公共部门绩效管理(厦门·思明)研讨会综述（2004年第8期）

学术研讨会议治理模式新探

——公共部门绩效管理(厦门·思明)研讨会综述

卓越 颜文聪

　　为深入贯彻党的十六大关于深化行政管理体制改革的精神，进一步探索公共部门管理的方法与技术的应用推广，由中国行政管理学会、中国行政管理杂志社与厦门市思明区人民政府联合举办的“公共部门绩效管理(厦门·思明)学术研讨会”于2004年6月12日至6月16日在厦门隆重召开。

　　本次研讨会议题集中，内容前沿，代表公共部门绩效管理这一领域研究的较高水平。同时，本次研讨会亦是一次学术研讨会治理模式的创新探索。所谓治理，是在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。它的核心特征在于参与主体的多元化以及治理过程中采用的方式与手段的多样化。实际上，举办研讨会也可以实现办会模式的创新，通过多种主体联合办会，共同参与，发挥多种主体的积极性和相对优势，更好地回应社会的需求，提高会议的质量和效果。本次会议，地方政府不是作为一般意义上的学术研讨会赞助者，而是作为具有实质意义的参与者和组织者。本次研讨会突破了以往办会主体、形式的单一化以及理论与实践“两张皮”的局限，选择了一个高校学者与政府官员所共同关注的主题，为不同层面的理论工作者与实践工作者进行相互沟通提供了一个良好的互动平台。这次会议的一个较为显著的特点是理论工作者有较深的实践体会，实践工作者有较强的理论导向。通过研讨会的交流、沟通，实现了理论与实践、学界与政界的互动与双赢;通过研讨，加深了对公共管理学科应用性、操作性的理解，进一步感受到公共管理学科发展的潮流所向。与会人员普遍认为，本次会议可以为公共管理学理论研究提供一种路径选择的思路，可以为公共管理学术研讨提供一种办会模式的借鉴。

　　本次研讨会自始至终学术争鸣气氛浓厚，与会代表分别从理论与实践的不同角度有所侧重地探讨了“公共部门绩效管理”的相关问题，碰撞出了许多思想火花。现将大会发言与讨论的主要观点综述如下：

　　第一，绩效评估研究必须遵循实践取向。与会代表一致认为，作为一门实践取向的学科，应该将绩效评估的研究重心放在如何在实践工作中对公共部门绩效进行评估。因此，在讨论中，代表们主要是结合实践部门所反映的问题，对绩效评估指标构成及其权重的设计、评估结果的运用、如何完善我国公共部门绩效评估等方面进行深入探讨。

　　第二，公共部门绩效评估遇到的障碍与存在的问题。一个“难”字道出了与会代表的共同心声。代表们普遍认为，绩效评估作为提升公共部门绩效的有效管理工具与方法，其意义和作用是不言而喻的。但是，现阶段要做到客观、科学、公正的评估是相当困难的。有专家指出，当前公共部门绩效评估困难的主要原因是管理目标复杂、产品形态特殊、产品标准多维、价格机制缺乏和生产要素独特。有学者侧重揭示了公共部门绩效评估在主体方面存在以下不足：政府绩效评估主体的单一化、政府绩效评估主体缺乏独立性、评估参与主体缺乏代表性和广泛性、评估参与主体信息不对称等四个方面。还有的教授则从《统计法》角度对政府绩效信息的可信度问题作了分析。并指出：要开展公共部门绩效评估，其首要前提是要确保所得到的绩效信息的准确性。一些实际工作部门的代表，立足地方政府绩效评估的实践，提出了操作过程中存在的问题：如何设计指标体系，在通用指标的基础上又能兼顾各地实际情况;如何设计指标权重;如何使评估对象认可评估结果;如何应用评估结果等。

　　第三，深入开展公共部门绩效评估的建设性意见。与会的专家、学者、实践工作者分别从理论与实践、学科研究与实际操作的角度，纷纷为进一步推进我国公共部门绩效评估献计献策。湖南的一位教授指出，从本质而言，绩效评估是一种工具，关键是怎样用好这个工具。为此，应从制度层面来建构多元的绩效评估体系，并吸引有关部门(如党委组织部、财政局、智囊机构等)参与评估。此外，开展绩效评估时必须重视被评估地区、部门的实际情况(如某地区的历史文化传统等);在企业中，绩效评估工作是由企业内生优化机制所推动;而在政府，则与当地领导的重视程度相关，因此，要特别注意政府与企业的体制区别。有学者则主张以学科研究的发展推进绩效评估工作：加强多学科的交叉研究，增加绩效评估原创性成果，专家研究应注重实践导向等。来自实践部门的代表从建立强有力的制度保障、建立和完善绩效评估机构、建立公共部门评估信息系统、加大舆论监督力度等四个方面，为深化我国政府绩效评估提供了颇有价值的基本思路。一些实践部门代表总结了一些实际工作中的体会：指标的设计必须有利于调动被评估对象的工作积极性，必须广泛征求各方意见，秉持以人为本的理念;指标权重应根据各部门、地区实际情况来设定，“各块结合”，并进行加权处理，以避免某些因素(如直管领导的个人好恶)产生对评估结果决定性的影响等;在通用指标的设计上，应有一些负指标或否决性指标。此外，绩效考核结果必须得到应用，以保证绩效评估工作的严肃性。

　　第四，体制问题是影响政府绩效的关键因素。体制问题对于公共部门绩效管理的重要性受到了与会代表的广泛关注与高度重视。公共行政体制创新小组的代表认为：公共部门绩效评估作为一种从技术层面改善公共行政、推动政府绩效的工具，具有非常重要的意义。但是，政府行为有效性的持续提高，还有待于从体制上着手，健全政府体制。换言之，在从技术层面入手的同时，政府还必须从体制方面的改革入手，进一步加强民主建设，才能从根本上解决政府低效问题。会上还结合西方新公共管理运动的发展状况，指出我国在引入和借鉴这种先进管理理念所可能遇到的问题，而其中最大的问题就是体制障碍，即在我国政府实施绩效评估存在的“双轨制”约束，即评估面临着以何种主体的评估为主的问题。

　　第五，绩效标准的设置、指标体系的建构是绩效管理的核心。绩效标准既是管理工具，又是监测、考察、衡量、评价政绩的“指示标的”、“前进方向”，为行政管理体制改革和绩效管理提供了技术支持，因而就自然成为与会代表重点探讨的焦点问题。中国行政管理学会课题组在大会发言中阐述了绩效标准是绩效管理核心的观点，并在总结我国政府机关绩效标准的发展现状与特点的基础上，借鉴绩效标准的国际经验，对建立机关绩效标准提出几点建议：要把利用评估结果纳入评估标准;建立政府机关绩效分类分层级的指标体系;突出重点，当前重点是直接面向企业和群众的公共服务部门及政府机关内部管理;制定“政府绩效与政策评价法”等。来自国家行政学院专家也介绍我国目前正要引进的欧洲公共部门绩效通用评价框架(CAF)的内容与主要特点，并指出其对我国的借鉴意义在于：基于民主精神和激励为本的考评宗旨、追求质量和卓越比数字更重要、提供可比性绩效的通用模型、控制行为过程与追求结果的统一性、有利于竞争择优机制的形成、最佳实践的标杆推动组织的变革、人性化的自我评估是对传统管理考核的挑战。而厦门大学的代表阐释了思明区公共部门绩效评估指标体系的六个特点：部门指标与通用指标相结合、定性指标与定量指标相结合、传统指标与现代指标相结合、正数指标与负数指标相结合、基本指标与修正指标相结合、过程指标与结果指标相结合。

　　第六，公共部门绩效管理必须注重过程与结果的有机结合，控制与激励两者并重。四川大学的代表以成都市政府流程再造为例，旗帜鲜明地指出公共部门流程再造(BPR)是今后政府绩效管理的发展趋势之一，公共部门绩效评估与流程再造是改善政府管理的两个有效工具。所不同的是，绩效评估侧重于结果评价的角度，而流程再造则是从过程控制的角度，但两者可以实现有机结合，共同提升公共部门的管理绩效。同时，它们在政府管理实践中也都面临着同样的问题。还有代表指出，无论是成都市的BPR还是思明区的绩效评估，都涉及到如何引导政府权力重新组合的问题;它的应用势必会涉及更大范围内的行政体制改革。这势必会引发既得利益者的不满，而成为改革的阻力和障碍。针对这一问题，会议代表主张，实行公共部门绩效管理，无论是绩效评估，还是流程再造，不仅要有制约，也要有适当激励。也就是说，制度设计不仅要着眼于控制和约束低绩效或无效的行为，也要从积极角度激发公务员主动实现高绩效的行为。因此，绩效管理必须与公共部门的主体目标相结合，从公务员的职务、物质(工资)、组织氛围等方面建立绩效激励措施。

　　第七，绩效管理是一项战略导向的系统工程。绩效管理涉及到体制的创新、权力的重组与流程的再造，必须循序渐进地进行;同时还必须和公共部门的战略紧密结合，才能称得上真正意义上的绩效管理，这是与会代表达成的共识。绩效管理不管是从过程还是从结果着手，都要关注以下三点：一是重视“一把手”问题，现体制下一把手的作用不言而喻;二是绩效管理是个系统工程，必须找到公共部门的核心问题，再循序渐进;三是绩效管理必须有战略层面的引导。会议代表还指出要从整体上以全新的绩效管理办法来替代原有的评估体系，必须先从“使命战略”开始对原制度进行全面彻底的再思考，并重新构建现有的财政管理体系，而不是对原有制度进行细枝末节的修修补补。最后，来自北京大学的专家指出，政府流程优化要注重评价标准的确定，要在全面分析的基础上确定可以应用BPR的公共部门。

　　第八，电子政务是降低行政成本、提升政府绩效水平的一个有效手段。对于电子政务及降低行政成本的问题，与会代表虽然有分歧，但大家一致认为电子政务作为一种合理的手段，是科学技术是第一生产力在政府管理中的体现。电子政务作为一种管理手段，它的应用可以带来以下积极效果：工作效率的提高、权力寻租行为减少、提高政治民主化。但与此同时，当前电子政务尚存在诸多问题，如不能确定哪些职能应当纳入电子政务的范围;技术开发人本身不具备政府管理经验，所开发的软件与现实需要脱节;政治体制的约束;政府决策尚未透明化，等等。这些问题会影响电子政务的发展。此外，电子政务的发展本身也是需要耗费成本的，因此，必须全面分析和正确认识电子政务与政府成本的关系。电子政务目前是个努力方向，可能短期内会增加政府内部成本，但如果电子政务得到完善，那么社会成本将大大降低。因此，推进电子政务有个价值取向的问题，从这个角度看，不能拘泥于眼前的投入成本;但对于政府采购、人员经费支出等，则要在政府内树立成本观念，完善程序管理，强化绩效考核。