推进行政管理改革 强化政府科学管理——“强化政府科学管理”研讨会综述（2000年第6期）

　　最近，国务院多次强调要“严字当头，加强管理”，并决定今年开展“管理年”活动，中国行政管理学会于2000年3月24日在北京组织了“强化政府科学管理”的主题研讨会。中国行政管理学会会长郭济、常务副会长龚禄根出席了会议，副会长武树帜、秘书长高小平，国家行政学院教授刘熙端，国务院发展研究中心研究员岳颂东，吉林行政管理学会副会长李申学，北京大学学者杨松等作了发言，唐代望、刘东文等学术委员提交了书面发言，中国行政管理学会学术委员会委员参加了研讨会。会议讨论了加强政府科学管理的重要性和迫切性，分析了我国目前政府管理现状和存在问题，并从理论上阐释了政府管理的科学内涵和特殊规律，提出了我国强化政府科学管理的具体对策和措施。

　　一、加强政府科学管理是解决当前问题，深化行政改革的迫切需要

　　与会人员认为开展“管理年”活动非常必要，管理不抓不行，不严不行。

　　1.“管理也是一种生产力”

　　邓小平同志曾经说过，科学技术是第一生产力，而“管理也是一种技术”(《邓小平文选》第3卷第65页)，因此管理也是生产力。他多次强调对管理的重视和改进。在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中强调，“各方面的新情况都要研究，各方面的新问题都要解决，尤其要注意研究和解决管理方法、管理制度、经济政策这三方面的问题”(《邓小平文选》第2卷第149页)。为了适应社会主义现代化的要求，他要求领导干部“必须加紧三个方面的学习，一个是经济学，一个是学科学技术，一个是学管理”(《邓小平文选》第二卷第153页。)目前，管理生产力的作用越来越被大家所认识，会上的学者指出，我国与发达国家的差距不仅在人才，资金，技术，重要的还在于管理。我们应该充分认识管理对于经济发展的积极作用，密切重视管理问题，全面强化管理。

　　2.深化改革必须狠抓管理

　　会上专家学者认为，二十年来我们对改革强调很多，而对管理则强调少了。有许多错误决策、豆腐渣工程、资金流失、偷税漏税及各种腐败问题都与管理的松懈和疏漏密切相关。企业效益的问题则更直接与管理有关。目前，学术界对中国的许多问题都归于体制原因的阻碍和制约，而对制度的缺陷和管理的松弛却没有足够的重视，形成了“重改制，轻管理”的误区。社会对管理问题的忽视，造成各种问题不断出现，而政府对管理的忽视，在很大意义上也影响了改革应有的效果。

　　3.现代化的使命和激烈的竞争迫切呼唤加强管理

　　随着我国现代化进程的推进，随着科学技术的发展，随着国际经济的全球化、一体化的推进，信息时代、知识经济已经来临。为迎接这些挑战，我国积极申请和准备加入世界贸易组织，推行“科教兴国”战略，政府也必然要加强管理，以适应激烈的国际竞争的需要。知识经济的来临呼唤知识政府，国际经济一体化需要具有国际先进水平的政府管理，我国要在快速发展中使我们国家强大富强，除了紧紧抓住有利时机，还必须增强内功，强化管理，抓出效益，才能适应激烈的竞争需要和时代发展需要，实现国家的持续发展和稳步超越。

　　总之，管理作为一种生产力，对于政治、经济、社会的发展都具有重大的意义。政府的改革要取得成果，成果要得到巩固，就必须强化政府的管理，包括对自身的内部管理和对外部的社会管理。只有这样，才能有力地推进改革，解决各种社会问题和政府自身存在的问题，从而全面实现政府的功能和效能，更好地实现为人民服务。

　　二、科学地理解政府管理内涵和规律是强化政府管理的基础和前提

　　要强化政府的科学管理，就必须正确全面地理解政府科学管理的内涵。政府管理是由公共权力主体——政府基于宪法和法律的授权，利用法定的权力和手段而实施的公共管理。它具有明显的公共性、强制性、权威性、全面性，这些性质也决定了人民对政府管理的特殊要求，即规范性、合法性、廉洁性和透明性。政府管理与一般管理比较而言，既有共性，又有特性，有必要对政府管理的基本原则进行分析：

　　1.有效性原则。“管理是围绕一定的目标而进行的一系列为实现目标的活动。”管理的有效性就在于能够实现预定的目标。作为政府管理的有效性，不仅包含一般管理的特征和规律，还要体现政府管理的特点。首先，政府管理的有效性体现为目标选择的适当性和统一性。政府是一个集合的概念，它内含一种体制、一套制度，一系列层次分明、分工明确的部门机构以及许许多多代表各个权力的人。因此，政府的目标首先是一种集合的目标，是在公共目标的基础上，对部门目标、个人目标进行综合协调的结果。政府管理必须以人民的幸福、社会的繁荣、国家的富强、经济的发展为最终目标，政府管理要以最少的投入为最多的人民做最多的服务。其次，管理的有效性还体现为目标和手段的统一，即实现目标要选择正当、有效的途径、方式和方法。对于政府管理来说，这方面的要求体现更加明显——在一个法治国家和法治社会中，政府的管理行为必须合法。不合法的管理手段不能视为有效手段。

　　2.责任性原则。“管理的基本原则是一定的人对所管的一切工作完全负责。”责任，作为管理的一条基本法则，是确保管理有效性的一条有力杠杆。政府管理中，责任不仅体现为一般的管理责任，更意味着公共责任。因为政府的权力是公共权力，来源于人民。在现代政府的法理关系中，政府与人民是一种委托——代理的关系，政府必须对人民负责，为人民服务。正是这种特殊的关系，使政府管理的责任有特殊的内涵。政府管理的责任既是一种技术的责任，更是一种行政责任、政治责任。

　　3.合法性原则。民主、法治是政治现代化的基本特征，合法性管理是政府管理的应有内涵。对于人民来说，法律是一种行为规范，对于政府来说，更是行为的依据和准绳。政府行为的合法性是人民评价政府的基本标准。只有合乎法律的规范行政，依法行政，才能真正体现人民的意愿，才能做到真正意义上的科学管理和有效管理。

　　4.适当性原则。政府是一种特殊的管理主体，其管理的范围和范畴应该是有限的。政府有效管理的前提是要划分管理事务的性质和类型。一般来说，可分为政府事务、公共事务和私人事务三大类。其中政府事务必须由政府来管，如国防、外交、军事、经济的宏观调控等;公共事务则可以由政府和社会共同管理;私人事务则政府不能插手。相对于我国计划经济下的“全能政府”来说，我国进行了以转变职能、下放权力为内容的改革，这一次的机构改革也着重围绕这项任务来进行。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国政府还应该继续转变职能，把一些不该管的职能归还给社会和企业，管住管好政府应该管的事。只有注意政府管理的适当性，才有政府管理的科学性和有效性。

　　总之，强化政府科学管理，既意味着要加强政府的内部管理，提高其有效性、廉洁性，又意味着要加强政府的对外管理，注意合法性、适当性及责任性。只有了解政府管理的科学内涵，才能实现政府的科学管理。

　　三、强化政府管理需要系统的科学制度和全面配套的对策措施

　　围绕如何切实有效地强化政府的科学管理，专家学者们认为应该把政府管理当作一个复杂的系统工程，从职能、机构、体制、机制、制度等多方位加强基础建设，结合现实中存在的问题，进行标本兼治的体制设计和制度安排，并严格执法。

　　(一)科学地确定政府职能和设置政府机构是加强政府科学管理的基础

　　确定政府职能，就是确定政策管理的目标，是建立政府机构实施政府管理的前提和基础。职能目标和设置的科学性决定了政府管理的科学性。我国面临着经济体制的转轨，政府职能也就要进行相应的转变，机构要及时进行改革。在现代市场经济中，政府的职能主要是针对市场的缺陷发挥补充、保护和服务作用，其着眼点是提高效益、维护平等和保持经济稳定，政府的机构也要适应精简、统一、效能的要求。对于我国在向社会主义市场经济转变的过程，政府职能转变，机构改革需要一定的过渡时期，要根据经济社会的发展进程和状况来逐步规范和调整政府的职能。职能的分配和转变应本着这样的原则，凡是个人和经济组织能够有效做的事，就应该尽量由其根据法律和市场规则独立去做;对当前个人和经济组织暂时力所不及的事，由政府出面去做，而一旦社会的发展已使个人和经济组织有了做这些事情的条件，政府就应马上从自身上剔除这些职能，使政府的职能逐步符合市场经济的要求。在明确了职能的前提下，机构的改革也必须是渐进的经常性的变革。要吸取历史上的经验和教训，坚决废除机构和编制管理中的“人治”，用机构法、编制法来巩固改革成果。

　　(二)科学地优化行政运行机制是加强政府科学管理的重要环节

　　由于政府管理是一个涉及到很多层次和方面的大系统，涉及全民的公共事务，关系到千千万万人的利益，影响面大;再加上政府执掌着公共权力，经常性地行使以强制性为特点的行政手段，如果管理不当，容易产生一些不良后果。因此，与一般的管理不同，政府管理需要有较为稳定而规范的运行机制，并要严格在法律规定的范围内进行。这套稳定的职能、机构、工作程序、管理制度、行为方式等的总和就是运行机制。在具体的管理中，要重视行政运行机制的合理化、科学化，使之符合统一、效能、高效等管理目标。我国的行政管理改革应该着眼于优化行政协调机制、行政激励机制和行政约束机制。针对行政管理中出现的部门打架扯皮，互相推脱等问题，提出要加强对行政协调的重视，尤其要重视行政管理的准备性(事前)协调，预先进行分工和明确责任，设计各种程序和规则，同时落实各方面的部署，预先告知考核标准和违规罚则，并建立信息反馈体系等;实施运行中协调，对行政管理进行现场协调，及时发展问题，及时加以解决。我国的政策管理中缺乏有效的激励机制和约束机制。原有的以精神激励、宣传教育为主的手段在社会主义市场经济的环境下显得缺乏力度，应该改变原来的一些做法，而重视利益激励和恐惧约束的作用，建立严明的奖惩制度。一方面要以正面的激励调动人民工作的积极性，另一方面要以严明的惩罚措施来激发工作人员的自律精神，只有这样，才能对政府工作人员的行为提供一种促进和规范作用。针对行政的低效率问题，与会人员还提出要对“官场惰性”开战，强化政府的内部管理，对一些工作只求过得去，不求早、快、好，违规的事不做，犯法的事不沾，就是工作上不去，工作质量提不高的人和现象进行约束。

　　(三)科学地选人、用人、培养人是强化政府科学管理的关键

　　政府管理中，除以上的职能、机构、运行机制的设置前提之外，还应该注意一个更关键的要素，就是对人的管理。在管理要素中，人始终是最活跃最能动的要素。我国目前政府管理中存在的许多问题都是人的问题。要解决这些问题，就必须科学地选人、用人和培养人。在选人用人观念上，要坚持德才兼备和革命化、年轻化、知识化、专业化的原则，正确对待干部的资历和台阶问题，加强干部用人的公平竞争，真正选择优秀负责的人才。在用人的管理上，要完善干部的考核和监督，建立能者上、庸者下、贪者抓的管理体制，建立干部任期制、任前公示制、辞职辞退制、功绩制、淘汰制等，为政府管理中发挥人才的作用创造一个有利的制度环境。根据百年树人的原理，要重视人才的培养，在实践工作培养和锻炼政府管理所需的优秀人才。

　　(四)建立公共责任机制是加强政府有效管理的切入点

　　公共责任是政府管理的一个基本特点，建立公共责任机制是加强政府有效管理的一个制度保证。我国的行政管理中存在的许多问题，都与没有完善的责任机制有关。有学者认为：对于公共责任机制，可以根据责任的侧重点的不同，把政府管理中的公共责任机制分为五种：即侧重于效率的行政责任机制，侧重于法治的法律责任机制，侧重于对专家尊重的职业责任制，侧重于政治回应性的政策责任机制和侧重于效益的市场责任机制。这五种责任机制适用于不同层级和不同功能的公共组织，对于政府来说，只有具备这五种公共责任机制，才算是完善的，才能实现政府管理的政治、效率、法治、科学、经济等综合目标。对于我国目前行政决策中频频失误却没有防范和纠正办法，对于某些政府官员的行为失去约束的现象，学者们呼吁要确立“责任政府”的观念，建立和完善我国的公共责任追究机制。只有建立了完善的公共责任机制，才能有效地监督政府官员的公共行为，提高政府管理的效益和效率，保证政府管理的科学化。

　　(五)依法行政、民主行政是加强政府廉洁管理的保障

　　对于以公共权力行使为特点和内容的政府管理来说，加强政府管理应该包含两方面的含义。一是政府对社会的管理，一是政府对自身和社会对政府的管理。也就是说，政府既是管理的主体，也是管理的对象，同时又是社会监督的对象。后者比前者更加重要。要加强政府管理的廉洁和有效，根本的途径就是依法行政和民主行政。依法行政是政府自身的内约束机制，民主行政则是在管理中接受民众参与和监督，这两者共同作用，保证政府管理的廉洁和有效。会议指出，依法行政对于政府科学管理意义重大，但我们不能总是以文件、紧急通知的形式来进行管理，更不能依靠朝令夕改、互相打架的文件、命令、指示去行政，而应该把依法行政体现在稳定而规范的工作“规矩”上。目前我国的法律“粗而不细”，法律过疏就意味着让人钻漏洞，意味着一种纵容。此外，有法不依，执法不严，法律意识淡薄，民主制度不健全等也是一些障碍因素，需要一个较长的建设和教育过程。

　　与会同志指出，强化政府科学管理是一项系统工程，需要多方面、多途径、长时期地抓。今年是“管理年”，也有人认为21世纪将是管理世纪。行政管理学界和政府实践部门要相互支持，相互促进，用行政科学来促进科学行政，用先进的管理理论和技术实施政府管理，使我们的政府管理迈入科学化、规范化的轨道，永远成为廉洁、勤政、务实、高效的人民政府。　　

(执笔人：胡仙芝)