怎样做，只要能够成功地实现目标，就很有可能被上级默许乃至认可，这为地方政府的制度创新或“变通”创造了巨大的空间和机遇。［7］地方政府也会依据各自实际情况，以最适合自己的方式执行这些政策。因此，在当前我国现实背景下，政策施行手段的模糊比政策目标性模糊性可能涉及的范围更广。
（二）财政政策的冲突性
理论界普遍认为，我国财政制度主要宏观职能包括资源配置、收入分配与宏观调控。［8］同时，中央政府也会依据不同时期政治环境、国家职能与发展任务等，分别确立不同阶段的财政目标并制定具体财政政策。然而在实践中，不仅上述宏观财政职能可能存在矛盾（例如扩大财政收入与收入分配公平可能发生冲突），同时在具体政策实施过程中，中央各部门之间、中央与地方政府之间也会存在冲突，例如提高财政收入与降低环境污染长期是不同部门之间以及中央与地方之间的矛盾；中央的保障民生目标与地方政府“土地财政”之间的冲突也是近年来我国房地产宏观调控不断失效的主要原因之一。
中央部门之间，尤其是中央与地方之间政策目标的冲突性已经开始受到理论的关注。例如周黎安曾指出，中央政府主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。但是这两项任务本质上是冲突的，前者意味着权力应尽量下放到基层政府，而权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大。［9］周雪光等人也注意到，当前部分地区开始试行的村庄选举过程中，国家政策和推动力度取决于不同政府部门间多重不一的目标和利益之间的互动、竞争和妥协，所以时常是不一致的，甚至是相互矛盾的。［10］谢淑丽（Shirk）也指出，中国改革时期的政治逻辑表现在政府各部门间多种利益间的平衡、妥协和达成一致，体现了一种渐进而不是跳跃式的改革道路。［11］此外其他学者也纷纷注意到，在诸如计划生育、环境保护与检测等政策执行过程中，上级政府与下级政府目标追求的矛盾以及由此展开一系列的策略行动。［12］
（三）模糊性与冲突性：财政政策的类型
上述分析可以看出，实践中财政政策的模糊性与冲突性不仅大量存在，而且中央与地方政府也会针对不同政策类型，有意或无意地选择差异性的执行策略。为便于不同类型政策的分析比较，我们依据政策模糊性与冲突性的差异程度，将中央财政政策分为以下四种类型：（1）低模糊性和低冲突性财政政策；（2）低模糊性但高冲突性的财政政策；（3）高模糊性但低冲突性的财政政策；（4）高模糊性和高冲突性的财政政策。我们将分析中央政府与地方政府针对不同政策类型进行相应的执行策略安排，以及影响不同类型政策执行效果的主要因素。
二、地方政府对财政政策的执行策略
基于上述分析，中央政府财政目标不仅存在内容与手段的模糊，同时不同时期各部门的政策目标还存在冲突。依据政策目标模糊与冲突的不同程度，马特兰德（Matland）提出了政策执行模糊—冲突理论模型，［13］本文在此模型基础上，进而分析不同类型财政政策执行过程中，中央与地方的策略选择。
（一）低模糊性和低冲突性财政政策
对于此类财政政策而言，地方政府对政策目标和实施方式与程序都有明确的认识，并且中央各部门、地方政府与中央对于此类政策的执行没有内容与利益的冲突。也就是说，中央以及各级地方政府都明确各自的政策执行任务和职责，不同部门之间的任务分配以及相关衔接也比较清楚。
政府常规性财政政策的运行大体属于此种类型。对于常规性财政政策，中央政府及各部门通过行政法规、部门规章以及相关决定的方式，明确地方各级政府及部门的主要工作任务和目标，并通过常规性行政程序层层落实。对于各级地方政府而言，由于此类财政政策目标责任明确，同时也并不涉及重大部门利益或严重后果，因而没有执行“扭曲”的激励。此外对于部分专项转移支付资金，如果中央政府事先明确转移支付资金以及地方配套资金的用途与范围，同时明确地方配套标准（如农民医疗及社保资金），实践中地方政府也会严格依照中央要求严格执行。例如在我们的访谈中，某位省财政厅的干部指出：
“我们对中央（专项转移支付配套资金）政策的执行分为以下几种情况：第一种是不折不扣地配、百分之百拿齐的。这种情况就是包括对象清楚、范围明确、标准确定的，比如说一个农民医疗多少钱，这些必须要拿到的，要不折不扣地配到位；第二种就是中央批一部分，不批一部分，一般是带有发展的东西。省上要表示点意思（例如省上给35%），剩下的就要底下完成，下面也拿一些，大家都弄一点。”（访谈记录F01205-4）
对于此类政策而言，执行的效果主要取决于中央的执行资源，这里的执行资源主要包括政治资源和经济资源。在政治资源方面，中央政府可以依法通过行政程序明确地方政府的职责，同时在人事安排与晋升的控制权保证地方政府的执行遵从。在经济资源方面，如果中央政府为该类政策提供充分的资金支持（包括相关技术的资金、获取信息的费用、行政程序费用等），就可以得到预期的政策效果。Etzioni曾提出政策执行三种保障机制：规范机制、强制机制以及报酬机制。规范机制主要基于共同目标或合法要求对方执行；强制机制主要通过威胁制裁要求对方执行；报酬机制则通过给予对方额外报酬激励对方执行。［14］对于模糊性和冲突性程度较低的财政政策而言，基于中央政府在政治和法律上的正当性，主要采取规范机制和报酬机制就可以保证地方政府的政策执行。
（二）低模糊性但高冲突性的财政政策
对于此类财政政策而言，中央政府对政策目标有非常明确的规定，同时基于政治权威可以要求地方政府强制执行。但是，由于政策目标与地方政府利益存在巨大冲突，地方政府会在执行过程中按照自己的利益对政策目标进行调整，从而通过更为微妙的方式加以谈判，此类政策执行成为当前地方对中央政策执行背离的典型形式。例如目前房地产政策执行过程中，中央出于经济健康发展等原因实施严格调控政策，而地方政府出于增加财政收入等目的，不断通过提高公积金贷款额度（南京、合肥、武汉、郑州、岳阳等）、购房税收优惠或补贴（上海、重庆、杭州、铜陵等）、开发商拿地优惠（天津）等各种方式（包括财政政策）对中央政策进行“微调”。中央对于地方政府幅度不大的“微调”多采取默许态度，而对明显托市的行为则立即叫停。
如前文所述，在分税制体制下，中央和地方各自拥有相应的财政目标，但在有些情况下二者的目标追求并不一致。尽管中央政府可以不断明确并强化地方政府执行措施以及相应责任（包括政治责任与法律责任），但地方政府仍会通过讨价还价、变通执行、串谋等方式背离中央的政策目标。依据政策实施阶段，此种讨价还价与变通执行过程主要表现为以下几种方式：首先在政策施行之前阶段，地方政府利用政策调研、座谈会议或学术论坛等场合，向中央政府表达未来政策实施可能的客观困难。一般来说，中央政策的影响程度越重，政策实施越依赖于地方的配合，中央和地方的事先谈判表现得也就越明显。我国分税制改革实施前中央政府逐省谈判就是此种谈判的典型表现。如果对于某项政策，地方政府与中央的谈判能力有限，其只能接受中央的命令，但是后续政策执行过程中地方政府依照自己的意志或利益加以调整，这也被部门学者称为下级政府的“准退出”策略。［15］其次在政策实施过程阶段。地方政府如果缺乏与中央政府的正式谈判能力，就会将谈判博弈转化为下一阶段的执行博弈，即在政策执行过程中带入自己的利益。理论界关于我国地方政府的行动逻辑分析多集中于这个阶段，诸如“上有政策、下有对策”等概念都是对地方政府部分策略的描述。值得注意的是，地方政府的这些“对策”行为并非总是消极影响，尽管地方政府这些行为弱化了中央权威，对中央政策的灵活执行在很大程度上缓解了权威体制与有效治理间的矛盾，缓和了自上而下的政策在各地实施过程中产生“共振反应”所可能带来的震荡。实践中，中央政府也会考虑到地方背离行为的原因及影响程度，分别以默许、叫停以及处罚等不同态度对待。最后是责任追究阶段。如果地方政府的“对策”行为受到中央政府的查处，在责任追究阶段，地方政府一方面会通过正式公文形式，通过正式渠道向中央政府阐述客观原因、获得中央谅解、将责任推脱到其他地区或部门等方式进行正式谈判，另一方面也会利用各种特殊社会关系（如校友、老乡、共同上级领导）进行非正式谈判来消除负面影响或躲避责任，部分实证研究对此过程有非常详细的说明。［16］
一个地方财政官员提到：
“如果中央的政策在本地区无法实施，地方政府可能有两方面（行为），一方面是不执行，被动消极地执行，产生负面影响，让你的政策效益达不到；再一种就是一种背道而驰。比如说开发园区，开发园区有严格明确的规定，很多是禁止性规定，但实际上有些地方还是会弄。所以实际上从政策制定来说，中央政策在整个线条上处于支配地位，就要求上面政策具有权威性，科学性，合理性，操作的针对性。如果失去这个，下面的执行就可能与中央的初衷相悖，适得其反。”（访谈记录F01205-6）
对于此类政策而言，执行的效果主要取决于政策内容的合理性和政治权威。如果某类财政政策的内容科学合理，中央政府也有决心要强力试行，那么就能利用政治权威完全排除地方政府各种正式或非正式谈判的可能，政策执行就能取得较好的效果。事实上，理论界关于地方政府执行策略的分析，很多是由于中央政策的部分内容与不同地区实际情况存在一定差距，在政策执行阶段中央也不得不通过部分默许或放任等形式来对政策内容进行部分修正，这也恰恰是地方政府各种执行策略的存在空间。如果中央政府强化政策执行过程与效果，或者采用动员实施等方式发出政策强硬执行的信号，地方政府各种应对对策行为也将失去存在的基础，相关政策也会得到有效执行。此外，对于政策执行监督中的信息问题，中央政府也可以通过调整授权范围（将容易监督的内容授权到各级政府），［17］并通过目标责任制度，完善考核指标和程序等方式予以实现。
（三）高模糊性但低冲突性的财政政策
对于此类财政政策而言，尽管地冲突性特征可以保证中央与地方的共同支持，但由于政策目标与实现方式并不明确，因而此类政策更多体现出试验性特征。我国各类试点性财政政策大体都属于此种类型。
尽管中央和地方政府对于此类政策都愿意展开充分合作和支持，但政策目标和实施过程的政策模糊性，或者说存在大量可能影响实施效果的未知因素，因此对于政策试行结果的评价标准也并不明确。因此，对于政策执行者而言，此类政策的实施可能会承受一定的经济或政治风险。对于此类政策而言，执行的效果主要取决于试行者的努力程度。如果地方政府（由于是政府领导）有足够的勇气和能力试行该项政策，并结合客观实际在试行中逐渐寻找政策成功的主要因素，进而被中央确定为典型经验进而逐步推广，从而促使政策目标与实施程序不断明晰、细化，有利于从试验性政策逐步转化为常规性政策，“摸着石头过河”是这一过程的形象说法，并且基本上得到中央和各级地方政府的同意。同时，在当前经济改革不断深化的现实背景下，政策实验本身就可能会被是为“先进”或“典型”；即便实验没有获得成功，只要在大政策范围内，一般来说中央也会持宽容态度。因此该类政策实际上为有政治抱负的地方官员提供了一个理想的施展空间。
在此类政策执行过程中，中央政府应当充分认识到政策目标和实现方式的多种可能性，因此对于地方政府各种试行过程不应该设定太多限制，否则可能会导致地方的消极抵抗或使政策变成象征性执行；另一方面中央政府应该认识到总结和学习才是此类政策执行的目的，因此中央政府应当跟踪执行政策全过程，及时评估或要求地方定期总结政策执行经验或教训。
（四）高模糊性和高冲突性的财政政策
如果中央提出的财政政策目标过于宽泛或模糊，同时该政策又直接影响地方政府利益因而可能受到抵制，那么此类政策就属于高模糊性和高冲突性的财政政策。对于此类政策而言，由于政策目标和方式的模糊，中央政府缺乏相应的考核与监督标准，同时政策推行可能会受到地方政府的抵制，因此在实践中此类政策的有效性可能也会受到质疑。
然而在实践中中央政府可能基于某些原因仍然需要这类政策，例如中央为保证政权合法性，可能会在民生工程、社会稳定、医疗卫生等等领域提出一系列财政政策。但是，由于此类政策可能需要各层级、各部门的长期合作，并且需要综合考虑各方面的问题，短期内无法明确具体目标和实施过程；同时，尽管从长远来看这些政策也符合地方政府的利益诉求，但基于官员任期、各种现实问题等原因，地方政府不愿意或无力执行此类政策。由于此类政策目标模糊不清并且与地方政府实际利益存在冲突，在政策执行过程中中央政府只能在不同阶段选择部分相对清晰的政策目标，或者基于政权合法性等原因进行象征性地执行。
“特别是这两年，中央非常关注民生，出了很多政策，都需要地方拿钱。当然这是时代发展的特点和需要，该拿钱的也是正确的。但很多时候，中央没有与地方商量过，政策出来了就要求拿钱。对有些地方中央也拿钱，那还好点。但有些地方，特别是东部沿海几个发达省，基本上没有拿到钱。中央出个政策，然后地方自己负责支出，这个压力还是有点大。”（访谈记录F01205-7）
因此，对于此类政策而言，执行效果主要取决于目标选择以及政治权威。由于政策目标多元并且模糊，中央政府只能根据不同阶段的任务内容选择部分政策目标，同时由于政策目标的冲突性，在地方政府政策执行过程中可能与中央政府目标追求并不一致。中央政府基于政策执行方式的模糊，以及执行环境和信息等方面的劣势，无法有效评估和监督地方政府的执行效果。因此，地方政府可能成为该类政策目标和执行方式的真正决定者，并且会替代中央政府预订的目标。对此，中央政府可以通过既有的政治权威，强化政策执行过程；同时中央政府还可以通过不断明确政策目标与执行程序，进而通过强化政治权力有效控制地方政府的政策执行。
三、结语：可能的对策性建议
通过上述分析框架，我们建立了不同类型财政政策的执行机制，以及每种政策执行效果的主要影响因素。上述理论分析在政策性建议方面的意义在于：中央制定相应财政政策时，应该首先根据政策目标与内容，判断地方政府对该政策可能的支持或反对态度（即判断政策执行的冲突性），进而根据政策目标的重要性、政策试行的期限等因素，来决定政策内容的清晰程度。具体来说，如果中央基于某特定目标而推行一项财政政策，但是依据政策内容估计可能在执行阶段遭遇地方政府的抵制，那么中央政府应当一方面进行充分调研，对政策目标、具体内容以及执行程序等方面作明确规定，同时依据政治权威加强执法过程中的检查与处分力度；如果中央对于某类财政政策具体内容与执行方式暂时尚无法获知，或者政策目标与实现方式可能存在多种，那么中央应当积极鼓励地方政府努力试点，并且不断总结、明确具体目标以及最佳实现方式，再逐步扩大政策试行范围。如果基于政权合法性等方面考虑，需要推行执行期较长、涉及范围较广的复杂政策，就需要根据不同阶段逐步细化、明确各阶段具体目标，保障相关政策稳步、有序地推行。
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（作者：汤火箭，西南财经大学法学院副教授，硕士生导师，成都610074；刘为民，西华大学人文学院讲师，成都610039）
Fiscal Policy Implementation Strategy of Local Government: an Analysis Framework
Tang HuojianLiu Weimin
［Abstract］The deviation of the central government policy in the local government’s implementation process has been subject to theoretical concern, but existing research focused mainly on the description and explanation of particular policy implementation process, lack of holistic analysis of different types of policy implementation strategies. Based on the level of ambiguity and conflict, the national fiscal policy types are divided into four categories. This paper presents various types of policy implementation strategies and factors in the framework, and analyzes central and local government’s implementation strategy and coping mechanism.
［Key words］local government, fiscal policy, policy implementation
［Authors］Tang Huojian is Associate Professor at Law School of Southwestern University of Finance and Economics, Chengdu 610074; Liu Weimin is Lecturer at School of Humanities of Xihua University. Chengdu 610039
