中日学者行政改革学术研讨会观点综述（1998年第12期）

　　日中行政学术交流委员会日本学术访华团于8月31日抵京，对我国进行第四次学术交流，访问团一行8人，早稻田大学教授寄本胜美先生为团长，中国行政学界的老朋友加藤一明先生，及日本行政学界专家、学者、教授为团员。9月1日下午，国务院副秘书长崔占福同志亲切会见了日本朋友，并介绍了当前中国的行政改革，特别是国务院办公厅的机构改革和人员分流情况。访问团在北京及广州，进行了为期6天的学术交流及考察，中日双方充满友谊，坦诚相见，互相切磋，取得了满意效果。

　　第一次学术研讨会在北京召开，由中国行政管理学会秘书长宋德慈和早稻田大学教授寄本胜美先生共同主持，以中国·日本行政改革为题目进行。第二次学术研讨会在广州召开，由广东省行政管理学会副会长黎赐锦同志主持，以地方行政改革为题目进行。

中国行政改革概况

　　武树帜(中国行政管理学会副会长)：中国的行政改革是我国政治体制改革的组成部分，主要包括以下几个方面：

　　第一，实行党政分开。党政职能分开，既是党的领导制度的改革，也是行政改革。改革的最终目的是加强党的领导，而不是削弱党的领导。通过改革解决长期形成的党政不分，以党代政的问题，撤消与政府部门重叠对口的机构，保证政权组织充分发挥职能，将不该党管的行政事务转给政府有关部门管理，党应管好党的路线和国家的大政方针、政策，对各方面工作实行政治领导，更好的行使监督职能，这也是有中国特色社会主义的重要特色。

　　第二，实行政企分开。在发展社会主义市场经济的条件下，企业是市场的主体，政府应转变职能，实行有效的宏观调控，引导企业行为，改变原来政府对企业的统管一切，统包一切，将经营管理权还给企业，实现企业真正的自主经营，自主管理，自负盈亏，照章纳税。实行政企分开的直接目的是为了搞活企业，企业不再依赖政府，亏损了政府不会再给补贴;政府不再干预企业的经营事务，政府的责任是依法为企业服务并进行监督。如最近政府向企业派出稽查特派员监督企业资产运营和盈亏状况，负责对企业主要领导干部进行考核。让企业在市场经济竞争中求生存，求发展。

　　第三，改革政府机构。政府机构庞大臃肿，层次过多，职责不清，互相扯皮，影响工作效率，也是产生官僚主义的重要原因。我们国家曾多次下决心对政府工作机构进行自上而下的改革。建国时，1949年9月17日，全国政协第一届全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，其中政务院下设35个委、部、署、院，管理国家行政工作。以后随着事业发展，政务院工作机构不断增加。1953年底政务院工作部门增加到42个。80年代初，国务院各部委、直属机构、办事机构已达100多个。因此，精简机构成为行政改革的重要内容。建国以来，我国进行了六次国家机构改革(主要是政府机构改革)。改革开放以前三次，改革开放以后三次。当前正在进行的政府机构改革，可谓第七次。七次机构改革，都有一定的历史背景和社会条件。改革开放之前的三次改革大体上是单纯的精简，就是调整机构，减少人员，达到精兵简政，其行政管理职能、管理方式以及管理观念，没有根本改变。改革开放以后，特别是在发展社会主义市场经济条件下的几次机构改革，不只是减人减机构，转变政府职能和转变观念，成为机构改革越来越重要、越来越明确的目标和任务。

　　第四，建立国家公务员制度。我国长期以来干部管理制度不健全，用人缺乏法制，不正之风难于避免，改革开放以来，在这方面采取了一些改革措施，积累了有益的经验。1987年我们党的十三大提出建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。1992年的党的十四大明确要“尽快推行国家公务员制度”。随着我国人事制度改革不断深入，我国公务员制度在全国从中央政府到省(自治区)地(市)、县、乡五级政府机关稳步展开，我国的公务员制度已基本建立，一种公开平等、竞争上岗、择优录取、能进能出、能上能下、充满活力的人事管理机制，法制完备、纪律严明的人事监督体系正在形成。1997年党的十五大进一步提出：“深化人事制度改革，引进竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍，提高为人民服务水平。建立和完善国家公务员制度，有利于加强和改善党对人事工作的领导，有利于造就德才兼备的政务活动家和行政管理家，有利于提高政府的工作效率和国家行政管理的稳定性。目前，随着机构改革的推进，完善国家公务员制度，也在改革中落实。

　　第五，必须依法行政。在一个法制的国家里，严格依照法律办事是管理国家的一项根本原则，依法行政则是依法治国的重心。我们党的十五大在确定“依法治国”、“建设社会主义法制国家”的目标同时，要求“一切政府机关必须依法行政”。在国家权力中，行政权最活跃，最具有主动性。在我国人大及其常委会制定的100个法律中，有80%要由行政机关来实施。从世界范围来看，由于社会事务愈来愈有扩大的趋势。行政机关亦拥有了一定的行政立法权和行政司法权。依法行政，实现国家行政管理法制化也愈来愈复杂和愈来愈紧迫，使政府的一切行为由长期靠人治转变为主要靠法治的轨道。

改革开放后国务院的三次机构改革

　　钱其智(中央机构编制委员会办公室《中国机构与编制》杂志社社长)：1982年的国务院机构改革，是在粉碎“四人帮”以后，全面开创我国现代化建设新局面的历史条件下提出的。改革的主要内容是：第一，改革国务院领导体制。为加强集中统一领导，提高工作效率，国务院副总理由13人减为2人。同时设置国务委员，由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议。第二，精简机构。将国务院工作机构由100个裁并为60个，新增国家体改委，共计61个部门。第三，精干领导班子。一是按照革命化、年轻化、知识化、专业化的干部“四化”方针，选贤任能。二是减少部委司局副职人数。三是规定正副部长和司局级的任职年龄。第四，废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部退休离休制度。第五，紧缩编制、轮训干部。国务院及所属各部门机关人员共有51000多人，确定按25%精简。

　　1988年的国务院机构改革的主要内容是：第一，转变职能。按照政企分开的原则，弱化直接管理职能，减少具体审批事务，加强决策、咨询、调节、监督和信息等职能，使政府对企业由直接管理逐步转到间接管理，从微观管理逐步转到宏观管理，从部门管理逐步转到行业管理。第二，下放权力。主要是向企业和基层下放权力，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央同地方的关系。第三，调整机构。主要调整专业经济管理部门和综合部门中的专业管理司局，调整党政重复设置的机构和政治体制改革要求调整的机构。第四，精简人员。总体上按20%的比例进行精简。第五，搞好配套改革。在改革政府机构的同时，推进干部人事制度改革，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度，开办行政学院，培养行政管理人才。

　　1993年的国务院机构改革的指导思想是，把建立适应社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展。改革的重点是转变政府职能。这次机构改革对综合经济部门、专业经济部门、社会管理部门、直属机构、办事机构等，根据不同情况，分别提出不同的改革要求。经过改革调整，国务院的组成部门由42个调整为41个，直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。国家局仍设15个。国务院各部门行政编制总计48000余人，按20%精简。

积极稳妥地推进政府机构改革

　　王守兴(国务院办公厅处长)我国现有政府机构设置的基本框架，是在计划经济体制下逐步形成的，突出的弊端是政企不分，政府机构臃肿，办事效率低下，使国家财政不堪重负。在国外，无论是发达国家还是发展中国家，都在不间断地进行机构改革，管理机构日趋精于。现在我国社会主义市场经济体制正在逐步建立，国家机关的改革势在必行。

　　这次机构改革，必将对深化经济体制改革、发展社会主义市场经济发挥重要作用;必将对进一步密切政府与人民的联系发挥重要作用;必将对国家领导制度改革和政治体制改革发挥重要作用。具体地讲，重点是理顺以下四个方面的关系;第一，调整政府与市场的关系。把市场能够做的事情交给市场，政府的责任重点放在市场不能做和效能差的地方，放在宏观调控、制定产业政策、规范市场、基础建设和提供公共服务方面，以适应经济体制的改革。第二，调整政府与企业的关系，其核心是政企分开，也就是政资分开。第三，调整政府和社会的关系，最大的问题就是要还权于民，要大力发展社会中介组织。第四，调整中央和地方关系，合理划分中央与地方的经济管理权限，明确各自的人事权、财权和决策权。这次改革将对中国社会产生六个方面的影响：一是推动政治体制改革;二是市场经济的催化剂;三是政府形象改观;四是人才流向更加合理;五是“官本位”观念受到挑战;六是干群关系更加密切。

广东省行政改革的设想

　　目前，省委、省政府正在做调研工作以配合明年省一级机构改革的全面推开。其具体内容是：1.转变政府职能，主要包括，处理好政府与企业、政府与市场、政府与中介组织的关系;处理好中央与地方的职能分工与关系。2.调整组织机构，主要包括，调整和减少专业经济部门，把专业经济部门改造成自律性的行业组织，改造成不具有政府职能的经济实体，改造成授权经营国有资产的单位;加强执法监督部门，加强市场规划和建设的统一管理;培育和发展中介组织。3.转变运行方式。“针对行政行为不规范”，实行决策与执行适当分开;加强首长负责制，规范领导的职务和职级;建立健全职能运作过程中的协调仲裁机制。4.推进依法行政，主要包括修改和完善有关法律法规，实现国家组织机构的法定化、地方政府组织的法定化与人大立法联在一起，完善组织法，对地方政府的职责权限做相应调整;完善部门组织立法，实现职能、编制、工作程序的法定化，把“三定”方案上升为部门组织条例;加强机构编制管理立法，实现管理过程的法定化。

日本的地方分权改革和各地方自治体的地方行政改革

　　马场健(日本地方自治综合研究所研究员)：今年6月制定的地方分权推进计划，即促进中央政府权利下放以及把一部分事务性的工作交给地方自治体。这项改革可以说是日本历史上继明治维新、战后改革之后的第三次大改革。

　　从历史上看，1947年颁布的地方自治法，由于内容比较抽象和旧宪法规定的中央委托事务的限制，地方自治体在政务工作中自己发挥主动性的只占三成，地方自身的事务工作很难展开。进入80年代，各地方要求自己解决本地区实际问题的呼声越来越高，地方分权运动的时机趋于成熟。1995年5月，村山内阁颁布了[地方分权推进法]，明确划分了中央、地方的行政职能。7月，成立了地方分权推进委员会，作为学术机构，探讨地方分权的意义并协助政府制定地方分权推进计划。迄今为止，推委会已提出四次提案，但均在中央各部委的强大压力下不了了之。尽管没有实现原来的目标，但在此基础上，于1998年5月内阁会议通过了地方分权推进计划。该计划的指导思想是改变中央、地方职权划分不清的旧状况，明确国家和地方公共团体的职能分担，居民身边的行政事务尽量交由地方处理。但是由于政治、经济等各方面的压力，许多地方不能按计划执行。经过各方面协调的结果是，中央强制地方执行的事务占六成，地方自治体主动性只增加一成。对此，日本学术界有人认为，这次改革来势凶猛，但“雷声大，雨点小”，效果不大。通过这次改革，还是有一部分权利下放给了地方。

　　改革后地方自治体的财政状况依然没有好转，地方财政向中央财政的借款达到GDP的28.5%，金额达到146兆日元，使得地方财政很大程度上依赖于中央财政，因此，地方分权改革的阻碍和顾虑很多，1994年，自治省向地方公共团体下发了《行政改革推进方针》的通告，向各地方自治体和公共团体征询关于如何改革的意见。通告颁布后，3243个市、镇、村中的3210个制定了自己的行政改革计划。由于各地具体情况不同，计划也多种多样，但有一点是共同的，就是对以往地方自治体事务做了调整。内容大致分为五个方面：1.对于自治事务采取撤消、调整、合并的措施，这是改革力度最大的一项;2.进一步使从中央申请补助金制度合理化;3.不仅从中央政府，从省一级权利也要下放;4.积极发挥社会中介组织、民间组织的作用;5.希望中央政府放宽限制。除行政事务具体内容有调整外，还做了其它方面的改革：1.对于组织机构的调整;2，进一步削减公务员编制;3.进一步充实地方行政机构工作内容。

　　实际上，地方自治体各自为政，分头行动，内容不尽相同，进程上也有差异。总的来说，可以分为两个流派：在自治省指导下进行地方行政改革的叫“指导派”，按自己方式进行的叫“自由派”。学术界认为，“自由派”思想意识转变早，自发进行改革，做法受到一般国民欢迎。另外，地方财政依赖中央是滋生腐败的温床。例如，日本近二、三年来暴露出的地方自治体经费不明支出的问题，进一步激化了要求行政公开、透明运动的发展。为此，地方自治体正在酝酿制定信息公开制度，这也是地方行政改革的重要一环。

日本中央政府的行政改革

　　山崎克明(北九州大学教授)：60年代，日本第一次行政改革是在日本经济飞速发展情况下进行的，最大的成果是制定了国家公务员定员制，制定了公务员总人数;80年代，第二次行政改革是在日本经济增长期接近尾声时，政府财政状况比较混乱时进行的，实现了国营一部分企业民营化。现在进行的第三次改革和前两次有着根本的差异，前两次完全是配合经济发展需要而进行的，而进入90年代的这次大改革，是为了重新调整政治和行政体制的关系，调整国家和社会的大的行政关系而进行的。简单地说，改革前的日本行政体制是中央集权制，这种旧体制曾经对日本战后复兴和经济高速发展起过积极有效的作用。然而，日本现在已步入成熟化社会，如何协调国家和社会关系，建立能够适应新形势的新的行政体系，是我们要考虑的重要问题。说严重一点，从根本上改变旧体制的时机已经成熟了，今后制定政策应该换个角度，以“人本位”为中心考虑行政制度改革，要从法律上规定行政制度必须公开化、透明化，有向国民解释说明的义务。从中央政府来说，一方面以人本位为主进行改革，一方面要提高行政效率，在加强内阁职能的同时，大幅度进行人员精简，将原来的22个部委减到12个，划分出决策部门和行业部门，今后只保留决策部门，撤销行业部门，将来设置具有特殊地位的行业法人，把行业部门的职能和权利转到行业法人上来。

　　从明治维新至今，日本公务员制度没有什么大的变化，人们把国家公务员叫做优秀人才集团。在旧时代，由于国家公务员具有特殊地位，总是高人一等，要改变这种观念，即普通人也能做国家公务员。国家公务员改革的另一个问题是，高级官员退休之后所受到的待遇问题。他们一旦离职，马上被各大公司聘请当顾问，拿很多咨询费，利用原来关系给企业提供方便，对此，民间意见很大。尽管这方面改革阻力很大，但是我们仍然准备对此进行改革。

狭义的行政改革和广义的行政改革

　　古圣美(日本冈山大学教授)：行政改革从狭义上来说，可以称之为行政管理意义上的改革。日本从1981年开始的行政改革的初期阶段，即可称之为狭义的行政改革。具体地说，狭义的行政管理意义上的改革，要求尽可能用更少的资源(包括人力资源、时间、资金等)取得更高的工作效率。同时，要不断地对现在的行政体制进行改革，使它能适应周围不断变化的政治经济环境。不仅在日本，包括中国和美国也都在进行同样意义上的行政改革。各国的做法大体为：精简机构;调整职能;简化有关手续;放宽制度、实行公开化等等。但是，我们也知道，象任何一种事物都有自我膨胀的倾向一样，每次机构精简之后，不管社会经济如何变化，手续又慢慢复杂起来。日本的行政改革正是因为这个问题，一直得不到很好的解决而困惑不堪，从这一点上来说，狭义的行政改革是必须持之以恒的。

　　最近在日本，这种狭义的行政改革已无法适应新的情况变化了，人们逐渐意识到，仅仅在政府机构内部进行一定的精简，引进高科技，仍无法解决面临的各种问题，如果我们把这种不仅是在政府机构内部，而且涵盖政府各个层次，甚至横跨到社会各个层面的改革，也叫行政改革的话，则这次广义上的行政改革又有一个特殊的情况了。在桥本上台以后，行政改革不仅是要把狭义上的精简政府机构、调整政府职能作为中心议题来抓，更要把广义上的行政改革作为内阁会议上必须长期重视的问题明确提出来。被称为“桥本行政改革”的政府的大动作，可以分为以下几个主要内容：首先是财政改革，主要是削减政府的财政支出，并且对财政支出进行大规模调整;其次是社会行政体制的改革，主要是对医疗制度、退休金制度的改革，已在实施之中;另外，为了调整政府和市场的关系，经济改革也在进行，其重点是，进一步放宽政府对市场的限制。由于受东南亚金融危机的影响，日本的金融体制从根本上被动摇了，因此，金融体制改革已成为非常紧迫的课题。尽管日本国民对本次广义的改革已取得共识，但由于其规模之大、涉及面之广，可想而知，来自各方面的压力和阻力之大，加上最近日元贬值，使得海外对于本次改革的成效更表示怀疑。

　　关于行政改革，还有一个方面要特别提到，即任何一项改革，包括行政改革，能够取得成功的重要因素是，要在改革的进程中随时公布有关情况，注意倾听国民的声音和关注海外的意向。另一个重要因素是，必须有一个团结协作、高效率、有魄力的领导集团。　　(李珊)