第二届中美公共管理国际学术研讨会综述（2004年第7期）

变革世界中的公共管理

——第二届中美公共管理国际学术研讨会综述

吴振兴 段龙飞 孔祥振 杨艳

　　第二届中美公共管理国际学术研讨会于2004年5月24日至5月25日在中国人民大学召开。此次研讨会由中国行政管理学会、美国公共行政学会、中国人民大学公共管理学院联合举办，由《中国行政管理》杂志社、美国罗格斯大学公共行政系等单位协办。出席会议的国外著名专家学者有美国公共行政学会前主席马克·霍哲博士，美国公共行政学会前主席爱德华·吉宁斯博士，美国乔治亚理工大学校董巴里·博茨曼教授，美国密执安大学福特公共政策学院院长雷布卡·布兰克教授，澳大利亚著名学者欧文·休斯教授等。

　　会议期间，国务委员兼国务院秘书长华建敏同志在中南海接见了部分来自国外和香港地区的与会代表，国务院副秘书长徐绍史、中国行政学会会长郭济、顾问徐颂陶、中国人民大学校长纪宝成、中国行政管理学会副会长顾家麒、高小平、刘嘉林、董克用等陪同接见。

　　在为期两天的研讨会中，约200名来自中国、美国、英国、澳大利亚、日本、韩国、新加坡、比利时、马来西亚等国家和地区的来宾和代表围绕“MPA教育：全球经验”、“电子政务：作用和实践”、“危机管理：理论与实践”、“公共政策研究：回顾和展望”四个专题展开研讨。现将主要学术观点综述如下。

　　一、“MPA教育：全球经验”

　　(一)国际MPA教育经验

　　美国20多所高校的公共管理学院(系)院长(主任)从不同角度分析了美国MPA教育的现状和特点。其中有两点值得我们思考：一是类型多。美国MPA教育按专业发展方向可以分为三大类：公共管理硕士MPA、公共事务硕士MPA和公共政策硕士MPP，不同类型的MPA教育在培养目标、职业基本取向、所强调的知识领域、强调的技能和培养方向的总体层次等方面有明显差异，有益于满足社会的需求。二是实习生制度，几乎所有的全美行政院校联合会(NASPAA)教程都为学员提供了实习机会，公共管理教育的实习课为学生、实际管理者、教师提供了一块可以分享智慧、知识、经验的公共平台。实习生实践成为公共管理研究生实践经验学习中最重要的培训和教育工具。实习生制度把知识与实践紧密融合在一起，在增强学员的管理能力建设的同时，也在丰富着他们的实际经验。

　　MPA教育在欧洲的发展有40多年了，从历史渊源上看，欧洲MPA教育的发展深深植根于各国的文化传统，人们通常把欧洲各国的公共管理学科分为以下几大流派：盎格鲁-撒克逊、德国、斯堪的纳维亚等。各国不同的文化传统不可避免地带来不同流派的公共管理教育思想和手段。但是，随着欧盟建设进程的加快和国际间公共管理合作的增强，公共管理教育需要更多地引入欧洲化和国际化成份。

　　澳大利亚和新西兰政府学院(ANZSOG)的成立反映了两国公共管理教育应对新挑战的战略措施，他们的实践将为公共管理教育的改革和发展带来深远的影响。澳大利亚和新西兰政府学院由澳大利亚联邦政府、新西兰政府和3个州政府以及9所公共管理领域的顶尖大学联合办学，为学员提供EMPA学位，学员的一切学习费用由政府资助。EMPA教育有8门必修课：政府绩效管理;非确定性决策分析;公共政策与项目规划;市场经济政府管理;公共部门改革领导;依法治国;工作小组计划;公共财政管理，其选修课由各个成员院校提供。

　　(二)对深化中国MPA教育的启示

　　中国的MPA教育从开始筹划、运作到正式招生，在短短的几年时间里取得了显著的成果。中国MPA在公共部门人力资源开发中起到了不可忽视的作用，但由于中国MPA专业学位设立时间不长，办学经验不足，存在着师资队伍建设不足、教学方法落后、学员学费负担过重、案例建设不足等一些迫切需要解决的问题。本次研讨会交流给了我们以下启示：

　　1、实行开放式教学模式

　　MPA教育需要从开放式教育战略出发，把教学系统与社会系统紧密结合，强调系统的开放性，使教学资源、教学对象、教学环节和教学手段高效融合，实现“教”与“学”统一过程的稳定性、匀质性和均衡性。最终使教学目标符合社会需求目标、教学方式符合人才成长方式。开放式教学模式采取如下策略：因材施教、案例引路、政策模拟、课题分析。

　　2、加强MPA课堂教学质量评估

　　建立MPA课堂教学质量评价指标体系，制定相应的MPA课堂教学质量标准与内容、方法，对这一特殊教育形式的教学质量进行研究，是实现MPA教学过程全面质量管理、保证MPA培养质量的重要措施之一。MPA课堂教学质量的评价内容主要包括：教学目标与内容;教学过程;教学氛围;教学效果;教学特色等内容。MPA课堂教学质量评价的主要方法有：教师自评;学员测评;专家测评;领导测评。

　　3、构建具有中国特色的公共人力资源开发创新体系

　　我们应当高度关注建设具有中国特色的公共人力资源开发体系，其主要内容包括：倡导人力资本是公共管理核心资本的理念，加大对人力资源开发的投入力度;构建全方位、多层次、立体化的公共人力资源开发的层次体系;以公共人力资源的能力建设为中心，采取“走出去”和“引进来”相结合的办法，建立新型的培训开发机制、体系和方法;建立和完善公共人力资源开发的评估体系;确立和引导公共人力资源开发的终身学习体系。从以下几方面人手加强MPA学位教育：一是政府从国家长远发展的战略高度来对待MPA教育，形成一个有层次的MPA教育体系，如高级行政官员的MPA教育和普通的公务员的MPA教育;二是政府作为人力资本的投资主体加大对对MPA教育的投入，包括承担一部分MPA学员的费用;三是把MPA教育的结果与公务人员的晋升与个人发展相挂钩，真正形成一个良好的投资与回报的激励机制，从而调动广大公务员提高自身素质的积极性和主动性，为我国的公共管理打下良好的人力资源基础。

　　二、“电子政务：作用和实践”

　　从中外各位学者交流的内容来看，本次研讨会在电子政府方面的研究已经超出了以往的研究范围，并走出“就电子政府谈电子政府”的误区，可以说电子政府的研究正走向纵深阶段。

　　众多学者一致认为对电子政府的研究不能脱离政府的实际情况，仅仅从电子政府的技术层面来研究，而是应该和政府的实际情况结合起来研究。电子政府作为一种新型的行政模式所具有的特征，如行政组织开放性、参与性、扁平性、灵活性、技术性，简洁性等，必定给科层制传统政府组织带来极大的变革。电子政府在行政组织层次的设置方面，应该凸现行政组织的扁平化、分权化的特点;在行政组织的规模方面，应该树立有限政府的理念;在电子政府的实施过程中应该实现电子技术在行政组织内部、政府机构之间、政府与公民之间的应用，而不是仅仅局限于提高行政组织内部的效率方面。同时也有学者注意到随着电子政府在政府管理中的普遍推广和全面实施，电子政府中行政行为的行政程序与传统行为发生质的变化，使得现有的规范政府行文的法律制度不仅无法调控电子政务的实际，甚至在一定层面上可能导致许多政府行为的无效。因而，在电子政府实施过程中应该确定电子政府中行政行为的法律地位及行政行为有效性的构成与法律确认。

　　学者们还就下列方面作了有益的理论探讨：电子政务与政府形象重塑问题。呼吁将电子政府提升到一种治理理念的革新、塑造良好政府形象的层次上来;电子政府与数字民主之间的问题。美国马克·霍哲教授认为公民应该是民主政治的中心，电子政府时期的信息和交流技术(ICTs)有利于公民更好的参与政治活动，也将有利于公民与政府之间的交互行为和发挥公民电子参与的潜力，最终实现政府信任的重建。电子政府实施过程中的绩效评估问题。设计出电子政务评价指标体系，并对中国地方政府门户网站进行测评;电子政府实践中的文化障碍方面，对那些根植于组织文化和社会文化之中并影响着电子政务实践因素进行分析。电子政府的战略管理方面。针对目前我国电子政府建设过程中战略缺乏问题，有的学者观察世界发达国家都把电子政府的建设作为政府工作和国家信息化的重要战略内容，并且制定了相应的电子政府规划，因此提出电子政府战略对我国电子政府的有序发展至关重要。他们将公共战略管理引入中国电子政府的管理，采用SWOT分析方法，探究我国电子政府发展的优势、弱点、机会和威胁，提出我国电子政府相应的发展战略。

　　国内学者还就北戴河、汕头、西安等城市的电子政府的实施情况进行了个案分析。他们就实施电子政府过程中出现的技术难题、认识困难、实施过程中借鉴其它地区经验时的障碍因素以及电子政府实施过程中的地域差异问题作了大量的研究，认为我国电子政府建设易受到传统行政体制的“瓶颈”制约，如信息技术基础建设滞后;现有电子政府系统的评估体系尚未行成;政府信息化教育相对落后;政府在电子政府方面的投资不足;电子政府的价值导向错误;服务对象偏离，对电子政府所能带来的风险估计不够等。

　　此外还有不少国外学者就本国与中国的电子政府实施情况做出比较研究。来自日本的学者则认为日本在电子政府方面所采用的下列步骤同样对中国有很大的借鉴作用：中央政府与地方政府行政内部的电子化、信息化;全国公共行政专用网的建设;政府凭证制度(公钥制度);行政手续的简化;统一的个人身份网络智能卡。来自亚利桑那大学的蓝志勇教授通过中美两国电子政府的分析，认为尽管以往所研究的行政成本、隐私权保护、提供服务等方面对电子政府来说仍为重要，但是他认为电子政府的制度安排、电子政府内容、技术水平方面的内容对中国电子政府的发展犹为重要。

　　三、“危机管理：理论与实践”

　　在新的国际环境下，公共危机呈现出许多大不同于以往的特点。有的学者提出，公共危机主要有三个趋势：一是危机全球化。随着经济全球化的发展，各国之间的联系变得更加紧密，一个国家发生的危机往往会通过各种渠道波及到世界上的其他国家;二是危机多元化;三是危机血腥化。

　　无论何种类型的公共危机，表面上看是社会问题的暴露，但实质上都是针对政府公共管理水平——政府管理和处理社会问题(危机)能力的考验和政府发展能力的挑战。2003年“非典”事件的冲击引起了我国政府和学界对政府危机管理能力的高度重视。学者们纷纷从各个方面对如何加强政府危机管理提出了对策建议。主要包括：危机管理的第一步是危机预防，要在分析危机生命周期的基础上，对公共组织危机管理预警机制进行研究;应从组织、法律、教育、网络、信息等方面构建我国的危机管理体系，要完善信息沟通渠道;应尽快构建重大突发事件国家援助机制，设立国家援助基金，对社会灾害受害者及其家庭进行经济补偿。有的学者受军队处置突发事件经验的启发，提出要通过对危机识别、预警、反应和恢复全过程特点和规律的认识，从公共安全、预警侦测、资源保障、快速决策、公共政策、恢复稳定等方面综合评估政府的危机管理能力。有学者针对中国目前危机管理体系提出，今后应加强三方面的研究。一是加强农村公共危机问题的研究;二是加强对公共危机产生诱因方面的综合研究;三是加强对非政府组织在危机管理中功能的研究。还有一些学者就加强对危机事件的社会影响度研究、农村危机管理、教育危机管理、危机公关、城市社区的角色等问题发表了各自的看法。

　　四、“公共政策研究：回顾和展望”

　　就本次会议提交的论文来看，学者们主要从以下几个方面对我国的公共政策研究进行多层次、多角度的探讨：

　　1、我国目前公共政策研究的现状及对策

　　有学者通过对学术界政策范式研究情况的梳理，认为我国当前的政策研究范式是一种问题导向的政策过程理论，这一范式以行为主义、科学管理原理、近代自然法理论等为基础，使得公共政策表现为独尊科学理性、价值隐藏等特点，进而不能满足社会公共需要，理论与实践脱节。有学者认为，中国的公共政策研究着重于基本概念、原则、理论和方法等方面的系统介绍，其体系主要借鉴美国等发达国家的研究成果，还存在不少问题亟须解决，例如：政策科学的价值还没有得到实务领域中的政府官员普遍认同;政策科学的学科分化程度较低，相关基础理论研究薄弱;研究的方法和手段多为经验性的。

　　针对目前政策科学或政策分析的研究框架、取向、理论及模型不一致的混乱局面，以及其与公共行政学、公共管理学、政治学的纠缠不清的分析，有学者认为，目前我国公共政策研究的范式存在危机，对此，研究者们应该有机遇意识、创新意识、本土化研究意识，为建立科学的公共政策科学作出努力。学者们指出，应加强公共政策分支学科的研究，建立有中国特色的政策科学的学科体系;加强对符合中国政策研究特点的定量分析方法的探讨;加强政策结果对环境改变和产生的深远影响这方面的研究;加强跨学科的合作研究。

　　2、公共政策的有效性研究

　　公共政策的有效性，主要体现在其价值理念的实现程度上。有学者指出，公共政策的价值导向，有赖于政策主体所持有的价值观念体系。现实中，我国的公共政策在执行与转化中存在失范与失效，关键在于：第一、制度建设的相对超前和观念建构的严重滞后;第二，旧有行政价值体系的应然与实然层面严重脱离，导致道德理想主义的乌托邦与现实运作中的无序。因此，要试图完成“理性生态人”的行政人格建构，将公共政策的有效性与极具时代亲和力的行政价值体系有机统一起来。还有学者将公共政策的有效性实现诉诸于科学的行政文化建设。当然，如何保证公共政策的有效性，这不仅依赖于政策主体的价值理念，同时，也有赖于政策客体的价值要求，二者相辅相成，不可分割。政策主体的价值理念往往形成于与政策客体的互动过程中。这就涉及到公共政策制定的民主参与问题。一般认为，公民也是公共政策的主体，作为政策客体的社会问题也常常是与公民个体有着紧密的利益关联。因此，公共政策的民主参与也成为参会学者们的学术兴奋点。有学者从宪政的角度，将政策制定、执行等一系列过程中的公共参与看作是制宪民主的追求，公共参与可作为有效途径解决伴随着经济和社会发展出现的公共问题，如政府失灵与市场失灵。美国佛罗里达州立大学的弗朗西丝·S·贝瑞则从战略管理中环境分析、战略规划、战略评估、组织文化等环节出发，试图整合各种有关政策变化的理论，强调政策制定与环境变化的有机关联。

　　3、不同领域公共政策相关问题的研究

　　本次研讨会所提交的有关公共政策的论文最突出的特色就在于很多学者们开始利用公共政策的基本原理具体分析某一领域里的实际问题，进而力图为我国的公共政策的实证研究提供有益的探索。

　　农村公共政策问题。有的学者等运用雷伊模型对我国改革开放20多年来农村公共品供给方面的公共政策

　　进行了数学刻画，并在布朗和杰克逊的公共支出增长微观模型基础上，探讨了构建新颖农村公共品混和供给模式的路径。有部分学者对中国农村社会保障制度的现状分析后，提出现阶段我国农村社会保障制度建设面临着资金和资源两大瓶颈，并指出这两大瓶颈起因子城乡二元结构，根源在于土地所有权问题上，主张土地所有权应归属于农民，或者至少应把土地承包使用的期限延长。还有学者对城市化进程中失地农民的社会保障制度予以关注，认为造成失地农民问题的根源在于农民没有享受与城市居民同等的“国民待遇”，进而呼吁将失地农民纳入社会保障体系，并提出了具体建议。有的学者则以道路建设为例，从政府、市场、社会三方面论述了乡村公共物品自愿供给的可行性;学者们还探讨了土地政策在不同市场环境中的作用，研究认为：土地市场条件成熟时应实行政府引导型的土地政策模式，土地市场条件不成熟时则实行政府监管型的政策模式。学者对我国当前的土地产权及土地登记制度中所存在的问题作了详细分析，提出必须尽快完善中国的土地登记制度，对土地权属的意义和性质进行科学界定，尽快制定民法、物权法和不动产登记法以保证土地登记的法律效力;建立统一的不动产管理机构。

　　关于区域发展政策。有的学者针对党中央、国务院关于振兴东北老工业基地的重大战略，提出再造东北地方政府，更新政府行政理念，建设责任政府、效能政府、有限政府和服务政府，充分发挥地方政府在区域经济发展中的作用。有的学者通过对西部大开发政策的必要性分析及基本评估，借鉴发达国家区域政策的成功经验，着重从机构设置与政策程序、作用对象识别、政策目标以及政策工具角度，为完善西部大开发政策提出了建议。

　　有的学者对生态脆弱区环境资源管理的制度与政策给予了关注，并从绿色GDP、生态购买、配套政策、政府组织、公众参与等几个主要方面论述了生态脆弱区环境资源管理的制度与政策创新。

　　(作者单位：中国人民大学公共管理学院，北京 100872)