深化改革 提高行政效率“实现三个转变”研讨会综述（2000年第1期）

　　1999年11月24日，中国行政管理学会在北京举行了’99年会暨“实现三个转变，提高行政效率”研讨会。全国政协副主席、中国行政管理学会名誉会长陈俊生及来自全国各地的行政学界有关人士、专家学者、部分在京理事百余人出席。研讨会共收到论文70多篇。与会人员依据邓小平理论、十五届四中全会精神，结合当前我国政府及其改革现状，认真探讨了政府机关如何转变职能、转变工作方式、转变工作作风，提高行政效率(简称“三转变一提高”)的问题。现将研讨会论文及讨论发言的主要观点综述如下：

　　一、关于实现“三转变一提高”的现实意义

　　大家一致认为，朱镕基总理提出并强调的“三转变一提高”问题是新时期行政改革的重点和难点，也是深化行政改革的关键环节。“三转变”实现与否是行政效率高低的决定性因素，也是机构改革成功与否的重要标志。因此，它不仅是目前政府机关面临的一个迫切需要解决的实践问题，也是我国行政学者研究中国的行政改革必须回答的一个重要理论问题。

　　(一)“三转变一提高”是巩固1998年机构改革成果的需要。我国多年来行政改革的经验教训表明，单纯的精简机构和裁减人员而不转变政府职能和管理方式是不能取得长久效果的。目前，从总体来讲，我国各级政府机关职能转变还没有到位，工作方式的转变还体现不明显，官僚主义、低效率普遍存在，工作面貌还没有很大改观，行政改革距离建立“办事高效、运转协调、行为规范的新的行政管理体系”的目标还相差甚远。切实抓好“三转变一提高”，才能根本避免重蹈膨胀——精简——膨胀的覆辙，巩固和深化国务院机构精简和人员分流的成果，推动当前正在进行的地方机构改革，建设全心全意为人民服务、廉洁、勤政、务实、高效政府，为加快经济发展创造良好的社会环境。

　　(二)“三转变一提高”是适应新形势、新任务的必然要求。相对于计划经济时代，我国政府面临的形势和任务已经有了很大的变化。市场经济是法制经济、民主经济。政府的管理职能及其范围、幅度、方式和手段都与计划经济条件下有很大的不同。要搞好经济转型，首先，必须实现政企分开、政事分开、政社分开。其次，必须搞好政府职能和管理方式的转变。例如在经济管理方面，应下放具体的管理经营权力，抓好宏观调控;减少和放弃指令性计划，多采用指导性计划和合同性手段，缩小行政手段的使用范围，扩大经济、法律手段的应用范围。再次，政府必须转变工作作风和提高工作效率。中国近期加入WTO有望，这对我国企业乃至政府都提出了强有力的挑战，政府与企业一样，也必须提高工作效率，加大服务产出，降低行政成本等诸多问题，目前根本解决这些问题的最佳途径就是“三转变一提高”，即加快政府改革步伐，加强管理，苦练内功，真正实现工作职能、方式的调整，扭转工作作风，提高政府工作效率。

　　二、关于“三转变一提高”的基本经验

　　“三转变”作为我国新时期行政改革的重点和主要内容，受到各级政府和部门的重视，并进行了多种多样尝试和探索。研讨会上，国家计委、国家民政部以及一些地方政府及其部门的代表，介绍了各自依据市场经济和现代化建设的要求精简机构、不断调整职能、抓建章立制、优化工作程序、加强机关管理的经验，受到与会人员的好评。他们的经验和做法概括起来主要为：

　　(一)必须把转变思想放在第一位。现阶段，“三个转变”更多的是要靠机构改革后“留下来”的“老机关”及其人员来实现，做好政府机关人员的思想转变工作极为重要。通过深入广泛地思想教育和学习讨论，一是使每个公务员特别是行政领导牢固树立起公仆意识，正确对待“权”和“利”的考验，勇于“拆自家的庙，削自己的权，舍自己的利”，同时，在行使权力时，处处想到为民、便民;二是使政府人员充分认清市场经济对政府职能、政府机构运作的客观要求和多年来我们政府机关存在的种种弊端，以及这些弊端对政府效能、政府形象和政府与人民群众的关系所造成的严重危害，虚心听取基层和群众的意见，认真对本部门的每一职能、工作方式、工作作风进行梳理，分清哪些该管、哪些不该管、哪些方式方法过时该摈弃，积极制定整改措施;三是使之建立起政府运转成本的新观念，勤俭务实，努力精减会议，减少应酬，简化办事程序等。

　　(二)必须有坚强有力的组织领导。与会人员认为，一个单位领导的态度就是其单位“三个转变”的态度;领导的水平就是其单位“三个转变”的水平。“三个转变”是政府机关行为方式的一场深刻变革，必然触及政府部门及其人员的利益，坚强有力的组织领导是推进改革扎实开展的重要保证。为此，领导班子应做到：1.不折不扣按照中央、国务院要求办事，认真对待机构改革和“三个转变”，不搞土政策。2.站在全局的高度对待“三个转变”的问题，肯下决心，舍得用力气，实抓，抓实。3.责任明确，严格操作，一级抓一级，层层把关。

　　(三)必须有科学务实的精神。实行“三个转变”，有一个转什么、转给谁、怎么转的问题。每个部门或单位“三个转变”的具体内容不同。因此，应本着科学务实、严谨细致的精神，结合各自的具体情况进行深入细致的论证研究，周密策划实施方法、步骤、配套措施。与会人员认为，民政部在转变职能方面着重把握四个环节的经验十分可取：1.按照党中央、国务院赋予的职责和部门的性质、任务，认真进行职能分析;2.依据改革后新的职能要求认真清理、审慎剥离职能;3.对需要转出去的职能在现实条件下的实施步骤和方法进行研究，特别是转给谁的问题要落实;4.结合职能转变认真进行本部门“三个转变”的总体研究，即在单位内部研究讨论、交流评议、集思广益的基础上，再经部长办公会议确定部、司、处的“三个转变”具体方案，使改革一步一个脚印。

　　(四)以文件形式不断将“三个转变”的成果法制化。主要做法是：以文件形式将部、司、处的职能固定下来并废止过时的有关规章;通过《职位说明书》形式将每个职位的职责要求“法律化”;通过制定《机关工作规则》将部门重大工作纳入法制轨道，以根本控制非职能范围的会议文电等;通过修改和制定《机关工作人员手册》和有关机关工作作风的规定，规范机关人员行为。

　　三、关于提高行政效率的问题

　　研讨会讨论最多和最集中的是提高行政效率问题。与会学者认为，现代政府在社会发展中具有不容忽视的作用。不仅行政学，经济学、政治学都十分关注行政效率的研究。现阶段，中国是一个发展中的国家，改变“高价、低效”政府现状的任务十分紧迫和艰巨。

　　(一)行政效率的概念、意义及其评价。许多学者认为，行政效率是公共行政的核心概念。它一般是指行政组织和行政人员在处理社会公共事务，实现行政职能和行政目标活动中所得到的最终结果与所消耗的人力、财力、物力、时间、信息、空间的比值关系，即政府的投入与产出的比率。了解这一内涵，有利于引导人们从总体上把握努力降低行政成本，扩大行政产出。

　　有的学者认为，行政效率是政府组织效率和社会效率的综合。它主要包含两层意义：一是指行政管理过程中的良好工作状态、有序性的高速度;二是指行政管理给社会带来的效益。从某种意义上讲，行政效率是判断行政活动实际好坏的主要标准之一，是政府能力的主要表现，也是衡量政府工作状况的基本综合指标。

　　由于政府对公共品的提供具有某种自然垄断性，行政效率的评价极为重要。首先，行政效率要通过政府的供给进行评价，如果政府提供的公共品不为社会所需求，就是对公共资源的浪费。其次，要从社会的需求满意程度进行分析。再次，要考虑行政管理的成本。政府的无为、错为及腐败都属浪费。

　　(二)行政效率低下的主要表现及成因。行政效率低下在不同层级政府、不同职能部门表现方式有所不同，一般而言，可概括为：数量少，比值低;质量差;周转速度慢;程序过于繁琐，手续过于复杂;工作拖拉;投入多，产出少，比率低甚至呈负数;时间消耗多等。

　　关于行政低效率的成因。一些学者认为，应从经济、政治和人格等诸因素来审视普遍存在的行政低效率顽疾的原因：1.公共物品的生产具有非竞争性。政府垄断公共品的生产，加之无产权约束，使其在缺乏外部竞争的压力同时，也失去改善行政管理、提高行政效率的内在动力。2.政府缺乏降低成本的内在压力，从而普遍存在预算规模最大化倾向。由于行政成本与收入的分离，以及行政效率的难以量化，容易引发成本增加和资源浪费。3.行政效率与政府自身利益的矛盾。政府领导的任期制及地区性易导致政府管理效率具有难以克服的矛盾，即近期效率与发展效率、局部效率与整体效率的矛盾，如只关心任期内事情、地方保护主义等。4.难以遏制的腐败行为严重损害政府效率。公职人员的行政权力具有对有价值的公共稀缺资源进行权威性分配的功能，易诱发腐败;腐败官员将延宕政策执行、拖延办事时间的低效率作为敲诈勒索的基本手段和资本。

　　关于影响我国政府效率的深层因素。有学者认为，影响我国政府行政效率的深层因素主要在于：1.制度资源短缺，制度效率供给不足。制度本身是一种由政府提供的稀缺性的生产性资源，制度配置优劣决定制度效率高低。中国作为一个发展中国家短缺的不是资本、技术，而是高效的制度，即缺乏能够有效地组织配置各种经济、政治、思想等要素以实现行政效率增长的制度资源(包括财税、金融、投资、医疗、住房、企业等经济制度及决策、法制、人事等制度)。例如，我国目前存在严重的资金分散化、项目小型化、结构趋同化的投资不合理现象，正是由于政府未能提供有效的投资体制、产业政策和决策机制的资源供给。再如，我国存在行政管理机构庞大、层次多、横向职能交叉多、职责不清等问题，造成部门之间制约有余、配合不足和效率低下，也源于机构改革的法律制度的供给不足。2.行政理念错位，行政效率的精神动力不足。其表现：一是行政信念与信仰失落，致使一些行政人员奉行实用主义、理想重心下移，“不给好处不办事，给了好处乱办事”。二是以民为本的公仆意识淡化，导致官僚主义、享乐主义、小团体主义、形式主义泛滥，降低了政府的服务水平和质量。三是求真务实的行政作风淡化，说假话大话，虚报瞒报，欺上瞒下。3.公共服务社会化程度过低，社会化效率补充不足。长期高度集中的计划经济体制形成我国的“全能政府”、“无限制政府”管理模式，加之缺乏降低服务成本的激励机制，政府势必提供的是低质、价高的服务。4.行政监督不力影响了行政管理的整体效能。主要在于：行政法规法制不健全致使行政的随机性和行政监督的无法可依;行政管理透明度不高，不利监督;外部监督，尤其是舆论和人民群众的监督未能很好发挥作用。

　　(二)提高行政效率的对策。与会人员一致认为，提高行政效率，重塑政府与公民的良好关系具有重大现实意义。目前情况下，政府在精简机构和人员的同时，切实实现“三个转变”，是提高行政效率的关键。针对影响我国政府效率的诸多因素和环节，提高行政效率的对策也很多，可概括如下：1.开展有效的思想教育和建立健全行政激励机制，培养行政主体——行政人员包括行政领导者的管理意识、服务意识和效率意识。明确权力属于人民，行政人员是权力的使用者，必须具备良好的责任感、职业道德、行政知识和能力。2.健全法律法规和科学、合理的日常工作制度。使公共行政活动具有基本的规范和程序，约束并减少行政人员行为的主观性和随意性，责任明确，避免拖拉和扯皮。3.加强行政效率监督，使政府具有提高行政效率的外在动力。行政效率的监督主体主要由三部分构成：公民、上级政府、专家。公民对行政效率的监督的前提条件，一是政务公开，增加透明度，二是需要相应的制度和法律保障。4.建立和推行有效的行政约束机制。如政务公开、公示制、社会服务承诺制、绩效工资制、绩效评估制、结果预算制等。5.逐步将市场力量引入行政改革，推行公共服务社会化。政府可将某些环境保护、公共设施维护、消防和救护、决策咨询等公共服务以合同的形式承包给政府以外的单位和个体;打破政府垄断，鼓励和吸引政府以外资本投入政府包揽的一些事业中，如教育、社会保险、医疗等;提倡公共服务社区化，让公民自我服务、自我管理。以此抑制政府规模和职能的扩张;优化政府财力资源配置，减轻财政压力;打破政府服务的垄断性，形成公共服务供给的竞争机制。6.注重运用高新技术，实现办公现代化，提高行政效率。

　　(三)重视行政效率研究的发展趋势。有的学者指出，在西方行政管理实践中，“效率运动”已被“质量运动”所取代。质量和“顾客满意”日渐成为当代行政管理的主题，取代传统效率研究中的效率优位现象。90年代以来，西方政府改革强调“顾客至上”原则，施行了全面质量管理、持续性质量改性，政府绩效评估中的质量示标相对比重大幅度增大。理论上，质量成为核心概念，包含了效率。实践中，质量成为管理者的核心工作。