联合国文官制度改革研讨会综述（1985年第3期）

一

　　一九八五年八月十五日至二十四日，联合国在北京召开了文官制度改革研讨会。参加会议的有十六个国家(孟加拉国、中非、喀麦隆、泰国、民主也门、圭亚那、尼日利亚、利比里亚、美国、法国、叙利亚、津巴布韦、扎伊尔、菲律宾、英国、中国)的二十三名正式代表，有联合国官员三人，还有三个国际组织(联合国教科文组织、国际行政学会、国际劳工组织)的观察员，共三十人出席。我国各省、自治区、直辖市和中央国家机关十五个部委的组织、人事部门的同志八十余人列席旁听了会议。

　　这次研讨会由联合国发展技术合作部发展行政司发起并举办。该司司长法基尔·穆罕默德先生主持了研讨会。我国劳动人事部、中国社会科学院、中国行政管理学会筹备组共同参与了研讨会的筹备工作。

　　中国劳动人事部副部长焦善民在研讨会上作了《中国人事制度的改革》的报告，介绍了党的十一届三中全会以来我国人事制度改革取得的成绩等情况。八月二十二日，国务院副总理田纪云接见了与会的各国代表，并就我国行政制度改革等问题作了重要谈话。十七日上午，各国代表到北京市参观并听取了北京市人民政府办公厅和市畜牧局实行岗位责任制的情况介绍。

　　研讨会于八月二十四日上午结束，历时十天。

二

　　在研讨会开幕式上，穆罕默德先生就会议的宗旨、议题等作了实质性发言。他讲道：文官是大多数社会中的主要机构之一。该机构的职责就是实施行政管理。因而它直接影响到国家事务的统治和管理的质量。同时，因为政府职能范围的扩大和其复杂性的不断增加，文官制度和文官制度改革问题日益受到世界各国的重视。当然，由于社会政治制度、经济发展程度不同，文官在各个国家中的地位和作用不尽相同，有的相差很大。但是，也存在着这样一个事实，就是有关文官制度的辩论表明：(各国文官制度)有着普遍令人关心的惊人相似之处。正是基于这一基础，才召开这次文官制度改革研讨会。因为，“国际性的讨论能够有助于找出对问题的比较性的认识，在不同的国家互相吸取经验”。

　　这种专门研究人事管理的国际学术会议在我们国内是首次召开。参加这次研讨会的有研究行政学、公共管理等方面的专家，更多的则是主管文官事务的各国政府高级官员。从研讨会规定的议题和讨论中的发言看，其实用性远远高于理论性。因而对于正在进行包括人事制度改革在内的各项改革的我国来讲，交流各国的情况，了解各国文官制度改革的动向，是十分有益的。

三

　　研讨会的内容非常丰富。有十二个国家提交了正式报告或书面材料。研讨会按原定议程进行了一般性和专题性讨论。在一天半的一般性讨论中，各国代表分别介绍了本国文官制度的概况和文官制度改革的基本情况。现将几点有共性的内容概括如下：

　　第一，从研讨会的讨论中可看到，无论是发达国家，亦无论是发展中国家，都十分重视文官制度的改革。从七十年代开始(甚至还早一些)，随着世界政治、经济形势的变化及本国社会经济的发展，各国都在不同程度和范围内进行文官制度改革。若从与会国看世界，改革文官制度已经和正在形成—股潮流。如在一九七四年尼日利亚开始改革文官制度，六十——七十年代美国改革文官制度，孟加拉国和扎伊尔等国从八十年代起进行文官制度改革，中非于一九八二年开始改革，法国的文官制度改革已取得较大进展。这些改革，都围绕着经济发展并结合本国的实际情况进行。有些国家并提出具体改革方向，如英国提出以“效率、民主及其影响”为改革的目标，喀麦隆等国则偏重于提高文官的责任心等。与会代表一致认为，文官制度改革是一个长期的任务，是一个不断发展的进程。毕其功于一役的做法和想法都是不现实和不可取的。例如，法国和美国的文官制度改革中的一些环节至今仍在继续完成。

　　第二，不少与会国的文官制度改革都不是孤立进行的，与该国的行政体制改革密切相联。如法国改革了基本上由拿破仑以来建立的集权制度，将中央权力逐级下放到各个省、大区和小区。文官制度的改革与之结合进行。在中央和地方、中央各部门之间的职位分配、录用人员方面也在进行改革。一九八二年喀麦隆新总统就职后，针对文官制度危机和文官中的腐败现象，改组政府各部门，改革机构设置，同时下放权力，并改革大专院校管理体制，以改变权力集中的现象，提高文官的工作责任心和工作效率。而利比里亚的文官制度改革则集中在分散权力方面，将权力下放到地方、农村。这种互相配合、从整体方面考虑的改革，对文官制度改革起到了协调和保证作用。

　　第三，各国都很重视立法工作。与会国家多数原来就有关于文官制度的法律。经过文官制度改革，大都将改革的成果用法律形式公布于众，以利于执行和监督。如美国于一九七八年颁布了文官改革法，法国于一九八三年和一九八四年修改了原来的文官基本章程，扎伊尔一九八一年制定了全国统一的文官法律，等等。文官法律已成为这些国家文官制度改革的成果和新的发展起点，成为社会改革的里程碑。

四

　　研讨会用大部分时间进行了专题讨论。现分专题将讨论的内容综述如下：

　　(一)文官与政治的关系

　　关于文官与政治的关系的讨论主要包括文官与政党的关系和文官在政府中的地位作用两点。

　　十九世纪，在西方国家产生了“文官中立”这一文官制度基本原则。这一原则的内涵间或有所损益，后即成为西方发达国家和不少发展中国家遵循的文官法制信条，其基本含义是，在政党政治的时代，文官不得参加政党(个别国家定为不得参与政党的政治活动，不受政党政治思想和政治活动的干扰和影响。文官在政府中居于政界人物制定的政策的执行者地位。他们应公正地效忠于政府和人民，严格地依照法律程序处理公务。文官是一支独立的社会力量。因之就产生了对文官考试、择优录用(功绩制)和不与政界人物共进退的制度。

　　研讨会上不少国家代表认为，由于政府管理进一步发展的要求，由于政府官员在现代化社会中作用扩大，由于科学技术进步，政策的制定越来越多地依靠文官的专业和知识;文官尤其是高级文官在某些方面、某些层次上参与了政策的确定，有时并作为顾问而被重视。因而把文官仅看作纯粹提供服务的一台机器的始初概念已普遍被废弃，而应当充分发挥文官的积极性和创造性。法国文官有权、有责任拒绝接受政治人物的违背公共道德准则的命令。但是，维持政界人物和文官之间的权力平衡维护文官的独立地位和中立原则，保持文官质量的不断提高，仍然是西方发达国家和其他一些国家文官制度的主要特征。

　　由于各国历史背景和社会制度的不同，政治与文官的关系可分为几种类型。与上述形成鲜明对照的是，在一些发展中国家(如中国)中，政治与行政结为一体，一切工作人员都具有共同的目标和使命，都肩负着共同的政治责任。因而所谓文官中立在这类国家从来是不存在的。这些国家不存在本质意义上的“文官”。

　　(二)文官的规模和结构

　　所谓文官的规模，在一定意义上讲就是指文官编制。文官的规模应当与政府机构的工作量相适应，而与一个国家的人口无固定比例关系。二次世界大战以来，由于种种原因和背景，世界各国文官的规模均有不同程度的扩大。因此，各国都面临着削减文官规模问题。如英国撒切尔夫人决定，从一九八0年开始五年内削减文官14-15%，并已实现。泰国决定在一定时期内每年减少文官2%。

　　在讨论中，多数人认为文官规模与下列因素有关：一是政治因素。对政府作用的认识，政治体制的差别，权力分配上的不同，对公共事务管理方式的不同，均造成极不相同的文官规模;二是与财政有关。超过国家财力和资金状况，维护庞大的文官队伍不利于社会发展。同时非洲一些国家受国际货币基金组织、世界银行贷款政策的限制，不得不削减文官规模(如冻结文官录用、缺编不补等);三是与文官的质量有关;四是与现代化科学技术手段的运用有关。不适当地扩大文官规模，会导致财政困难，社会经济若展会受到阻碍，同时将大大降低政府工作交率。

　　在发展中国家文官结构问题比较突出。一是边远地区和农村缺乏适用的文官。二是文官中高级人才缺乏。

　　研讨会涉及到了多余文官的出路问题。倾向性的意见是使他们转向私人企业，或者与改善文官结构问题结合起来考虑，即将多余文官派往边远地区或农村，并给以较优厚待遇。当然对多余文官进行培训以适应新的1作也是解决办法之一。研讨会一致认为，文官不应是解决就业问题的工具。

　　(三)工作效率问题

　　这一问题主要包含如何认识工作效率(或如何评价政府工作成绩)和政府怎样才能提高效率两个方面。

　　效率主要是指企业中投入与产出之比。因而对政府来讲，使用“效益”这一概念更为准确。尽管发展经济是政府管理工作的主要任务，但是“全世界的经验表明，狭义经济即政府单方面追求生产率将会导致严重混乱，造成质量和综合社会目标的损失”。美国代表提出的观点很有启发性。他讲衡量政府工作可以从结果方面观察。这种结果不是指“最终产品”，而是指“中间产品”。譬如衡量建筑部的工作，不能看其每年建造了多少房屋，而应该看这些房屋究竟起没起到作用;即有多少人住?公民能否买得起或是否适用?评价警察局的工作，不是看它抓了多少罪犯，而是看它们对社会犯罪的预防情况。另一种衡量办法是从其工作程序方面考察。由于文官和政府工作复杂，评价方法应分类而不可单一。对一个机关来讲，采用内部和外部两种方式评价其工作效益将更全面。象对财政方面的审计，就是一种外部的衡量办法。

　　提高机关工作效益涉及的因素很多。一些国家对各机关确立了一些指标÷如公共健康指标、经济指标、政治指标，等等，以便于评价该部门的工作成果。圭亚那采取公职部门与人民、人民团体代表经常对话的办法：年初公布各部门计划，每季度宣布一次小目标，以后提交年度报告，向人民说明目标和实际进展情况，让人民直接督促检查政府和文官的工作。全国有一委员会负责评价各部门工作情况。与会代表对中国介绍的机关岗位责任制给予好评。

　　提高机关工作效率引起了与会各国代表的共鸣，并一致认为这是政府工作中“管理的中心环节”，需要进一步研讨。

　　(四)文官培训问题

　　文官培训受到世界各国普遍重视。

　　随着社会科学、文化、经济的飞速发展，新的行业需要管理、创造，新的知识层出不穷，不熟悉的工作随时可能等待着去接触，一次性教育就成功已经成为历史。普遍的现实表明，对于一下想在当代社会上卓有成效地工作的人，都存在一个培训问题。文官培训是社会发展的需要，具有战略意义。

　　关于培训的对象，一致认为必须进行整体培训，即无论高级、中级文官，亦无论低级文官，均需培训。在职培训和职前教育都需全面发展。把培训与职务晋升联系起来的讨论很受重视。无培训就无晋升。培训将为担任较高职务者提供不可缺少的知识、智慧和能力。培训对水平较低的文官和优秀文官同样具有重要意义，不可偏废。有时对后者的培训甚至更为重要。

　　社会的不断发展使文官培训增添了新的内容，概括起来有四点：一是现代科学技术知识的培训;二是本行业、本专业、本职位所需要的不断更新的知识的培训;三是对国家政策的真切理解和对政府、对人民忠诚方面的培训;四是道德方面的培训，如纪律性、公正性，以及包括仪态行止、待人接物等以往忽视的礼貌方面的内容。

　　建立和加强培训机构是提高培训工作质量的前提。重视并发展培训师资是培训的首要条件。不少国家交流了这两方面的经验和遇到的问题。同时，文官培训与教育制度有密切关系。在职培训是职前教育的弥补和发展，文官职业的发展又促进教育的改革。值得重视的是，一些国家提出对培训结果进行评价问题，或者说是对被培训者进行培训结果的考核问题。这是搞好培训工作的重要补充手段。

　　(五)文官工作条件问题

　　工作条件包括政治待遇、工作环境和设备、薪水、福利等多方面内容。

　　所谓政治待遇，主要涉及文官的地位、安全等保障问题。工资待遇问题，是研讨会上关于工作条件问题中讨论较多的议题。普遍认为，工资必须以政绩作为唯一的判断标准和依据但仍然需要考虑在内的因素是，诸如通货膨胀问题，这就需要有一个指数。还要考虑与私营企业部门工资待遇之间的平衡问题。

　　(六)关于改革的策略问题

　　改革的策略，包括改革的方针、程序、方法等。

　　关于改革的方针，一些国家采用综合性的全面改革一些国家进行找出一个或两个突破点的选择性改革。方针的确定必须与本国政治、经济发展状况相适应，以本国文官制度的基本情况为基础。绝大多数国家都采取建立改革委员会(或类似机构)的机构以领导和组织改革。法国还在各级建立改革委员会，它由政府委员和公众代表共同组成。加强改革组织领导机构的职责权限和正确处理文官常设机构的关系，也是各国比较注意的问题。

　　关于改革的程序，喀麦隆代表和法国代表提出了很有启发性的意见。喀麦隆于今年五月成立改革委员会。文官制度改革的工作程序是：1，在政治上有改革的愿望，并使公众也感到改革的需要;2、对文官制度的弊病进行分析;3、选择一个主要目标去集中全力实现。法国代表介绍了法国推进文官制度改革的四个阶段。第一阶段是认识阶段。分析文官制度存在的弊端，探索其产生的原因，选择一个或几个目标。第二阶段是制定方针计划阶段。从技术上讲，要对诸如议会暂时休会、全年的工作安排、预算和财政支付能力问题、政府和议会态度等技术性问题

　　全面考虑，以利于改革计划的实施。还要制订一些过渡性措施，并观察执行过渡性措施过程中出现的具体变化，使人们易于接受改革。政治上要使文官认识到改革的必要性并支持改革。再就是作好信息交流和通讯联络工作。对象分别是反对党(包括其他社会力量)、文官和公众。通过对话、交流以获得咨询，求得对改革的支持和理解。最后制订改革方针计划。第三阶段是执行改革计划阶段。首先将大计划分解为若干小计划，任命改革工作的各级负责人并建立改革委员会。其次根据安排逐步进行改革，重视试点的示范和推广作用，在人力、物力、财力上有充分准备，分阶段将改革引向深入和广泛。在改革中要及时总结经验，制订新的措施以协调、促进、保障改革。第四阶段是后续阶段。即对改革的具体情况、得失进行评价。尤其是与预先制定的目标相对比，衡量改革的质量。