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广东省大部门体制改革的实践探索与思考
本刊特稿
中国行政管理学会课题组
发布时间：2012-10-10 发布人：本站 源自：本站
党的十七大提出探索实行职能有机统一的大部门体制，国家“十二五”规划强调坚定推进大部门制改革。近年来，广东省认真贯彻中央的部署，在全省范围内大力推进以大部门制改革为重点的行政体制改革，取得了显著成效，提供了经验示范。课题组近期对广东省若干市县（区）大部门制改革情况进行了实地调研，提出了一些初步思考。
一、特点和成效
广东省的大部门体制改革以建设服务型政府为目标，以转变政府职能为核心，在不同类型地区进行改革试点，因地制宜制定改革方案，既有改革的“规定动作”，又有改革的“自选动作”，涌现出深圳、顺德、阳江、濠江、云安等一批各具特色的改革“标杆”，在试点基础上逐步推广。
深圳改革的特点。做法是加大整合力度，实行职能“同类项合并”，建立“委、局、办”的组织架构，探索决策、执行职责的适度分离。各委员会的主要职责是决策与监督；各局的主要职责是执行与监管；各办的主要职责是协助市长办理专项事务。按照这一格局，深圳市组建了发展和改革委、科技工贸和信息化委、财政委、规划和国土资源委、交通运输委、卫生和人口计划生育委、人居环境委等7个委，组建了人力资源和社会保障局、文体旅游局、市场监督管理局等18个局；组建了应急办、法制办、金融办等6个办公室。经过2009年的改革，深圳市政府部门由原来的46个减合为31个，精简幅度达1/3。
顺德改革的特点。主要做法是对党政机构的职责进行统一梳理，“合并同类项”，在此基础上综合设立大部门。改革前共有41个党政机构，改革后减合为16个大部门，精简达61%，其中党委机构6个，政府机构10个，6个党委机构全部与有关政府机构合署办公，例如区委与区政府两办公室合署办公；区政法委与司法局合署办公；区委宣传部与区文体旅游局合署办公；区纪委与区政务监察和审计局合署办公；区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署办公等。
濠江改革的特点。做法主要有二。一是改革力度大。经过改革，濠江区将原来的22个政府部门整合为15个，精简1/3，形成了“大规划”、“大经济”、“大建设”、“大执法”等综合性政府部门，减少了部门职责交叉、推诿扯皮等问题。二是大部门体制改革与其他改革同步进行。综合改革涉及立法放权、大部门改革、行政审批、财政管理、事业单位、政务服务、阳光政务等多项改革，为濠江区经济社会发展提供了体制保障。
云安改革的特点。云浮市云安县属欠发达山区县。近年来，云安县大力实施镇级大部门体制改革，综合设置党政机构，实现资源整合。目前，该县各乡镇只设置“三办两中心”五个综合办事机构，即党政办公室、宜居办公室、农业和经济办公室、综合信访维稳中心、社会事务服务中心，分别负责组织建设、环境建设、农民增收、社会管理和民生等五个方面的事务，形成新的乡镇大部门体制结构，促进了政府职能转变，提高了效率和服务能力。
通过几年实践探索，广东大部门体制改革已初见成效。第一，推动了政府职能转变。改革以简政放权为“抓手”，大力向市场、社会和下级政府放权，大幅度取消行政审批事项，如近年来深圳市取消194项、阳江市取消149项、云浮市取消123项，通过放权进一步激发了下级政府、市场和社会的活力；同时，不断强化社会管理和公共服务职能，从“缺位”到“补位”。第二，优化了政府组织结构。通过探索实行大部门体制，合并同类项，形成了大规划、大经济、大建设、大文化、大保障、大执法的职能布局，精简了政府机构数量，有效解决了职责交叉、政出多门、权责脱节等问题。各地改革还在决策、执行和监督相对分开，统筹党政机构设置等问题上，进行了积极探索。第三，提高了行政效率和服务质量。效率和服务是大部制改革的重要价值体现，使企业、群众办事成本大幅降低，行政效率得到明显提高。例如，阳江市大部制改革后，基本实现了一件事情由一个部门办理。整合后的政府部门办公地点集中，既降低了行政成本，也方便了群众办事。濠江区大部制改革后，以往企业立项要跑五个局，现在一个局就能完成，节省了一半以上的时间。
二、主要经验
1.解放思想是改革的内在动力。为了振奋改革精神，克服改革阻力，广东省委部署了全省解放思想学习讨论活动，使“改革是更有效的投入”、“允许改革失败，不允许不改革”等观念深入人心，形成了改革的舆论，积蓄了改革的能量。这就为包括大部门体制改革在内的各项改革提供良好氛围和强大动力。
2.领导重视是推动改革的关键。广东省党政领导高度重视改革工作，及时制定改革指导意见，研究解决改革中遇到的问题，各试点市县（区）党政主要领导积极探索改革，执行有力，使改革得以顺利推进。例如，汕头市濠江区党政领导锐意改革，认为迄今为止他们做得最好的一项工作就是改革，是积极主动的“我要改革”，而不是消极被动的“要我改革”
3.精心组织是顺利推进改革的前提。大部门体制改革涉及到职能和机构整合，涉及到部门和干部利益调整，问题多、难度大，但由于讲究改革的策略方法，周密部署，使改革得以平稳顺利推进。
第一，注意大和小的结合，即大范围调研，小范围决策。广东各地的大部门体制改革方案都经历了酝酿制定和实际形成两个阶段。在酝酿制定阶段，各地都进行了大范围、较充分的调查研究，为改革方案的制定打下了良好的前期基础。在实际形成阶段，各地集中少数人讨论、确定方案，并严格保密，任何利害关系人都不知道改革后自己的位置在哪里，避免了有目的的四下活动。
第二，注意长和短的结合，即长时间酝酿，短时间报批、实施。广东各地的大部门体制改革方案都经历了较长时间的酝酿，目的是增加决策的科学性，防止决策仓促。而一旦改革方案形成，则简化报批环节，在最短时间内报批、实施。深圳市改革方案当天报省当天审核上报，中编办在最短时间内作了批复；顺德区改革方案报省两天即批复；顺德区和濠江区的大部门体制改革从公布方案到单位挂牌、人员到位仅用了三天。这种改革节奏尤其是短时间报批、实施，挤压了人为活动的时间和空间，减少了改革的阻力。
第三，注意点和面的结合，即从个别试点到普遍推广，降低改革的风险。深圳和顺德是广东省确定的大部门体制改革试点地方，按照省委省政府的要求，两地要因地制宜设置党政机构，在大部门体制改革方面加大力度，在统筹城乡发展、农业综合管理、信息与科工贸融合、人力资源统一管理、城市综合管理、市场安全统一监管、知识产权统一管理、政策咨询党政融合、党政机构统筹设置等方面进行机构整合。在两地改革积累了一定经验后，广东省委省政府从点到面推广了两地改革经验，形成了点与面互动局面，体现了改革的渐进性。
4.改革方案与用人方案同步设计是平稳改革的保证。在大部制改革过程中，随着政府职能和部门的归并，领导职位会相应缩减，一些领导干部的职务也会相应调整，造成心理落差；同时，随着领导职位减少，工作人员的晋升空间和机会被压缩，这也会影响人员的积极性，以至可能形成消极的行政文化，降低行政效率。因此，如何安置好干部，直接关系大部制改革的效果和人员稳定。为了解决这一问题，广东各地做法是在制定大部制改革方案过程中，充分兼顾各方利益，制定了完善周密的干部安排配套方案，如“挪位不撤位”，“换帽子不摘帽子”，“变工作不变票子”等，尽量化解改革的阻力，实现了改革的平稳过渡。
三、改革中遇到的难点问题
对于中国而言，如何推进大部门体制改革仍在不断探索过程中，在改革中遇到一些难点问题是必然的。通过对这些问题的探讨，可使问题更加清晰明确，也使改革更具有合理性、可操作性。广东各地改革中遇到的难点问题主要有：
1.落实改革要求。党的十七大和十七届二中全会对探索实行职能有机统一的大部门体制提出了明确要求，如何落实改革的要求，在实践中仍面临着一些需要破解的难题。一是实行大部门制后，如何进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，切实减少和规范政府管理事项，加强社会管理和公共服务职能，切实推动政府职能转变。二是如何按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求，探索合理配置决策权、执行权、监督权的具体形式，完善运行机制，打破板块结构，以避免权力过分集中，取得1+1＞2的效果。三是如何优化大部门的内设机构设置，有机整合部门职能而非机构间的“物理合并”，如合理设置内设机构，理顺部门与直属机构、事业单位之间的关系等，以充分发挥大部门的整体效能。改革中的实际情况是，合并同类项可以在短时期内完成，但大部门改革成果的巩固和顺畅运行，则需经过长时期的探索。
2.人事阻力。行政改革的任何问题最终都会落到“人”这个根本问题上。大部门体制受部门数量、职位、职数的限制，公务员晋升的空间被压缩。大部门体制改革后，原来的局长可能改任副局长，原来的副局长可能改任“虚职”或“局务委员”，由于领导职数限制，干部升迁之路减少，如通过退休、改任非领导职务等方式加以消化，这个消化过程可能长达几年，意味着某些政府部门的干部可能在几年之内都得不到晋升。这种“天花板”现象无疑会影响改革的积极性。
3.行政干预。近些年来，我国地方政府行政改革活跃，许多改革都是地方率先启动的，大部门体制改革更为典型。但是，地方大部门体制改革的局部试点，使传统的上下对口的“圆柱形”政府组织体系被上下不对口的“倒梯形”政府组织体系取代，出现上下不对口问题，下级的一个机构可能对应上级的几个机构，下级机构的工作压力相应加大。由于下级大部门无法一一对应上级部门，上级部门出于各种考虑对下级大部门改革进行干预，如在下级向上级申请某些事项时，上级往往以机构不对口为由加以拒绝，下级为了项目、资金、奖项申请等实际需要，只得又重新挂牌，陷入机构摘牌又挂牌的怪圈。
四、几点思考
改革是对原有体制机制的突破，都会遇到这样那样的难题。破解改革难题的办法是克难攻坚，进行不断的思考与实践，寻找解决问题的有效途径。
1.深化大部门体制改革。应当在总结改革成效和经验的基础上，进一步推动职能转变，优化结构，提高效能。第一、加快政府职能转变。通过大部门制改革，优化政府机构设置和职能配置，把不该政府管的事放给市场和社会，继续减少行政审批事项，使政府部门集中力量和资源履行好政府应当承担的职能。第二、决策与执行相对分开。在大部门体制下，同一职能领域的决策可由部门集中统一负责，执行则可由部门内外相关的机构分别承担，形成决策执行的关系。第三，建立行政机构之间的公务合作机制。包括规划编制合议制度、政府部门信息与资源共享制度、行政协调制度、行政协助制度等。
2.打破“上下同构”传统，实现同构与异构的结合。机构“蜂窝煤”似的上下同构，固然便于指挥和政令下达，但会导致机构重复设置、人员庞大等问题，容易忽略地方特色。因此，应该允许地方因地制宜设置机构。在推行大部门体制的背景下，地方政府面临着同构化难题；上级政府部门则需要打破“上下对口”的传统观念和体制，作出适应性调整，避免改革陷入“下动上不动”的为难局面。从推进策略上说，一是自上而下推进改革，确定哪些机构应“同构”，哪些机构可“异构”。二是省级政府层面的机构设置应尽量与中央各部门同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府除必须上下对口的部门以外，根据本行政区域的特殊性建构组织体系，实现异构化。例如，在资源型城市和少数民族地方，可以适当设置资源利用与管理、民族发展的部门，不必拘泥于中央政府机构设置的框架。
3.大部制改革与人事制度改革同步进行。第一，确定适合工作需要的编制数。经过多年的行政改革，“小政府，大社会”的观念已深入人心。小而精干的政府固然可取，但政府是否越小越好，人员是否越少越好？应当说，确定政府部门编制的依据是国情社情、管理职能、管理幅度等要素，并与其他改革联系起来作通盘考虑。目前，广东一些地方正在进行“法定机构”改革试点，优点是可有效缓解行政编、事业编的压力，提高政府公共服务的供给能力。第二，解决好公务员职级晋升问题。广东省改革的经验表明，大部制改革应与干部人事制度改革配套进行，解决好“人”的问题。从操作层面看，在大部制改革中应对干部任职做出妥善安排和调剂，减少领导职数超配现象。从长远看，根本途径是完善公务员级别晋升制度。应当尽快制定合理的职级设置，增加级别数量，扩大相邻职务层次的交叉对应幅度，使公务员获得足够的晋升空间，满足不同职位公务员（特别是专业技术职位公务员和基层行政机关公务员）的晋升需求。
4.健全行政组织法，巩固机构改革的成果。目前，规制大部门体制改革的是有权机关印发的改革方案，这些改革方案在性质上属于法律的派生性文件，具有一定的局限性。从规范性角度看，应更加重视行政组织法和编制法的健全与完善。通过组织法和编制法，明确规定行政部门的性质与地位、部门会议、部门正副职设置、部门工作机构的设立与变动、部门职权职责、部门内部关系与府际关系、人员编制等，巩固得来不易的机构改革成果。
（课题组成员：沈荣华、李克章、郎佩娟、王湘军、赵鹏、余贞备、王鹏。执笔人：郎佩娟）
