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努力实现到2020年建立起我国行政管理体制的总体目标
本刊特稿
王 澜 明
发布时间：2012-10-10 发布人：本站 源自：本站
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”，并要求“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”这一总体目标的确定，为继续深化行政管理体制改革指明了方向。今年到2020年还有8年。未来8年需要在现有基础上做哪些工作，着重抓哪些改革内容，采取什么样的路径和方式改革，才能保证这一总体目标的实现，需要进行认真的思考和筹划，排出“时间表”，列出“关键点”，绘出“路线图”，细化“施工图”。我就这个问题谈点看法和建议。
当前我国行政管理体制基本适应经济社会发展的需要
研究未来8年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制需要做的工作，必须弄清三个问题：一是我国目前的行政管理体制适应不适应经济和社会发展的需要，距比较完善的中国特色社会主义行政管理体制还有哪些差距。二是比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的基本内容和要求。三是我国未来8年发展的前景。其中最基本的，就是要准确判断我国当前的行政管理体制适应不适应经济社会发展的需要，有没有差距，在什么地方，怎么完善。没有这一基本判断，研究未来8年就缺乏基础，无的放矢。
改革开放以来，我们党始终把行政管理体制改革和经济、社会、文化等各方面的改革作为推动经济社会发展的关键和动力，总体筹划，统一部署，配套实施，持续进行。紧紧围绕党和国家的工作大局，抓住影响经济社会发展的突出矛盾和问题，适时对体制机制进行集中改革和常态化调整，从而使行政管理体制不断适应并推动经济社会的快速、持续、健康发展，这就是改革开放以来我国行政管理体制改革的历史轨迹。结合中央政府换届，我国分别于1982、1988、1993、1998、2003和2008年进行过6次集中的行政管理体制改革。与集中改革相衔接，还适时进行单项改革，即抓住重点行业、重点领域进行体制突破，破解影响和妨碍经济社会发展的体制性障碍；还结合其他改革配套进行行政管理体制改革，把行政管理体制改革作为其他改革的根本保证，既是其内容之一又深化行政管理体制本身；还不断抓住经济社会发展热点难点问题后面的体制机制问题，进行常态化、不间断地改革。集中改革、单项改革、日常调整和结合其他改革进行的行政管理体制改革，构成了改革开放以来我国行政管理体制改革的总体布局和基本格局。经过一次又一次的集中改革、一项又一项的单项改革、一个又一个与其他改革相配套的改革以及常态化的日常调整，目前我国行政管理体制已基本适应经济社会发展的需要。作出这一基本判断的主要依据是：
政府职能取得突破性转变。目前，政企、政资、政事、政府与市场中介组织已大部分分开。政府严格按“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能定位履行职责，该强化的不断强化，该转移的持续转移，该下放的多数下放，缺位、错位、越位问题在很大程度上得到解决。各级政府抓宏观、放微观，把更多的精力用于管规划、管政策、管标准、管实施和为社会公众提供公共服务上。政府各部门之间的职责划分日益清晰，部门履职过程中的协调配合机制日益健全。绩效管理和行政问责制的推行，促进了政府的权责统一和责任意识的提高。
政府组织机构得到精简和优化。经过持续不断的改革特别是6次集中的行政管理体制改革，政府的机构更加精干，组合更为科学，衔接更加紧密，不仅数量减少，而且设置比较规范。政府组成部门、直属机构、部门管理机构和部门内设机构等，各地在中央规定的机构限额内从本地实际出发组建的机构，构成了我国政府机构的合理框架。政府部门的总数比改革开放之初减少了近60%，各部门内设机构数量也大大减少。
人员编制得到压缩和控制。与改革开放初期相比，我国各级政府的行政编制精简了70%，国务院各部门的行政编制自1998年精简50%后，至今没有增加。随着事业单位改革的深入，一部分事业单位转企改制，政府所属事业单位编制总量也在逐年下降。从实践看，我们这样一个发展中大国政府的行政编制总规模是基本合适的。
行政效率得到提高。政府机构在精简的同时，机制得到不断优化。各级政府创新履职方式，工作效率和质量不断提高，工作效力增强。由于根据转变政府职能要求不断调整工作程序，精简审批事项，减少工作环节，再造工作流程，创新工作方式，转变工作作风，降低行政成本，使政府真正成为服务政府、责任政府、法治政府、效能政府。政府政务全面公开，政务服务中心数量在增加的同时运作方式不断创新，大力减少行政审批事项，对保留的行政审批事项改进办理方式，政府的执行力、亲民力和公信力不断提高。
政府自身建设不断加强。政府的管理理念不断更新，依法行政的能力和水平提高，行政执法体制逐步健全，制度建设逐步深入，科学民主决策机制基本形成。部门责任不断强化，行政问责制普遍建立。行政监督力度加大，各级政府及其工作人员在自觉接受人大、政协、司法和社会各方面监督的同时，政府自身的层级监督和监察、审计等专门监督得到强化。公务员制度进一步完善，人事管理和干部制度改革扩大了民主，完善了考核，推进了交流，加强了监督，促进了各部门干部队伍建设。政府工作人员素质不断提高。
以上五点充分说明，目前我国的行政管理体制是基本适应我国经济社会发展需要的。这一判断前几年还不敢说，经过多次改革，现在可以理直气壮地讲。当然，在基本适应的同时，我国的行政管理体制还存在着一些不适应问题。主要有：政府职能还需要根据经济社会发展的需要不断转变，政府工作机制尚需进一步优化，大部门体制改革起步良好但还要大力推进，事业单位改革任务艰巨，政府的工作程序、工作方式、工作作风还要不断改进。这些问题，是经济社会发展一定历史阶段的必然现象，既不可避免，又需要随着经济社会的发展逐步解决。
到2020年实现比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标要重点抓6个问题
中国特色社会主义行政管理体制作为我国政治体制的重要组成部分，其实质是在中国共产党的领导下，坚持以人为本、执政为民，把发展好维护好实现好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，把保障经济社会又好又快发展，实现全面建设小康社会的伟大目标作为根本的价值取向，不断为建设中国特色社会主义事业提供体制机制保障。未来8年，我们要实施“十二五”、“十三五”规划，不断加强和改善宏观调控，加快推进经济发展方式转变和经济结构调整，扩大内需特别是消费需求，加强自主创新和节能减排，不断保障和改善民生，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。确定未来8年实现建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制总体目标的工作重点的依据，一是当前行政管理体制与经济社会发展不相适应即存在的不足，二是未来8年经济社会发展的客观需求，三是比较完善的中国特色社会主义行政管理体制本身的内在要求。从这三点出发，未来8年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，需要重点抓好6个问题：
继续转变政府职能。政府职能规定着政府管理的基本内容和主要形式。“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这一政府的基本职能，一以贯之于建设中国特色社会主义的全过程，它是建立比较完善的社会主义行政管理体制的关键和核心内容。未来8年转变政府职能，不是沿袭前几年的做法，而是在现有转变职能的基础上进行的重点补充和完善。这种补充和完善侧重于四个方面。一是准确全面正确地履行职能。严格按照法定的政府职能办事，忠于职守、严于职守、恪尽职守。具体地说，就是把该由政府管理的事项切实管好，把不该由政府管理的事项转移出去，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。二是适时调整履职重点。这种调整须根据经济社会发展的需要不断进行，推动政府职能不断朝着创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义方面转变。三是进一步理顺政府各部门的职责关系。坚持权责统一、一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门、权责脱节、推诿扯皮等问题。四是创新履职方式。优化工作机制，加强协调配合，减少工作层次，改进工作方式，再造工作流程，降低行政成本，提高行政效率。继续转变职能，具体地说，要做好四件事：（1）突出服务。把为群众服务作为政府工作的出发点和落脚点，拓宽服务领域，改善服务手段，提高服务质量，建设服务政府。（2）减少行政审批。根据经济社会发展需要，继续清理、取消和调整审批项目，对必须审批的事项改进方式、提高办理速度。（3）办好政务服务中心。政务服务中心是创新管理、优化机制、便民为民、改进作风的重大创举。市、区原则上都要有政务服务中心，基层乡镇要设立政务服务所，扩大服务范围，减少办事程序，切实为民便民，使其真正成为为群众服务的平台、协调部门工作的平台、规范政府服务的平台、政务公开的平台和群众监督的平台。（4）推进政务公开。政府所有工作以公开为原则，不公开为例外，进一步推行决策公开、权力运行公开、行政审批公开、政府信息公开、机关内部事务公开和基层政务公开。
进一步优化政府组织结构。政府组织结构根据政府职能和履行职能的客观需求确定，要有利于政府履行职责，有利于政府各方面工作的有机衔接，有利于减少工作层次和提高工作效率。今后8年优化政府组织机构，不是在数量上做多少文章，重在坚定推进建立适应经济社会发展和市场经济体制要求的职能有机统一的大部门体制。大部门体制的基本框架是：（1）职能有机统一。按照政府基本职能设置机构，坚持一件事情由一个部门承担，一项职能集中到一个部门，不搞职责交叉，不搞同一事项由几个部门都管。（2）机构综合设立。将职能相同或相近的部门整合后组建若干精干的大部门，履职范围宽，涉及领域广，组织形式优，协调问题顺，部门内部工作联系衔接融洽。（3）运行机制高效。大部门要把外部协调变成内部协调，避免推诿扯皮；工作流程要由原来多个系统、多个渠道变成了一个系统、一个渠道，避免政出多门。（4）机构序列合理。政府主要由大部门组成，少设或取消议事协调机构，减少办事机构。进行大部门体制改革，具体做法可以考虑，一是政府机构与党委职责相近和相同的部门联合设置。即参照党委纪检部门和政府监察部门综合设置、合署办公的做法，把党委、政府职能相同或相近的部门综合设置，或“一个机构两个牌子”，或“合署办公”。二是职能相近的部门合并成大部。如组建合并“大农业”、“大文化”、“大交通”、“大市场监管”等部门。因工作需要，也可在这些大部下设若干部管国家局，专司某一方面工作。三是尽可能不设议事协调机构，个别需要设的也不设实体性的办事机构，其工作交由有关部门承担。四是优化部门的内设机构。在中央政府部门内部，司局的设置要少而精，特别是负责机关内部事务的内设司局要尽可能合并设置。五是鼓励各地从本地实际出发加大部门整合力度，不搞全国“一刀切”，不搞“上下对口”。
不断落实不同层级政府履行职责的重点和责任。我国政府职能的履行，是由从中央政府到乡镇政府的不同层级政府共同承担的，并把政府的基本职能在不同层级政府之间进行了合理的划分和分配。中央政府着重经济社会事务的宏观管理，制定战略规划、政策法规和标准规范，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，统筹协调本地区经济社会事务，履行执行和执法监管职责，服务基层，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。地方政府中省、市（地）、县（市）履职的重点和方式不尽相同，从中央政府到乡镇政府只有坚持各自的履职重点和责任，才能保证我国各级政府的正常运转和高效协调，才能建立自上而下配套的行政管理体制。今后8年，在不同层级政府履行职能的侧重点方面，还要继续进行调整优化。具体是：各级政府按照政府的基本职能和经济社会发展需要，切实履行好自己的职责，并将其有机统一和协调到比较完善的中国特色社会主义行政管理体制中来；继续探索省直管县体制，以减少行政层次，降低行政成本，提高行政效率，发挥县级统筹经济社会发展的作用；作为最基层政权组织的乡镇政府，主要面向基层群众服务，促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，维护农村稳定。各级政府的事权划分不断明确清晰又相互衔接，不同层级的政府从本地实际出发适时调整履职重点，就能为完善中国特色社会主义行政管理体制建立政府履职的系统构架。
稳定和控制人员编制总规模。目前我国行政编制的总规模和公务员队伍总数是适应经济社会发展需要的。今后8年，行政编制总规模应原则维持不变，在此前提下把编制用好用活。一是从中央政府到县级政府，行政编制继续实行统一领导、分级负责、“一支笔”审批的原则，把住关，把严关，把好关。二是在国家确定的行政编制总额内，各地要控制总量，盘活存量，适时进行结构调整，坚持职能减少同时削减编制，任务增加内部调剂解决。三是完善机构编制与财政、组织人事、监察、审计等部门相互配合又相互约束机制，建立编制台帐，实行机关人员“实名制”，保证政府机关工作人员不超编、不超员。四是规范编制审批程序和流程，实行编制信息公开，加大对违犯编制纪律的监督查处力度，维护行政编制的权威性、严肃性。在实际工作中，要逐步建立编制管理的宏观调控机制、盘活存量机制、实时监控机制、违规处罚机制，并且通过立法不断推进编制管理的科学化、规范化和法制化。
健全政府制度体系。目前，我国政府已初步形成了一套全面系统、程序严密、结构合理、互相制约的政府制度体系。这一体系的前提是坚持我国的根本制度，核心是完善政府管理，关键是加强内部建设。今后8年，要进一步健全完善这一制度体系。健全完善的重点，一是推行依法行政。按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则，改进政府立法，规范行政自由裁量行为，严格按照法定权限和程序履行职责，完善行政复议、行政应诉和行政赔偿、行政补偿，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。二是坚持科学民主决策。合理界定政府及其部门的决策权限，依法规范和约束决策主体、决策行为和决策程序，完善科学民主决策机制，实行重大事项调查研究与集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，落实人民群众在决策中的知情权、参与权和建议权。三是健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和客观公正的评估机制，确立以质量为核心、以群众为导向、以服务为目标的绩效管理模式，对政府及其机构履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的过程、效果进行综合性评价。完善以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究，切实增强政府执行力和公信力。四是完善行政权力监督制度。政府除接受同级人大及其常委会监督和政协的民主监督外，还要接受司法机关、新闻舆论和人民群众的监督，健全监察、审计等专门监督体制。五是健全公务员管理制度。强化对公务员的教育、管理和监督，加强公务员队伍建设，严格党风廉政制度，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，建设廉洁政府。
分类推进事业单位改革。完善中国特色社会主义行政管理体制，其中包括分类推进事业单位改革，建立符合经济社会发展需要的事业单位总体格局。去年3月，党中央、国务院下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，对今年一段时期事业单位改革作出了部署，它是完善中国特色社会主义行政管理体制的重要组成部分。推动事业单位改革，要坚持以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以创新体制机制为核心，以“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”为方针，加强总体规划、组织领导、稳步实施。在做好事业单位清理规范和分类的基础上，首先推进承担行政职能事业单位将行政职能回归行政机关和从事生产经营活动事业单位转企改制，并继续深化教育、科技、文化、卫生等领域的改革。组织实施工作要统筹改革的力度和社会的可承受度，把握好节奏，保证改革平稳健康进行。
实现总体目标应选择科学的配套的渐进的途径和方式
到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，未来8年采取什么样的路径和方式呢？总的设想是，立足基本国情，巩固现有基础，抓住重点问题，关键环节突破，循序渐进推进。主要路径和方式可大体勾廓为：
结合两次中央政府换届进行集中改革。结合政府换届进行集中改革，这是我国行政管理体制建立和完善的一条主要途径。这种集中的行政管理体制改革，可以总体规划、统筹安排、集中实施。从现在起到2020年建立起比较完善的中国特色的社会主义行政管理体制，中间有2013、2018年两次中央政府换届。这两次换届，改什么、怎么改，需要从到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标出发进行规划和设计。这两次政府换届时，要对5年来政府运行工作中存在的问题进行深入分析，找出体制方面的原因；然后对未来5年面临的新形势、新任务对行政管理体制提出的新要求进行研究，提出阶段性目标和要求，从而形成符合当时情况又有创新精神且有利于2020年达到总体目标的正确方案。方案经中央全会通过后，由国务院提请全国人大审议，然后由国务院组织实施。两次集中改革，从国务院开始，然后到省、到市（地）、到县，逐步展开。
结合各系统、各领域改革分类推进。我国的行政管理体制涉及到政治、经济、文化、社会等各个方面，这些方面的每一项改革又都无一例外地包含着行政管理体制改革的内容。今后8年，政治、经济、文化、社会等方面的改革将不断进行，在分类推进这些改革时，要从实现2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制改革的总目标出发，研究和确定其中的行政管理体制改革的具体内容，如体制调整、职责划分、编制变动、富余人员的安置分流等。通过行业、领域和系统的这些分类改革，以及行政管理体制的单项改革，为集中改革作重要补充，从而为总体完善行政管理体制作出努力。
结合经济社会发展适时调整体制。未来8年，除了结合政府换届进行两次集中的行政管理体制改革外，还要把行政管理体制改革贯穿于8年的全过程。因为经济社会发展中矛盾和问题的出现与解决是一个不间断的长期过程。一个问题解决了，新的矛盾和问题又可能出现，又需要及时解决新的问题以便为改革和发展铺平道路。因此，未来8年还需要抓住发展中出现的新问题，及时从体制机制上查找原因，并采取有力措施予以解决，做到出现一个解决一个，发现一个调整一个，积小胜为大胜。经过一个接一个地适时调整，通过一个一个体制问题的解决，就不断趋向完善中国特色社会主义行政管理体制的总体目标。
结合体制改革创新政府管理。比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，就包含着政府管理的内容，因而创新政府管理也是完善中国特色社会主义行政管理体制题中应有之义。创新管理，首要的是创新管理理念。树立以人为本、权责一致、清正廉洁、质量效率理念，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和效能政府。创新管理，要在管理的几个主要方面和重要环节上不断与时俱进。创新经济管理，要更多地应用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。创新市场监管，要严格市场监管，推进公平准入、规范市场执法、加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。创新社会管理，要依法规范和管理社会组织和社会事务，协调各方面利益关系，化解各类社会矛盾，保障和改善民生，维护社会秩序和公平正义，推动社会进步，促进人的全面发展。创新公共服务管理，要着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，促进就业，调节收入分配，完善社会保障体系，保护和治理生态环境，协调不同利益群体关系。创新管理要注重人民群众的利益，切实解决广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从而做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享；创新管理要协调好各方面的利益关系，减少社会冲突，化解社会矛盾，扩大社会认同，维护社会稳定，凝聚社会力量，构建社会主义和谐社会；创新管理要进一步发育社会组织，鼓励其在提供服务、反映诉求、规范行为等方面多做工作，并引导他们加强自身建设，严格行业自律，规范从业行为，承担社会责任；创新管理还要规范行政审批，完善方式，简化程序，方便群众；创新管理还要推行政务公开，改进“窗口”服务，加强“电子政务”，提高管理的透明度。
结合体制改革加快机制创新。机制保障体制，好的体制必须有好的机制做保证。不断优化政府的运行机制，是政府正确履行职能、不断提高工作效率的内在要求。比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，包括最优化的政府运行机制在内。机制包括政府的构架机制、工作机制、协调机制、动力机制、考评机制、约束机制、监督机制等。老的机制需要不断赋予新的内涵和形式，新的机制需要伴随着体制改革的深化不断建立和完善，并且在发展中继续探索创新适应新形势、新任务要求的有效机制。优化机制，未来8年的重点，一是责任机制。明确和细化部门所承担的责任，加快建立以行政首长为重点的行政问责制。二是决策机制。按照决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的要求，明确部门决策行为、执行行为和监督行为不同的定位与责任，健全完善科学民主的行政决策机制、坚强有力的行政执行机制和制约有效的权力监督机制。三是绩效评估机制。研究制定科学合理的绩效评估指标体系和客观公正的绩效评估办法，运用科学的标准、方法和程序对政府机关的工作和绩效作出评判。四是协调机制。明确主办部门的协调责任，规范职责协调程序，使各部门按照职责协调一致的运行，保证政府整体工作的科学和有效。五是政务公开机制。重大问题向社会公示和听证，健全社会信息反馈，切实保障公民的参与权和知情权，实现政府管理的公开、公正和透明。六是工作程序机制。规范政府工作程序，减少层次，疏通环节、简化手续，使政府工作衔接紧密、快速高效。同时，要加强作风建设。坚持群众路线和实事求是，深入群众，深入实际，调查研究，解决问题，求真务实，真抓实干，勇于创新，与时俱进，建设创新型政府。
（本文是作者2012年在第三届行政改革论坛上的发言，略有删节。）
（作者系中国行政管理学会会长，北京 100017）
