“中外行政管理体制改革：比较与借鉴”学术研讨会综述（2004年第3期）

多视角比较 有取舍借鉴

——“中外行政管理体制改革：比较与借鉴”学术研讨会综述

　　为贯彻党的十六大关于深化行政管理体制改革的精神，借鉴发达国家的行政管理体制改革的经验教训，研究推动行政管理体制改革的新思路，由中国行政管理学会与深圳行政学院联合举力的“中外行政管理体制改革：比较与借鉴”学术研讨会于2003年12月5至7日在深圳行政学院举行。中国行政管理学会会长郭济出席开幕式并致词。研讨会收到论文78篇，来自中国行政管理学会、全国各地高校、行政学院和政府部门的78名代表参加了本次研讨会。研讨会就“中外行政管理体制改革”这一主题从不同侧面和不同角度进行了充分的交流和讨论，现将主要观点摘要综述如下：

　　一、借鉴国外行政体制改革应重视研究方法的运用

　　规范性理论方法与经验性描述方法是当前研究行政体制改革的两种主要研究方法。规范性理论方法首先设定行政体制的理想状态，然后找出现行行政体制与理想状态之间的差距，最后寻求消除这种差距的对策。而经验性描述方法是对行政体制改革的案例进行描述，归纳比较，得出启示，进行预测，用以对行政体制改革进行指导。两种方法各有其局限性。规范性理论方法阐明的是一种主观偏好，而人们因价值观念不同导致对规范观念的看法不同，其应用的前提常受到质疑。而经验性描述方法的局限性首先表现为从案例中推出的结论具有不确定性，即案例与结论是否为逻辑上的必然;其次少数案例是否具有普遍性，能否推而广之受到质疑，即案例可能受时间、空间的制约。经验性研究方法从事解释、预见的研究，进而对行政体制改革的实践进行指导，而由于行政体制改革的成功受诸多环境条件的制约，环境不同使预见结果不准，所以其指导性是存疑的。如西方的行政改革是在比较完善的市场经济、发达的市民社会条件下进行的，其动因是社会环境的压力和财政的困境，而我国面临的是扭曲的市场和不发达的市民社会，因而国外行政改革成功的经验在我国照搬也面临不成功的风险。

　　二、国外当代行政体制改革的主要理论

　　20世纪80年代以来，几乎所有的现代化国家和追求现代化的国家，都卷入到改革的浪潮之中，形成了世界范围的行政改革潮流。这次行政改革试图冲破传统理论和管理模式的束缚，用新的理论对行政管理进行根本性或方向性调整，实现从传统行政模式向新行政模式的转换。理论是行为的先导，国外的行政管理改革不是孤立的，而是有着较长时期的理论准备。为行政管理改革奠定基础理论的大都是一些经济学家，如货币学派、供给学派、公共选择学派、新制度经济学派等，其中对行政管理学理论的发展最具影响力的是布坎南为代表的公共选择理论和奥斯本为代表的企业家政府理论，在此基础上形成了新公共管理思潮，提出了企业型政府、服务型政府等新政府管理模式。

　　公共选择学派在众多的学派中较早关注政府失败问题，它在探讨政府预算最大化、效率下降、官僚主义等问题出现的原因时，提出了“经济人”假设，政府也是“经济人”，天生具有追求自身利益最大化的倾向;认为人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场，两者具有一定的相似性。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品;在政治市场上选民把选票投给能给自己带来最大利益的政治家，政策法案和法律制度，政治家则总是支持那些能为自己带来最大利益的政策方案。公共选择学派认为，由于建立在传统理论基础上的政府机制不能以盈利为目的，对政府及官员的物质激励非常有限，政府官僚常常被置于“公仆”地位而不能明确追求自身经济利益，这就使他们的自利动机受到了限制，从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益。如政府规模的最大化、部门支出的增长都是政府追求自身利益的扩张行为。政府失败还表现为其效率的低下：由于其产出的非市场性，由于政府提供的特定服务的垄断使其免除了竞争的压力而变得没有效率。针对政府失灵必须对政府进行改革，其主要的思路就是在政府中引进市场机制。

　　企业家政府理论提出：要用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，在政府管理中广泛运用企业管理中的科学管理方法，改革政府机构中的公共管理部门。具体主张是：企业型政府应该是起催化作用的政府：掌舵而不是划桨;社区拥有的政府：授权而不是服务;竞争性政府：把竞争机制注入到服务中去;有使命感的政府：改变照章办事的组织;讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款;受顾客躯使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要;有事业心的政府：有收益而不浪费;有预见的政府：预防而不是治疗;分权的政府：从等级制到参与和协作;以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

　　新公共管理理论在行政体制改革的实践中主要体现为“五化”：行政职能市场化，体现为政府行政职能定位的市场化和行政职能运行的市场化，如压缩社会福利、以市场定价取代政府定价、公共服务的提供方式上采取招标和合同出租等。行政权力分散化，体现为中央政府向地方政府之间的分权与地方政府之间的分权和政府行政组织内部层级之间的分权。就中央政府向地方政府之间的分权方面来看，中央政府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给地方政府，使地方政府较之以往有更大的权力。就政府行政组织内部层级之间的分权来看，它主要体现为压平层级，授权一线。公共服务社会化，体现为政府通过制定优惠政策、采用公私合作及授权社区等措施，利用市场和社会的力量提供公共服务;政府理念企业化，倡导企业型政府，用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府机构中的公共管理部门。政府治理电子化，运用信息技术的力量，建立以顾客为导向的电子化政府，为民众提供更为便利、更有效率的服务。

　　三、中外行政体制改革的比较借鉴

　　总结国外行政体制改革的经验，全面系统地了解国外行政体制改革的背景，对于我们有选择地吸收外国行政体制改革成果有着很强的现实意义。

　　国外行政体制从总的历史进程来看，是与其社会经济发展进程大体一致的。政治领袖范式适应了自由资本主义时期政府只被要求扮演“守夜人”角色的社会经济状况;官僚制理论模型与这些国家的工业化进程和垄断资本主义阶段相适应的，而企业型政府理论模型则是在这些国家进入后工业化阶段的情况相适应的。并且从这些国家行政改革的实践来看，企业型政府理论虽然激起政府理论模型的结构性震荡，但它只具有纠错能力，甚至是超强纠错能力，而不具备替代功能。因为社会经济的发展和行政管理的日益复杂化，需要一个有活力、强大和非常活跃的政府，而这样一个政府如果不是按官僚制理论模型建立并进行管理是不可想象的。所以官僚制政府模型虽问题重重，但目前还没有一种理论模型能代替它，企业家理论模型只能是对其加以修正或补充，当代发达国家进行的行政改革也只是要消除行政体系中官僚制过度发展所带来的弊端，而不是要放弃官僚制。从发展的趋势来看，企业型理论模型将与官僚制理论模型进行必要的融合，否则不足以达到分析和解释现实世界的力度，其提供的蓝图也不足以完整地或部分地构造现实。

　　从以上的分析来看，国外行政改革是在特定的环境下进行的，国外行政改革提出的理论只是一个工具箱，是为解决政府对环境的不适应性而采取的各种方法。如果不顾环境的约束，照搬国外的行政体制改革的一些模式，可能会造成播下的是龙种而收获的却是跳蚤的后果。基于此，正确认识中外行政改革所处的环境对于我国借鉴国外行政管理体制改革的经验具有很重要的意义。发达国家的基本环境是后工业社会，具备完善的市场、完备的法制和发达的市民社会，其行政体制改革的背景是社会环境压力要求政府改革，要解决的是财政赤字困境，消除过度的官僚制带来的程序繁琐、繁文缛节等问题。而我国的基本环境是由农业社会向工业社会转化的工业化初期，市场不健全、法制不完备、市民社会初露端倪，行政体制的发展还远没有建构起韦伯的理性官僚制，行政程序不完备，中国的公务员制度也只是初显雏形，连公务员入口的“逢进必考”的基本要求还需要中央三令五申且难以执行。我国面临的是健全市场体系，完善法制、完善公务员制度、培育市民社会、发展经济的任务，要解决的主要问题是消除阻碍经济发展的体制性障碍。所以中国一方面是要解决官僚制不足，借鉴和学习官僚制的合理因素，加强监管，确立法律制度的权威，使公共行政处于制度化的调节之中，以解决当前有法难依，市场失序等问题，按照党的“十六大”报告中提出的，适应社会主义市场经济的要求，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍。另一方面又要避免发达国家实行官僚制中所暴露出来的缺陷，参照企业型政府理论模型的精神，学习和借鉴企业管理的运行机制和方法，如在政府运行中增强成本意识，预算和绩效并重，采用全面质量管理和绩效管理相结合，形成以结果为导向的管理体制;在提供公共产品领域，公共产品要体现公共性，财政投入要按公共性进行投入，在公共产品的提供中引入竞争机制，打破政府垄断，促使公共服务主体多元化;在处理政府与公民的关系中，倾听民众的意见，满足民众为要求，提高公共组织的灵活性和对民众需求的回应力。

　　(作者单位：深圳行政学院，深圳 518021)