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后危机时代的政府角色——来自“第五届中美公共管理国际学术研讨会”的观点
本刊特稿
发布时间：2011-11-21 发布人：本站 源自：
由中国行政管理学会、美国公共行政学会、中国人民大学公共管理学院、美国罗格斯大学公共事务与管理学院联合发起，厦门大学公共事务学院主办，美国马里兰大学公共政策学院、《中国公共管理评论》协办的“第五届中美公共管理国际学术研讨会”于2010年6月15日—17日在厦门大学成功举行。此次会议以“金融危机与政府作用”为主题，来自中国、美国、澳大利亚、新加坡、韩国、瑞典、瑞士、西班牙、波兰、印度、孟加拉国、墨西哥等15个国家和地区的160多名学者与会，会议共收到百余篇学术论文。
参加此次国际研讨会的国内外著名专家学者有：美国公共行政学会前任会长Mark Holzer教授和Donald Klingner教授，美国公共行政学会现任会长Meredith Newman教授，美国前总统克林顿政府社会保障委员会主席、马里兰大学Kenneth Apfel教授，南加州大学Terry L. Cooper教授，美国公共行政学会副会长、中佛罗里达大学刘国材教授，澳大利亚莫纳什大学Owen Hughes教授，马里兰大学张梦中教授，新加坡南洋理工大学吴伟教授，中国行政管理学会副会长兼秘书长高小平研究员和副秘书长沈荣华研究员，中国人民大学董克用教授和蓝志勇教授，武汉大学丁煌教授，上海财经大学牛铭实教授，台湾政治大学詹中原教授、厦门大学陈振明教授和张光教授等。
本次研讨会的主要观点综述如下：
一、金融危机中的政府作用
（一）金融危机发生的原因
如何认识全球金融危机的发生？学者们从多角度分析了全球金融危机产生的原因。从表面看，主要是由于：（1）克林顿政府的房屋政策的失误。克林顿政府积极推行放宽房贷信用度要求的政策，但却忽视了信用状况差、没有收入和还贷证明及负债严重的个人或家庭所带来的金融风险；（2）格林斯潘长期实行的低利率政策。时任美联储主席的格林斯潘长期实行低利率政策，这对促进美国经济增长起到了重要作用，但同时也刺激了次贷市场和普通民众过度消费观不健康地“泡沫”化发展；（3）政府有效金融监管的缺乏。20世纪80年代以来，美国通过制定和修改法律，放宽对金融业的限制，推进金融自由化和金融创新，对由放松金融监管可能引发的金融风险缺乏足够的认识；（4）华尔街的贪婪。由于长期的低利率政策和过分追逐利润的动机，华尔街的金融创新和金融投机活动十分活跃，金融机构为扩大盈利过度放贷而不顾消费者的信用等级和还贷能力。
学者们认为，全球金融危机发生的深层次原因在于新自由主义思想的误导。20世纪70年代末80年代初，新自由主义思想成为英美等国政府实践的指导思想，并且成为欧美国家20世纪最后20年时间里的主导理论。新自由主义崇尚市场，主张充分发挥市场机制作用，减少政府对经济社会的干预，认为“最小的政府是最好的政府”。正是在这种重市场轻政府的思想指导下，潜在的金融风险终于积累到一定程度爆发。
（二）对金融危机中政府作用的反思
全球金融危机对政府治理产生了重要影响。有学者指出，金融危机对政府治理产生了四个方面的影响：第一，为应对金融危机，政府规模和范围发生了变化，经济刺激计划意味着政府支出增加，政府必须有效地监管市场活动。第二，各国政府的国际角色的变化。经济全球化的今天，各国经济联系愈加密切，为应对全球金融危机，各国政府采取共同行动显得非常重要。第三，政府管理方式的变化。全球金融危机的产生某种程度上说明以市场为基础的政府管理方式的失败。第四，政府自身观念的更新。良好的治理不是亲市场，也不是重政府，而是公共和私人部门之间的平衡。
全球金融危机的发生促使人们重新思考政府与市场之间的关系。有学者认为，政府的作用因为金融危机的发生而改变，必须反思新古典经济学的重市场力量、轻政府作用的思想。全球金融危机的发生表明了政府的重要性，标志着将政府作用降低到最低限度、充分发挥市场力量的时代已经结束。但这并不表明20世纪70年代末以来的以效率为导向的管理主义改革是彻底失败的，效率、结果导向等目标仍然是政府治理与改革追求的目标之一。有学者指出，金融危机的发生并不是要使政府回归到传统的官僚行政时代，效率导向的管理主义改革仍要继续，政府要扮演积极的角色，成为一个重要而有力的机构。
在政府规制改革方面，学者们一致认为，政府必须加强对市场、企业的监管。有学者认为，必须认真反思危机的经验教训，保持金融机构的健康，制定一整套金融监管标准和有效执行的体系，防范金融风险。有学者以XBRL技术在美国金融部门应用的成功案例说明增加金融部门的透明度和政府的责任是建立健康金融市场的重要举措。有学者介绍了美国当前金融监管改革的情况。为应对金融危机，美国政府进行了一系列的金融监管改革，其中包括资本要求、对非银行金融机构和衍生工具的监管、消费者保护、公司治理和高层薪酬的规定、建立先进的预警系统等。这对我国政府建立健全金融监管机制和防范金融风险具有较强的借鉴意义。有学者以“信用宁波”建设为例，认为强化政府对企业监管，必须更加注重民众对政府的信任建设，更加注重信用制度建设和现代技术的支撑。
（三）应对金融危机的政策和策略
由于金融危机对不同国家的影响程度各不相同，因而各国应对金融危机所采取的政策和策略也不尽相同。有学者对次贷危机下中美两国政府危机救助政策作了比较，认为美国的金融救助政策侧重货币政策，中国侧重财政政策；美国主要是收购不良资产和救助金融机构，中国的金融系统受损较小；美国主要通过减税政策拉动经济复苏，而中国主要是通过政府投资、补贴和优惠政策；美国通过多样化的货币政策工具来应对金融危机，而中国主要是实施较为宽松的货币政策。
有学者指出，仅仅通过政府单方面的经济刺激计划并不能解决金融危机，政府与非营利部门合作是应对金融危机的良方。在今天复杂的世界，政府不能单独解决所有问题，非营利部门已成为经济复苏和提供更多更好公共服务的关键角色。
当今世界，全球经济一体化进程不断深入发展，不同国家之间既相互联系又相互影响，有学者通过检视美国金融危机以及布什和奥巴马政府为维持金融体系所采取的补救措施，利用混沌理论说明通过人工工程设计的方法来预测和长期规划以防止金融体系崩溃是个错误。面对一个相互联系的动态随机、带有突发性和不确定性的全球环境，必须建立一个更能适应处理变化的新的金融体系。
二、政府治理、改革与创新
（一）政府治理与改革
在政府治理与改革方面，多位学者针对各自国家和地区的地方治理和行政改革进行了探讨。作为分散化治理的重要组织形式，代理机构在20世纪80年代以来得到了快速发展，承担了政府机构的许多重要职能，如何改进代理机构的绩效水平？对此，有学者认为，代理机构的运作绩效受制度环境、外部治理与内部治理的质量等三方面因素的影响，改进代理机构的绩效必须着眼于建立健全法律和制度框架、优化代理机构的分类、创新责任机制和协调机制以及完善内部治理结构。
基于下放权力和地方自治的碎片化管理被认为是提高公共管理和服务质量及水平的新公共管理举措，有学者通过研究我国广东省江门市区政府间关系发现，“权威碎片化”恰恰成了公共管理和服务质量低下的重要原因。“碎片化”的管理体制降低了城市管理的效率，浪费了城市管理资源，弱化了城市的竞争力。因此当前政府间关系改革的取向不应再沿着、甚至强化“权威碎片化”的方向往前走，而是应当整合“碎片”、建构一体化的城市行政管理体制。
非政府组织在治理过程中发挥着怎样的作用？这种无政府治理会对政府权威产生怎样的影响？有学者以台湾的信息和通信技术产业为案例进行研究，发现在环境治理方面，出现了非国有的以市场为导向的民间环保治理组织，该组织负责实施环境管理，通过建立绿色供应链机制、规则、标准和权威，引导和规范企业行为。这种新型的民间环保治理组织可能挑战现有的国家权威、公共决策过程以及重新界定国内和全球环境治理的权力关系。此外，还有学者对城市社区多中心治理以及地方政府层面的协商治理对抵御经济危机的适应能力进行了探讨。
在政府改革方面，有学者对我国政府机构改革的“循环怪圈论”进行了分析，认为这种观点并不能全面真实地反映20世纪90年代以来政府机构改革的实际情况，并且认为这样的研究视角可能会掩盖机构改革中更为迫切的系统性和结构性问题，主张转变视角，以新的思维去重新考量政府机构改革的布局。有学者探讨了东南欧国家的行政改革问题，研究发现，东南欧国家的行政改革具有多样性，这主要是由不同国家的文化和组织传统、改革的进程和阶段以及特定的目标所决定的。还有学者对印度地方政府为促进部落发展而推行的行政改革进行了探讨，认为印度地方政府的行政改革总体上是成功的，通过行政改革，印度部落居民拥有了政治参与能力，自身社会地位得到提高，并能从政府的福利计划和项目中得益，这些都有助于减少金融危机带来的消极影响。
（二）地方政府创新
地方政府治理创新是近年来公共管理研究的重要议题。有学者运用文献计量方法，对近年来地方政府创新的文献进行了梳理和分析，归纳出地方政府创新研究的4个热点主题：地方政府创新的基本理论研究、地方政府创新与政府改革研究、地方政府创新与政府绩效研究、地方政府创新中的动因研究。并据此提出此研究的前沿性领域：政府创新管理的理论研究、地方政府创新的持续力研究、地方政府创新的制度化研究、公共服务创新研究。此外，还有学者以2000年高雄世界运动会的政策营销为案例分析了政策企业家在公共治理创新中的作用。
三、公共服务与公共绩效
（一）公共服务提供
公共服务研究是近年来公共管理学界研究的热点，与会学者围绕着公共服务的公民参与、基本公共服务均等化、政府服务购买等问题展开了研讨。
1． 公共服务的公民参与。
政府具有自身偏好，实践中许多政府提供的公共服务并没有基于公共需求，由此导致公共服务供给不足及低水平供给。有学者认为，建立公民需求导向的公共服务提供的制度安排机制，让公民参与公共服务供给的需求表达和决策议程能较好地满足公共服务供给的公共需求。还有学者对我国公共服务公民参与的策略异化问题进行了探讨，指出我国公共服务公民参与策略具有“强党内约束、弱法律限制”特征、在实践中具有非民主习惯。为减少公民参与策略异化的风险，必须提升公民参与策略形成的科学成本、强化公民参与的法制保障、培养有益的民主参与习惯。
2． 基本公共服务均等化。
保证基本公共服务提供的均等化是公共服务研究的重要内容。有学者认为，除了从改革公共财政体制入手促进基本公共服务提供均等化之外，通过法治化过程建立合理稳定的法律制度是实现基本公共服务均等化的最主要途径。首先，在宪法层面明确公民享有获得基本公共服务的权利以及政府有对公民获得基本公共服务权利的所应承担的责任；其次，在基本法律制度层面建立和完善确保基本公共服务均等化的法律体系。还有学者对城乡基本公共服务均等化的“成都模式”进行了分析和总结，这为城乡基本公共服务均等化实践提供了经验借鉴：以制度创新为先导，打破城乡二元结构；调整和完善市区两级财政体制，增强基层政府公共服务供给能力；强化政府公共服务职能，建立城乡均衡发展的公共服务管理体制。
3． 政府服务购买。
政府是公共产品和公共服务的制度安排者，是选择自我生产还是政府购买？有学者运用威廉姆森的交易成本经济学框架对政府采购进行了探讨。认为政府是否通过购买方式提供公共服务取决于不确定性程度的大小、资产专用性、机会主义、产品和服务测量的难易程度以及政府财力大小等因素。如果不确定性程度高、资产专用性高、由机会主义和腐败带来高交易成本，政府会选择内部生产；如果面临财政压力、产品和服务容易测量、外部竞争力量强，政府会选择购买公共服务。如何克服政府采购中的寻租行为？有学者认为，应当通过改进政府采购程序、加强对政府采购官员的监督和完善政府监督体系来克服政府采购中的寻租行为。
（二）公共绩效与生产力
有学者对政府绩效评估法治化进行了探讨。认为法治化是政府绩效评估的必然发展趋势，要根据当下我国法治发展的阶段进行制度安排，既要借鉴域外成功经验，又要寻求本土资源；既要完善正式法律制度，又要借助非正式法律制度。
还有学者基于成本—效益视角对不同行业协会职能绩效作了比较研究。认为行业协会职能实施的效益与交易成本是影响行业职能实施绩效的重要因素。为了提高行业职能实施绩效，政府不仅应在向行业协会转移职能时考量行业协会履行该项职能的成本与效益大小，尽量提高效益成本比；而且政府在赋予行业协会职能的同时，要注意改善行业协会履行职能的资源条件，降低交易成本，确保行业协会职能的有效履行。
领导行为对公共组织绩效有何影响？什么样的领导行为方式有助于公共组织成员工作满意度与组织承诺的提高？有学者通过问卷调查与深度访谈研究发现，复杂性领导行为特征与组织绩效具有很强的相关性，复杂性领导行为有利于取得较好的领导效能，促进组织绩效的提高。该研究视角丰富了公共组织绩效管理的研究。
有波兰学者对该国地方行政机构的生产力进行了探讨，通过问卷调查和数据包络分析，认为乡村和城镇的绩效要比大城市议会高，总体而言，波兰地方行政机构的管理方式依然是科层制的内部程序，而这影响了资源的有效利用，妨碍了行政生产力的进一步提高。
四、电子政务与公共危机管理
（一）电子政务
电子政务如何促进公共政策信息系统优化，提高政策制定的科学化和民主化水平？电子政务在应对金融危机时扮演何种角色？如何促进电子政务的发展？学者们围绕这些问题作了有益的探讨。有学者在深入研究电子政务促进公共政策信息系统优化的功能及其局限性的基础上，提出我国电子政务建设促进公共政策信息系统优化的具体路径：坚持信息公开，促进政策信息资源的公共获取；消弭数字鸿沟，推进政策信息传递中的公众参与；扩大电子咨询，提高公共政策制定的科学化和民主化水平；打通信息孤岛，实现政策信息存储中的资源整合。
电子政府虽然不直接促进经济复苏，但能带来积极的影响。有学者认为，电子政务的实施是一个应对金融危机的战略工具，能实现更广泛的治理和和有针对性地为促进经济复苏提供支撑。
还有学者从制度变迁的视角探讨了电子政务发展的动力学问题，认为制度创新是推动电子政务发展的动力源，制度创新促进电子政务发展有强制性逻辑和诱致性逻辑两种选择。从我国国情出发，制度创新促进电子政务发展应采用二元模式：一是对于经济发达、社会文明程度高的区域，应建立以诱致性逻辑为主、强制性逻辑为辅的制度创新模式来加快其电子政务发展进程。二是对于经济欠发达、社会文明程度低的区域，应建立以强制性逻辑为主、诱致性逻辑为辅的制度创新模式来提高其电子政务发展水平。
（二）公共危机管理
在公共危机管理方面，学者们分别就应急管理体系建设、合作机制、危机管理能力建设和对政府执政能力监测预警系统等方面进行了探讨。有学者指出，近年来我国应急管理“一案三制”建设取得了较大成效，但就现实而言，仍凸显出法律法规缺位、预案适用性差、行动主体有限、协调机制缺乏等弊端。因此，必须重构具有中国特色的应急管理“一案三制”体系：建立健全高位阶、下位阶和同位阶相互配合的法律法规体系，规范应急管理过程；夯实应急预案内容，提升应急演练水平；改革政府应急管理治理结构，变垂直结构为扁平结构，构建政府—社会共治型突发事件应急网络，塑造全覆盖治理格局；建构并完善网格化、立体化、全覆盖应急联动机制，锻造整体应对合力。
由于社会转型和经济全球化的影响，中国社会呈现出高风险社会的特征。因此，风险社会的应急管理已成为现代政府的重要职责。有学者认为建构社会合作治理机制以及国际合作治理机制能有效应对来自国内和国际的公共危机。还有学者从危机管理能力角度出发，认为危机预警能力、决策能力、动员能力、社会秩序恢复能力、沟通协作能力、信息处理能力、资源利用能力、评估能力、学习能力是危机管理能力建设的重要内容。如何预防和控制由社会转型所带来的危机，实现科学高效的监测预警，已经成为衡量地方政府执政能力的重要标准。为此，有学者构建了西部地方政府执政能力监测预警系统，力图实现对政府执政能力的动态监测预警，为西部地方政府及时应对突发事件、提升政府的执行力提供有效的技术支撑。
五、公共政策与可持续发展
（一） 公共财政与财政政策
有学者探讨了应对金融危机、扩内需保增长的政府融资问题。认为，面对金融危机，我国政府采取了扩内需保增长的一系列措施，但却面临地方政府投资资金缺口的制约。提出应该借鉴发达国家经验，大力推进ABS融资模式，把地方基础设施项目的未来稳定现金收入提前到当前兑现以填补地方政府投资资金缺口。还有学者探讨了财政分权、公共治理与经济发展之间的问题，通过建构模型、定义变量、提出假设以及数据与样本分析，得出财政分权有助于促进公共治理，而经济发展一定程度上促进了财政分权的扩散，但是经济发展与良好的公共治理之间并没有必然的联系。有学者分析了美国城市财政官员的作用问题，认为美国城市财政官员的作用受财政部门和城市结构、财政管理实践和政治经济环境因素的影响，总体的趋势是财政官员的作用日趋复杂。还有学者对美国地方政府财政危机进行了考察，发现财政危机对美国地方政府治理产生影响。传统认为地方政府处理财政危机的方式大多是通过裁员、降薪，降低公共服务提供的数量和水平，但对美国10个县市地方政府观察后发现，大多政府以积极主动的方式应对危机，通过早期预警系统来调整财政预算，确立政府优先行动方案和绩效评估措施，与非营利组织、企业建立伙伴关系，创造资源，共同提供公共服务等，不过财政危机并没有导致大规模的政府治理创新。还有学者对我国1998年和2008年前后两次实施的积极财政政策作了比较，认为两次积极财政政策具有相似的实施背景和相关政策措施，但当前的积极财政政策比上次更加成熟、更加科学。
（二）可持续发展政策
为应对金融危机，促进经济发展方式的转变，2008年10月，联合国启动“全球绿色新政及绿色经济计划”，倡议各国政府建立低能耗、环境友好、可持续的“绿色经济”增长模式。面对“全球绿色治理”，中国如何推进绿色经济政策改革？针对该问题，有学者梳理了中国“绿色经济”政策架构，认为中国的绿色经济政策形成了从国家发展总体规划、专项规划到包括财政政策、金融政策、管制政策、产业政策、法律法规等在内的较为完整的政策体系，取得了显著成就，但也存在着不足之处，并提出了完善中国“绿色经济”政策体系的具体建议。还有学者对绿色行政及其实施路径问题进行了梳理，指出绿色行政无论是在理论还是在实践方面都处于探索阶段，并没有成熟的理论或经验可供借鉴；绿色行政是个系统工程，需要政府、企业与公民社会协同治理。
（三）社会政策
政府在社会保障领域应当承担适当的责任，有学者对中美两国社会保障政策及其政府作用进行了比较，并阐述了中美两国社会保障制度管理的异同。认为中美两国就政府在社会保障中的作用而言持有相似的价值和观念，政府在社会保险政策方面都持相似的看法，即政府在社会保险中的能力有限；但在社会救助政策方面有所差异，美国的社会救助计划内容更加丰富，效益更高。两国政府在社会保障管理体制方面也存在差别，在美国，政府系统负责一般和具体事务的社会保障体系，但社会保障基金由独立机构管理；而在中国，社会保障基金分散在众多地区，社会保障体系比美国更加分散。
有学者通过大型实地调查对我国新型农村合作医疗制度的绩效与变迁情况作了考察，在肯定新农合医疗制度的实施取得了较大成绩，但也存在一些问题的同时，提出建立大病省级统筹基金、实现“保大病重病为主”的政策目标和高层次制度创新、变医疗费用间接支付为直接支付、药品目录调整重疗效和需求、县乡村一体化管理的政策建议。还有学者针对近年来我国农村卫生服务的大型调查研究提出，政府应当以服务成本为基础提供卫生服务，加强对村卫生室的行业管理及其培训工作，这对促进基本医疗卫生服务的均等化具有重要意义。
六、MPA教育：新机遇与新挑战
此次会议还首创了全球公共管理学院院长论坛，六名中外公共管理学院院长就MPA教育的全球机遇与挑战各抒己见，交流经验，并回答了与会代表的提问。
总的来说，不同国家或地区高校的MPA教育具有自身特色。从课程设置情况看，中国的MPA教学能较好地适应公共管理理论与实践的发展，对课程设置作出相应的调整。尽管体现“新公共管理”理论的一些课程依然占有重要位置，但是近年来兴起的新公共服务理论、新治理理论在课程设置或教学过程中得以充分体现。另外，经济学课程、社会研究方法课程在国内相关MPA院校中得到重视和加强，这说明国内MPA教育在把握公共管理理论与实践发展趋势、科学研究方法训练等方面有了可喜进步。
这次全球公共管理学院院长论坛有助于促进不同国家和地区之间MPA教育的交流与发展，尤其是对我国MPA教育在教学课程设置、教学方式、师资队伍建设、学生能力的培养等方面将会产生积极的影响。
（作者单位：厦门大学公共事务学院，厦门 361005）
