公共行政责任——国际行政学会第一次专门国际会议简况（1999年第11期）

　　应国际行政学会邀请，中国行政管理学会组成以副会长武树帜为团长的代表团(共7人)，赴英国参加了国际行政学会第一次专门国际会议。

　　一、会议的基本情况

　　这次会议由国际行政学会和英国文官学院联合举办。地点在英国文官学院(即伦敦附近的莎宁代尔)。会期四天(1999年7月12日—15日)。来自66个国家及7个国际组织的代表参加了会议，代表人数约430人。中国有24名代表出席：人事部6名，由人事部副部长兼国际行政学会亚太地区副主席徐颂陶任团长;中国行政管理学会7名，分别来自国务院办公厅，江苏、北京和江西学会;国家行政学院3名，主要是安排明年7月在国家行政学院举办的国际行政院校联合会的年会。以个人身份参加会议的共8人(均列入中华人民共和国的代表名单中)，其中深圳、云南、浙江行政学院4人，香港特别行政区1人，台湾地区3人。

　　会议期间还召开了国际行政学会理事会第35次会议。人事部代表我国政府作为会员国、中国行政管理学会代表我国学术团体作为国家分会参加了会议。会议主要讨论通过了第34次理事会纪要，批准新成员入会，对国际行政学会章程作技术性修改，北美地区副会长的任命等等。

　　在这次会议结束时，国际行政学会还宣布明年在意大利召开国际行政学术研讨会，主题为“公共行政与全球化”。

　　二、会议研讨的主要内容

　　会议主题为：“公共行政责任：协调民主、效率和道德”。下分四个题：1.责任与民主：满足政治权威和公民的需要;2.责任与效率：正规控制与绩效管理;3.责任与道德：伦理价值和法律程序在提高道德标准上的作用;4.政府各层面上的交叉责任：全球化和非集权化。

　　大会总报告人在全面论述会议主题后，分四组进行研讨。

　　1.如何理解“公共行政责任”的问题

　　什么是“公共行政责任”?大会总报告人亚当·沃尔夫指出，“公共行政责任”中的“责任”(accountability)概念，在许多语言里无精确的翻译，但这并不意味着不存在责任关系。要研讨“公共行政责任”问题，须首先弄清“责任”的含义。我国一般将“accountability”译为“责任”，包含着有契约关系的、有束缚的、有义务的、不可推卸的等等含义。所以，“责任”的本质关系决定着在“公共行政责任”中，公共机关或行政人员必须迅速、有效地反映和帮助公民意愿和要求的实现，具体表现在公共机关或管理人员应该做到：一是在行使职责时，必须说明要达到什么目标;二是在行政行为过程中，要有所交待，向公众解释为什么这么做;三是在完成职责后，如出现差错或损失，应依法承担相应的责任。

　　2.为什么要进一步研究“公共行政责任”问题

　　在过去十几年里，世界发生了一系列变化，各国政府面临着新的挑战。其中最主要的挑战是，众多国家面临着公民对政府缺乏信任。公共行政须在履行公共行政责任的前提下，做调整和改变，以协调公民对民主、效率、道德等一系列问题不断提出的要求。

　　哪些变化给公共行政责任带来新的影响?代表们列举如下：(1)世界上许多国家和地区的发展走上了更加开放和多元化的道路，使得政治决策和公共行政过程更趋透明化;民众获取的信息量越来越大，超出了政府的控制范围，反过来又对政府的决策和效率，以及在这一过程中公共行政所应有的公共道德、伦理价值和原则等等，提出了更高的要求。(2)世界经济呈一体化趋势。多变的市场和新技术的迅猛发展，要求传统的行政体制运作尽快与之相适应。(3)政府债务多已超出政府的控制范围，而公共服务需求又不断增多，面临着如何解决不断增多的需求与有限财政、人类有限资源的矛盾。(4)公共组织的广泛发展，国际和地区组织力量的扩大(如欧共体);行政管理中的普遍权力下放(非集权化)等等，都强烈冲击传统的行政体制及其运作方式。(5)公共行政自身在实践中发生的变化，如新公共行政理论所强调的是公共行政中的企业家精神、市场化倾向决策等等，也与传统的公共行政责任发生了冲突。

　　3.如何解决当今“公共行政责任”问题

　　与会代表认为，公共行政责任至少应包括五个方面：法律、财政、政策和绩效、民主、道德。当然，每一方面涉及的问题可能要广得多。大会选择下列四个分题进行研讨。

　　“责任与民主：满足政治权威和公民的需要”

　　从这个题目中不难看出，解决公共行政中的民主问题是，既要满足政治的权威性，又要满足公民的需要。这是民主政府的基石。

　　与会代表认为在实际过程中，政府作为其主导方面，应起积极、主动的作用，努力实现三个责任目标：一是对公共权力误用、滥用和腐败的控制;二是保证公共资源为民造福;三是提高公共项目的效率和效益。

　　“责任与效率：正规控制与绩效管理”

　　所谓“正规控制”是指运用法律程序控制行政过程。“绩效管理”广义上代表了现代公共行政管理的新方式，它包括新公共管理、目标管理、绩效评估、绩效审计等等。其实质是以结果为本，以目标为准，以低成本取得高效益，设立一系列办法(评价指标)来评估行政过程。

　　代表们认为，目前在许多国家，公共行政领域正在发生较大的变化，即由正规控制转向绩效管理，程序正让步于评估。比如，财政和审计管理由遵从程序(按照法定规则)向评估(为什么用资金，用什么有效办法达到怎样的目的)的方向发展。但与会代表同时强调，没有任何一个国家完全放弃程序控制。在有些国家，腐败作为顽症，恰恰需要更严格的程序控制，因为这些国家首先缺乏程序规则，并且也成为顽症。但无论如何，绩效管理所体现的理念已成为现代公共行政管理发展的趋势。

　　在如何看待效率在行政责任中的地位时，有的代表认为，对一些国家而言，近十几年来一直关注的焦点问题是改革，即如何提高行政效率，而对其它方面，诸如民主和道德等问题已无暇顾及。决策和行政效率的高低才是评价政府好坏的核心问题。另有代表在强调效率作用时直言，如果把公共服务比作一块金币的话，这块金币一面是责任，另一面则是效率。

　　“责任与道德：伦理价值和法律程序在提高道德标准上的作用”

　　要恢复公民对政府的信任，在继续推进公共行政高效运转的同时，从某种程序上讲，行政文化、伦理价值和道德规范就成为解决问题的关键。对此，与会代表探讨了下列问题：公共行政在多大程序上改变其规模、结构、管理方式和控制机制才能影响公务员道德行为?对公务员的道德标准，是否需要有一个准则?是设计一套正式的法律典章，还仅仅是一套简单的行为要求?这个准则是对整个公务员队伍的要求，还是根据不同的公职人员分类标准制定出分类的道德法典?

　　“政府各层面的交叉责任：全球化和非集权化”

　　全球化和日益增多的国际及地区组织和国际会议带来的变化，使传统的行政程序或许无法反映各国与国际组织决策层面上的交叉责任。非集权化，即下放权力，也使各国的地方政府决策同样出现了这一问题。对这些新的变化，此次会议列为分题，专门进行了讨论。其中主要涉及：全球化趋势及其对公共部门的影响;发展中国家地方政府的作用;发达国家合作的新形式;欧共体各国政府在各层面上的联系。

　　三、我会代表团在会议期间的活动与出访体会

　　1.中国国际地位的加强，给我们在国际舞台活动展现了更广阔的空间，应充分利用，更进一步地扩大中国在世界的影响。

　　会议期间我会代表团团长武树帜拜会了国际行政学会主席依纳西·彼查德·巴戈拉和总干事长吉安卡罗·维拉拉。他们赞誉中国在国际舞台上的作用和影响越来越大，认为中国是国际行政学会的重要力量，国际学会非常重视同中国的交流与合作。并强调指出，这次会议，中国派出了仅次于东道主的最强大的代表团，有多人发言，产生了广泛的影响。这两位负责人还谈到，国际学会已定于明年7月在北京召开国际行政院校联合会年会，并正在商讨与中国合作召开亚太地区的行政管理会议。

　　此外，我代表团还与英国文官学院负责人、日本和德国学会的负责人进行了接触。1996年的北京国际大会给各国代表留下了深刻的印象，他们都热情地表达了希望与我会加强合作交流的愿望。

　　会议期间，人事部副部长徐颂陶作为国际行政学会亚太地区副主席，以“跨世纪的中国行政改革与提高行政效率”为题在大会发言，引起与会代表的广泛赞誉和关注。有位北非代表找到我团成员说：你们的部长先生发言好，中国强大，政府有能力，我们要学习你们的管理经验。

　　我会代表团成员、中国行政管理学会理事刘青荣向大会提交论文后，得到赞赏，大会组委会特意来函邀请她出席国际学会与联合国教科文组织联合举行的题为“加强妇女在公共行政责任中的地位”的专题研讨会，并在会上发言。刘青荣以中国妇女在中国行政管理责任中的作用为题，介绍了中国妇女参政的情况，以强有力的数据论述了中国政府对妇女问题的政策及所取得的成就，并强调指出，中国政府在解决男女平等问题上最成功地实现了人权平等。国际行政学会总干事长维拉拉先生出席了这次会议，会后特意找到刘青荣，感谢她的发言为这次专题会增色。

　　2.我会代表团在会议期间的学术活动取得了可喜的成果。

　　大会入选论文近百篇，与会代表平均约四人选中一篇。我会代表团有三篇论文入选，平均约二人一篇。在大会入选论文中又有13篇被提交四个分题组进行讨论，其中我会占2篇，一篇是刘青荣的《国家公务员应具备的素质》，另一篇为江苏省行政管理学会会长施绍祥的《公共行政的民主和责任取向》。从我会代表团入选论文的情况来看，至少反映了三方面的信息：一是中国的快速发展引起世界关注，中国政府的行政管理能力自然成为关注的焦点。二是中国行政管理学会十分重视参加国际行政学会第一次专门会议，要求代表团成员选送论文要具有较高质量。三是入选论文的作者的职业背景呈国际化趋势。三篇论文作者均从事过文化教育研究工作和行政管理实践工作。上述职业背景恰巧反映行政管理科学是带有最强烈实践性的科学，学术能力须以强有力的实践经验作为支柱。

　　3.我们应充分认识行政管理科学的特点及其地位和作用，加速提高我国在这一领域的竞争力。

　　行政管理科学是一门实践性强、融多门社会科学于一身的有关政府管理的学科，最能充分地、具体地体现上层建筑对经济基础的反作用。从某种意义上讲，没有政府行政管理科学的现代化，就无从谈及具有中国特色社会主义现代化的进程。

　　国际行政学会与中国行政管理学会一样，是由实践工作者和理论工作者组成，但从参加这次会议的国外代表的身份中不难发现，他们中许多人的身份是双重甚至是多重的，并且在个人经历的不同时期，官员(或管理者)与学者的位置在不断变化。比如，现国际行政学会主席巴戈拉原是墨西哥首相，现为墨驻荷兰大使;总干事长维拉拉原为欧洲议会办公室主管，现在还在多个大学兼职讲学。这次会议的总报告人沃尔夫现为丹麦财政部常务副秘书长，曾任《丹麦行政政策问题》杂志主编、丹麦财政部公共管理主管，当过大学教师，做过驻外大使，现在还兼任经合组织公共管理委员会主席。类似例子很多。相比之下，中国的行政管理者(政府公务员)和理论研究者(教授、研究员)的经历、背景及职责则比较泾渭分明、相对单一。加之诸多方面的原因，理论工作者无法深入了解和体验行政管理运作，而实践工作者又忙于行政事务，无研究倾向和基础。已恢复了十五年的中国行政管理科学的研究，要提高在国际行政科学领域中的竞争能力，必须认真研究解决这一问题。

　　如何解决这一现状?从政府管理角度上讲，建立一套相应的机制，在重大行政决策和实施过程中，吸纳行政实践者和理论研究者共同参与研究，已成为许多国家通行的做法。我国政府应进一步不断完善这种机制。

　　更深层次的解决办法是不断改变行政管理者和研究者的职业、教育背景的单一和单调，提高其综合素质。这次会议专门讨论了公务员素质对公共行政的作用，其中特别强调了职业、教育背景的重要性。现代教育是终身教育，国家应加大力度制定这方面的规章制度，使在职人员有机会且必须不断学习提高。另一方面，国家在行政管理体制的改革过程中，应充分考虑建立一套灵活的机制，加速人才的流动和多项选择，尤其注意使公务员队伍的职业背景合理化和多样化。