政府社会管理和公共服务学术研讨会综述（2004年第8期）

全力打造服务型政府

——政府社会管理和公共服务学术研讨会综述

孙荣 陈鸿惠

　　由中国行政管理学会与同济大学共同主办的“政府社会管理和公共服务学术研讨会”于6月19日至加日在同济大学召开。中国行政管理学会会长郭济、副会长兼秘书长高小平，上海市社联副主席王邦佐、上海市委党校副校长李琪，以及来自中国社会科学院政治学研究所、复旦大学、吉林大学、武汉大学、南开大学等18所全国著名科研机构和高等院校的近50位专家、学者出席了会议。会上共有27位著名专家、学者递交学术论文并发言，会议气氛热烈、发言踊跃。本次会议的主题是：政府社会管理和公共服务。与会同志讨论的主要内容有：

　　1、政府社会管理和公共服务的基本内涵和类型

　　与会同志认为，政府社会管理和公共服务都是政府职能不可或缺的一部分，二者既是统一的又有所区别。从特点和模式上看，社会管理主要体现现代公共行政管理整合性的特点，以行政强制为基础，发挥规范社会事务的作用;公共服务则体现服务性的特点，以协调合作为基础，提供满足公众需求的模式。从历史实践来看，政府的社会管理和公共服务不是一个纯粹的学术问题，而是涉及执政合法性问题，应赋予政治意义。

　　具体地说，社会管理就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正，社会持续和稳定。实行有效社会管理既是弥补市场失灵的有效要求，也是协调各种矛盾的充足前提。

　　公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业社会保障服务和教育科技文化卫生体育等公共事业，发布公众信息等，为公众生活和参与社会经济、政治活动提供保障和创造条件。政府是公共服务主要的承担主体，但不是唯一的;非政府组织和私人部门也可以成为公共服务的承担主体，政府在其服务提供中起监管作用。公共服务的内涵因国家、地区不同而有所变化，根据社会支出与干预程度的差异，可以分为美国模式、英国模式、欧洲模式、北欧模式。

　　2、政府社会管理和公共服务的理论

　　与会同志着重从政府职能、政府与社会关系角度分析政府社会管理和公共服务的重要性、价值取向、评估标准和制度建设问题。

　　马克思主义认为政府职能具有两重性：阶级性和社会性。过去偏重于阶级性而忽视公共性。西方的集团理论分析与马克思的阶级分析有异曲同工之妙：马克思的阶级分析可以看成两大集团的对立，马克思政府的阶级性也可以看成是政府的私利性。政府职能的公共性和政府的自利性是并存的，公共性可能会掩盖政府的私利性。

　　政府社会管理与公共服务是政府职能公共性的体现，也正是政府职能转变的趋势和内容。政治职能转向经济职能，经济职能又转向社会管理和公共服务职能，这是政府职能演进的大致方向。伴随政府职能的内容转变，政府的制度、组织、运行方式也都会有相应转变。这样一个转变的实质性问题，与其说是对政府提出要求，不如说是对政府角色地位提出的挑战。首先，对政府职能的探讨应该分清楚政府的管和做，主要有四种模式：由政府直接采取行动做，如建立军队、国防、对外关系及某些公共事业;由社会做，政府给予管理;由社会做社会管，政府不应干预——伦理道德教育领域;政府和社会共同做共同管——如社会公共救济。其次，政府履行职能应该具有权威性和从属性的统一、有效性和非应急性的统一、依法性和道德性的统一;而政府提供公共服务应该是全方位的，里面又有不同的结构和层次。再次，政府职能转变的困境可能会来自于：政府系统内部本身缺乏转变政府职能的内动力机制;外部的调配问题;作为行政体制深层环境的文化背景问题。

　　政府社会管理与公共服务是随社会化大生产所带来的，很多社会化大生产带来的问题都需要政府来解决。政府与社会的关系包括四种模式：弱政府强社会、强政府弱社会、强政府强社会、弱政府弱社会。没有发育的社会，就没有健全的管理。实现政府社会管理与公共服务，从政府本位到社会本位、政府服从社会是历史发展的趋势。

　　政府社会管理和公共服务职能的实施目标，是要建立服务行政和服务型政府。为人民服务是党和政府一贯的宗旨，同时，为人民服务又是一种权力关系、结构关系，需要制度保障。长期以来往往注重价值取向，而忽视政府该发挥什么样的作用以及保障发挥作用的机制。从为人民服务的宗旨具体化到服务行政的建立是个进步。建立服务行政和服务型政府的指导思想正如温家宝总理在政府工作报告中提出的“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。

　　政府社会管理与公共服务职能的实施离不开两条路径。消极而言，需要责任追究制度的保障。政府及其官员从公共权力的形式主体转变为对公共服务的责任主体：第一，表现为制度性责任，即权力的渊源问题。第二，体制性责任，即如何认识政府、市场、社会的结构性关系。在三者关系上，主要是角色定位、如何解决信息不对称和政府合法性的问题。第三，机制性责任，权利和义务是统一体，权力和责任是统一体。要解决一个权力边界问题，责任始终伴随着权力。第四，后果责任。责任是后果的处理。服务是否到位，人民是否满意都需要标准和体系进行检验。积极而言，是民众参与机制的建立，这是推动服务行政和服务型政府的力量。民主和法治是建立服务行政的基础，服务行政的建设以民主政治和法治国家为条件。政府与公民的关系处理有三种模式：依法治官吏、依法官吏治、官民互治。如果都是政府在出主意想办法，而缺乏民意基础，难以确知民意，许多时候可能是好心做坏事、吃力不讨好。

　　3、当前我国社会转型时期对政府社会管理和公共服务提出的新课题

　　与会同志针对当前我国社会转型时期政府、社会、公民三者的关系特点及其对政府社会管理和公共服务提出的要求进行了探讨。

　　从政府角度分析，对于转型期的中国来说，其政府体制和西方有很大不同。西方市场经济和市民社会比较完善，许多公共服务是由市场和非政府组织自发性提供。我国从计划经济和集权式的政府管理转变为市场经济和民主式的社会管理和公共服务，面临着整个社会复杂性多样性需求的挑战和压力。政府管了很多不该管又管不好的事情，而对于其所应当承担的公共服务职能存在着两个不足：一是定位方面，政府公共服务定位比较模糊，政府仍过多承担社会服务职能，政府控制公共服务的范围仍然较高，难以满足社会主体多样化和消费主体多样化的需求，监管职能不到位，不能满足社会增长的需要。二是体现在政府转变公共服务模式中，比如政府的管理和监督的缺位注重服务的投入而轻视服务的结果，公共服务的投入缺乏科学规划，为公众服务的观念还没有完全确立，政府公共服务结构存在缺陷，政府和社会的关系还没有完全理顺等等。

　　提供和改善政府社会管理和公共服务的传统做法：一是通过增加政府工作人员以补充缺失的管理和服务;二是通过政府内部的绩效评估规范管理服务工作以提高满意度;三是通过政治、思想的学习教育给与行政人员道义上劝告以诱使其积极的态度改变。这种传统做法有很大的效果，但是可能带来政府权力进一步扩张的需要，也可能增加提供服务的行政成本。而且，还涉及前述政府职能转变的深层次问题，如果政府定位错了，怎么纠正都有问题。较合理的做法是：第一，培育政府以外的公共服务主体;第二，在政府提供的服务中应进行市场化改革，某些环节进行市场化的手段承包出去;第三，社会监管，这是政府所应该明确且不可缺位的管理角色，否则就难以保证非政府组织和私人部门提供公共服务的质量;第四，信息化与行政公开，目前大众媒体很难传达政府的信息，政府官员掌握信息而不公开，公众和政府处于严重的信息不对称。应该深化电子政务的功能，提高公民与政府的互动，使政府的服务公开化，利用技术手段解决利益问题。

　　从社会与公民角度分析，需要准确估计目前政府社会管理与公共服务的基本状况。一方面可以提高对二者重要性的认识;同时也是我们理智的考虑到推进政府职能可能出现的另一困境。有几个问题需要引起注意：第一，公民缺乏公共生活的广泛实践，导致社会生活知识和素养的缺乏;第二，国民对公共利益的期望日益淡化，使得公民关心公共事务的热情在降低;第三国民对公共责任的忽视，对政府管理的责任强化和政府官员的压力加大;第四，国民中有一种不合作的精神在滋长，使政府管理效率下降成本增加;第五，政府与国民长期处在管理与被管理的两极态势，影响国民对政府的认同和支持度。我国政府面临从全能型政府向有限型政府、从统治行政到服务行政的转变，这是个非常复杂的过程。要使这种转变长期存在和发展下去，必须形成政府调控，社会和公民协同参与的社会管理和公共服务的新机制。

　　总的来说，转型中的政府有三个力量在进行推动：第一，分权。将一部分权力流到社会;第二，市场。讨论政府职能到底有多大;三，政党。政党的价值——人民民主(或三个代表)。目前很多地方政府的改革，很大程度上是在实现一种价值。仅仅靠这三个力量推动是不够的，而是要把已经在进行的政府改革转化为现代化政府的未来取向。这又需要解决五个方面的问题：第一，治理方式的问题。涉及三个层面：首先，权力结构——考虑中国社会到底有多少权力;其次，价值结构——冲突原因是被服务对象和服务提供者价值取向不同，以哪个为出发点以哪个为基点;再次，管理结构，就靠制度安排程序安排。第二，法律。通过结构性调整并将司法力量拉到城市管理中，把城市管理体系和法制体系融合。第三，市场体系。整个体系的规范，资源，组织。第四，社会发育问题。没有发育的社会，就没有健全的管理。第五，要有新的官员，否则权力运行没有承接者。权力、多元利益、公意、政治追求等因素最终影响到政府社会管理和公共服务的格局构建。

　　4、国外发达国家政府社会管理和公共服务的理论和实践

　　与会同志还就国外发达国家政府社会管理和公共服务的理论和实践问题进行了分析和总结，认为在联系国际学术发展最新背景思考中国现实问题的同时，要充分认识到中西社会状况、思维方式和价值取向的差异。

　　(作者单位：孙荣 同济大学文法学院政治学与行政学系主任、教授;陈鸿惠 同济大学文法学院政治学与行政学系硕士研究生;上海 200092)