上海行政学界研讨大城市“两级政府，三级管理”体制（1996年第6期）

　　[本刊讯](特约记者浦兴祖)最近以来，上海市委、市政府多次提出在上海城区施行“两级政府，三级管理”的体制。这一体制的内涵是什么?它是否符合现行法律规定?实施这一体制后，街道工作的重点是什么?这一体制的发展趋势怎样?就这些问题，上海市法学会、行政管理学会邀请法学、行政学方面的专家、学者和政府法制部门、法院、街道办事处的干部进行了研讨。

　　一、上海作为特大城市，实施“两级政府，三级管理”很有必要，且符合现行法律规定。专家、学者们普遍认为，“两级政府，三级管理”的内涵(实质)应定位在：在不改变现有街道办事处作为区政府派出机关这一性质的前提下，向街道适当放权，以扩大其管理权限，更好地发挥其管理职能。实施“两级政府，三级管理”体制，将有利于加强上海城区基层政权建设，完善城市社区管理。

　　专家、学者们还认为，街道“适当”扩大管理职能后，仍不会达到一级政府的权限，仍不会改变其“派出机关”的性质，因而不会与地方组织法关于街道办事处法律地位的规定相冲突。

　　二、实施“两级政府，三级管理”后，街道工作的重点应放在社区管理上。专家、学者们普遍强调，扩大街道管理职能的主旨，不是要街道去负责城区规划(规划权在市和区)，去直接经营企业，搞开发，而是要街道把工作的重点放在抓好社区管理上，要集中精力做好缓解社会矛盾的工作，以保障社区的社会稳定;要做好与市民生活密切相关的各项工作，以保障社区生活的安定与便捷;做好建设社区精神文明的工作，以促进市民素质的提高。

　　三、实施“两级政府，三级管理”，需要通过合法授权，明确街道权限。专家、学者们认为扩大街道管理职能，必须通过合法授权的途径。这样可以避免两种不正常的情况：一是街道出于利益驱动，一味伸手要权;二是区政府及其职能部门出于某种动机，把该放的权不放，把不该放的权硬推下去，或是想放就放，想收就收，随心所欲，长官意志。同时，也要防止其他机关和部门乘机插手。

　　四、实施“两级政府，三级管理”，尚需要调整组织形式，以理顺条块关系。专家、学者们认为，扩大街道管理职能后，为解决条块提供了前提条件。但还需要调整某些组织形式才能确保条块关系的理顺。与会者提出，可否对区政府工作部门的下伸机构(派出机构)实行属地化的原则，即将下伸机构统一纳入街道之下，由街道为主统一领导。街道本身的组织形式也可由“办事处”改为“管理委员会”，参照浦东新区的模式，办成准政府。但也有学者认为浦东管委会只是一种过渡形式，最终还要设人大，成为一级政府的，故街道不宜参照。

　　五、实施“两级政府，三级管理”，需注意在给街道扩权的同时，应建立精密的制约、监督机制。一些专家、学者指出，市民中对某些街道办事处乱收费、乱罚款，只顾赚钱，不尽职责的现象颇有意见。扩权后，若不注意相应的制约与监督，势必带来严重的负效应。为此，要从法规、制度上明确，街道对谁负责，受谁监督。光有区政府自上而上的行政内部监督不够，还应有法定的其他国家机关的监督，自下而上的群众监督，新闻媒体的舆论监督。现有的居代会监督缺乏强有力的法律效果。有的学者提出，应与我国根本政治制度(人大制度)相衔接，可否在街道设立区人大的工作委员会(类似各省人大在地区的工作委员会)。总之，要全面规范与监督街道的工作，确保其依法行政，为民服务。

　　六、实施“两级政府，三级管理”，需与“小政府，大社会”的目标结合起来考虑。要加强基层群众自治组织(居委会)的建设，要发动社会力量开展社会保障服务。