迎接“行政许可法实施与政府职能转变”信息交流暨理论研讨会综述（2004年第7期）

贯彻实施《行政许可法》 促进政府职能转变

——迎接“行政许可法实施与政府职能转变”信息交流暨理论研讨会综述

余期江 张霁星

　　为迎接中华人民共和国《行政许可法》的正式实施，中国行政管理学会与天津市行政管理学会、天津市人民政府法制办联合主办的迎接“行政许可法实施与政府职能转变”信息交流暨理论研讨会于2004年5月28-29日在天津市召开。来自国务院办公厅及有关部门、全国各地的专家学者共160余人出席研讨会。与会专家、学者和实际工作者就进一步转变政府职能、《行政许可法》立法意义、实施前准备情况评估、实施预测及建议，以及地方行政审批制度改革等问题，进行了广泛深入的交流和研讨。中国行政管理学会会长郭济，国务院法制办原主任、中国法学会副会长孙琬钟，天津市人大常委会副主任王德惠，天津市行政管理学会名誉会长鲁学政，天津市行政管理学会会长张惯文等出席会议，天津市政府秘书长何荣林、中国行政管理学会副会长兼秘书长高小平主持会议，中国行政管理学会副秘书长、行政法学家朱维究做会议总结，13位同志在大会上做交流发言。现将会议研讨的主要观点综述如下：

　　一、行政管理研究为《行政许可法》提供了坚实的理论依据

　　与会代表认为，行政管理学界的相关研究为《行政许可法》的出台提供了坚实的理论依据。行政管理科学是研究政府行政管理理论与实践的学科，具有很强的现实性和应用性。行政管理研究取得的研究成果，不仅可以为政府管理和改革起到参谋咨询作用，而且也为相关法律法规制定提供了理论依据。多年来，我国行政学界勇于探索，开拓创新，致力于研究政府职能转变问题，管理方式创新问题、依法行政问题、政务公开问题、权力制约监督问题等，取得了丰硕研究成果，从而为促进行政管理体制改革和行政审批制度改革提供了理论基础。行政许可法的制定实施，就反映了我国行政管理研究取得的积极成果，也包含了行政管理学界广大理论和实践工作者的智慧结晶和辛勤努力。

　　二、《行政许可法》的颁布和实施具有重要的现实意义和深远的历史意义

　　与会代表一致认为，《行政许可法》对深化行政体制改革，进一步促进政府职能转变，实现政府管理方式创新具有十分重要的现实意义，必将对我国政治、经济、社会发展产生深远影响。

　　1、《行政许可法》是我国行政法制中又一个里程碑式的法律。

　　与会人员认为，《行政许可法》是继我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政复议法》之后行政法制建设领域中的又一部带有里程碑意义的重要法律。它标志着我国的民主法制与政治文明建设进入了一个新的历史发展阶段，对进一步推进行政体制改革，转变政府职能，依法规范政府行为，从源头上预防和治理腐败等都具有极其重要和深远影响。《行政许可法》的颁布实施，无论对立法规范的实体、程序和原则精神，还是对传统政府的施政理念、管理体制、管理方式和方法，以及与老百姓(行政相对方)之间的关系等均有诸多创新与突破，为行政机关依法行政、正确行使行政许可权，提出了更高层次的法律原则和依据。

　　2、《行政许可法》成为深化我国政府行政体制改革的一个突破口。

　　与会人员认为，《行政许可法》的贯彻实施必将成为我国深化行政体制改革的一个突破口，为进一步转变政府职能提供了新的动力。《行政许可法》的颁布，在行政许可事项范围的设定上，确立了行政许可的基本原则，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可;在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则;在政府管理与市场竞争的关系上，确立了市场优先的原则;在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则要求我们必须下大力气解决政府行政权力对社会经济生活和公民个人生活干预过度的问题，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用;同时，又要解决政府在某些方面管理不到位的问题，从根本上把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，实现政府行为的法律化、规范化、理性化。

　　3、《行政许可法》体现了从源头上防治腐败的必然要求。

　　多年来，一些地方和部门滥用行政审批权、损害公民权利和公共利益的现象时有发生。近年来查处的许多腐败案件，也多与滥用行政审批权力有关。审批作为一种行政手段，有很强的主观性。审批内容、程序、标准不透明，又缺乏有效的制约机制，在实施中往往容易形成国家权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化的现象，在一定程度上成了某些官员以权谋私、腐败堕落的温床。而《行政许可法》一个最基础的出发点就是要防治腐败。它规定了违法实施行政许可应当承担的法律责任，加之行政许可原则上不收费，这将有利于确保权力与责任挂钩、权力与利益脱钩，从源头上防止审批中的“暗箱操作”、权钱交易和“寻租”行为。有学者对《行政许可法》条文中法律明显的禁止性和义务性用语作了一个统计，发现对行政机关的强制性规范用语—“应当”、“应”、“不得”出现了110多处，而对行政许可相对人或其他当事人的强制性规范用语一“应当”“不得”仅仅出现了8处，这说明《行政许可法》是一部典型的控制行政权力滥用的法律，是一套对政府行政审批行为系统制约的规则体系。

　　4、《行政许可法》顺应了市场经济发展和我国加入世贸组织的需要。

　　为顺应市场经济发展，《行政许可法》通过建立规范的行政许可制度，能够妥善处理政府与市场、政府与社会、公权力与私权力的关系，在行政许可领域内打造出一个阳光政府、有限政府、责任政府、高效政府和诚信政府;有利于理顺在许可领域的中央和地方政府的关系，建立统一的市场经济秩序。同时，我国已经加入世贸组织，这就意味着我国必须按照统一的世贸组织规则从事政府管理活动，而过多过滥的行政审批是很大的障碍。按照世贸组织规则，对现行法律、法规、规章进行清理和修改，简化审批规则和程序，提高审批效率透明度，是加入世贸组织新形势下提出的必然要求。《行政许可法》的制定和颁布，就是适应我国入世要求，与国际惯例接轨的重要体现。

　　三、《行政许可法》实施后可能面临的问题

　　与会学者着重对今年7月1日实施《行政许可法》后可能出现的问题进行了前瞻性研究。有的专家认为，这一立法虽然初获成功，但同时要充分估计到即将面临的困难与问题：

　　1、《行政许可法》的实施准备还欠充分。

　　这部法律颁布后，从中央到地方，从立法部门到执法部门，已经做了很好部署和安排，分阶段循序渐进地、深入细致地去做准备工作。但是由于《行政许可法》出台到正式实施还不到十个月的时间，准备期限较短，准备工作仍然显得有些仓促。比如在法规的清理方面，还有很多有矛盾的地方没有得到处理，甚至有的处理还存在违法的地方。在制度建设上，如集中办理制度，很多市政大厅的建设以及程序的设计都跟不上。

　　2、《行政许可法》立法的某些局限性可能会制约该法的实施。

　　比较研究发现，《行政许可法》本身就是一个创举。世界上没有任何一个国家有这样一部法，对所有的行政许可进行统一的规范。我国的国情决定了我们必须实现跨越式发展，建立统一的行政许可制度。但是，该法是在我国经济转轨和社会转型期起草、论证、颁布的，必然带有时代的烙印。由于行政许可现状呈现异常复杂的状态，理论上把握还存在某些缺陷，因此立法中一时不太明显的疏漏在实施中就将会显现出来，进而给《行政许可法》的实施带来一定的困难。例如：行政许可的范围设定较宽，在实施中将难以操作，对现实存在的滥设行政许可现象将难以有效解决;列举的事项范围中设不设定行政许可由设定主体自由裁量，这并不能起到限制行政许可设定的作用，使法的随意性增强，可能在执行当中易被扭曲;再如，对于行政许可的受理、统一办理、联合办理，以及注销等问题，只作了概括的规定，而对如何具体实施没有作出明确的规定。因此，在实践中，应充分考虑到该法在具体操作中的困难。许可的设定机关和实施机关要很好地把握该法的精神，以使法律的原则性规定在实际工作中得到实现。

　　3、行业组织或行业协会可能出现变相收费，出现“二政府”的现象。

　　行政许可法第十三条规定，本来可以设定行政许可行为的事项如果可以通过行业组织或者中介组织能够自律管理的，就可以不设行政许可，也就是说，该法提倡通过行业组织或中介组织去履行与行政许可相近、相似的职能。其立法初衷很好，但考虑到目前我国的实际情况，削减许可事项后，可能会出现变相审批的现象，转给行业协会了。只有行业协会认可了，政府才发证;如果行业协会不认可了，就不放证，只有在行业协会交了，政府才发证，不交，就不给证。即把本来应该属于行政机关审批限制的情况，外化为了行业协会的行为，致使名义上减少行政许可事项了，而实际上并没减少;名义上不收费，实际上还在收费的情况出现。因此，如何规范行业组织或中介组织的行为，防止“二政府”现象的发生，防止在它们身上新的违背市场管理和社会管理行为规范的发生，是一个今后需要引起注意的问题。

　　4、行政许可监督力度不够。

　　《行政许可法》规定了行政许可的公开原则，并且对诸多事项的公开作了规定。但是这些公开原则和公开制度却缺乏相应的保障机制，监督力度还是不够。《行政许可法》只明确规定了行政监督，即上级行政机关对下级行政机关监督，而对其它的诸如立法监督，司法监督等问题则关注不足。

　　四、确保《行政许可法》顺利实施的对策及建议

　　针对我国行政许可法存在的各种问题，为确保行政许可法的顺利实施，与会学者和专家认为需要注意做好以下几个方面的工作：

　　1、实施《行政许可法》，必须转变政府的行政观念。

　　《行政许可法》的贯彻实施，体现了政府要从规制型政府向服务型政府转变、政府职能从管理向服务转变的观念。行政许可，不再是授予独立资格和权能，而是准予从事某些特定活动。对于政府来说，许可与否是政府的职责所在，如果公民、法人或其他组织达到了法定的条件，政府必须给他们办理相关的手续，即办理许可，这是政府应该提供的服务，如果不提供这个服务，就必须要承担法律责任。

　　2、加大对公民宣传教育力度，加强对行政执法人员的培训。

　　现阶段我国公民素质相对来说还比较低，法律和维权意识不是很强，这将给《行政许可法》的实施带来很大的障碍。因此，要推动行政许可法的顺利实施，就需要加大宣传教育力度，使公民、法人和其他组织能够拿起这部法律武器，维护和实现自己的权利和利益，有效监督政府的行政权力，以求全面准确地贯彻落实行政许可法的具体规定。

　　3、要规范行业组织和中介机构。

　　针对行业组织和中介机构可能出现的问题，一方面要防止前面所述的行政机关在权力向公共组织转移的过程中，为保持和维护旧的审批职能，仍以行业组织或者中介机构为依托，照旧收取费用和照办许可;另一方面也要避免这些行业组织、中介机构仍然带有浓厚的官方色彩。这样，不仅不能发挥行业组织和中介机构的积极作用，反而会使其成为深化行政许可制度改革的障碍。有鉴于此，要对行业组织、中介机构既要扶持、发展，又要规范、监督，以提高它们的自律能力、服务水平和人员素质。

　　4、建立健全行政管理的制约和激励机制，解决利益驱动问题。

　　《行政许可法》的出台，不仅导致大量的行政审批不复存在，而且那些被保留或新增设的行政许可，也由于许可条件、标准的公开和收费的禁止等原因，被割断了与利益驱动之间的联系，同时，《行政许可法》强调效能与服务，把政府一切工作的出发点和落脚点放到为人民群众谋利益上来。因此，在无任何利益驱动的前提下，有可能诱发行政管理缺位或不到位问题的加重。在这种情况下，有学者认为针对具体问题，很难找到一个针对性很强的办法，但是可以从整个行政体制改革这个角度入手，比如通过精简机构和人员，来保证经费的充足。也有学者认为为了保证行政许可的有效实施，必须建立、健全行政管理的制约、激励机制，完善行政管理绩效考评制度，强化行政责任追究制度，以便为行政管理的有力、高效运作提供新的动力支持。

　　5、加强执法的监督。

　　这需要进行两个方面改革：一是监督体制的改革，从我国的情况来讲，监督体制在世界来讲是比较全的，但是没有发挥其应有的效果，因为我国的监督体制独立性和权威性都不强。如何去完善监督体制?有学者认为，主要是加强人大，必须理顺人大跟政府的关系，有些政府聘请人大代表任监督员，这是一种好的形式。能不能以一个组织的形式去进行监督，专门从人大这条线去设一个监督系统。但也有学者认为，对于监督不能另设专门机构，因为总的来讲我国现阶段是还权于民，还权于社会，不要在政府中打转。二是要进一步完善监督机制，强化对行政行为的监督。没有监督的行政行为和行政权力，必然贻害无穷。党的十六大对“加强对执法活动的监督，推进依法行政”提出了新的更高要求，为此，有代表提出来，要完善监督机制应当采取切实有效的措施，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制，要进一步做好抽象行政行为的备案审查工作;要进一步加强行政复议的配套制度建设，切实做好行政复议工作。

　　6、推动《行政许可法》配套制度的建设。

　　《行政许可法》是一个综合性的立法，决定了它只能对我国的行政许可制度作出统一的原则规定，不可能为每一个领域的不同许可设定不同的具体制度，同时一些条款也只宜粗不宜细。所以，实施中还需要制定《行政许可法》的实施细则，进一步细化、落实《行政许可法》的各种立法理念和制度规定。在我国的有些地方政府已经迈出了相关的步伐，如：哈尔滨的“六部监督规章”、“七条禁令”;河南的“十八条不准”，对行政许可方面一些禁令性的、不准确的东西规定得非常具体和细致。

　　7、在《行政许可法》实施的过程中，需要发挥政府的引导作用。

　　《行政许可法》实施之后，虽然事项许可或不许可有了一个明确的规定，但也不能放任自流。有些时候政府的引导工作也是必不可少的。有代表认为，城市出租车管理就需要发挥政府的引导作用。按以往城市的规定，行政许可还没有正式实施前，凡是具备开车能力的人，如果愿意加入出租行业，就可以找一个单位从事经营出租的活动。但这样容易使城市中的出租车极度泛滥，问题严重。于是，很多城市对增加出租车进行了严格地禁止，不让再增加出租车了。这种使用政府强行禁止行为似乎不妥，也不太符合依法行政或者服务的宗旨，主要应发挥政府的引导作用，运用市场化、法制化手段来解决。