法治政府的构造——读《行政许可要论》（2004年第8期）

　　从7月1日开始实施的行政许可法，是法治政府建设的又一重要里程碑。早在半年前，一本全面、深入研究行政许可的专著——《行政许可要论》——已经出版，该书由肖金明教授主编。

　　法治建设的重点是法治政府的建设，自1990年行政诉讼法施行以来，法治政府建设稳步进行，行政诉讼法建立了“民告官”的制度;国家赔偿法取消了政府的豁免权;行政处罚法则引入了听证制度;行政复议法建立针对抽象行政行为的异议制度。行政许可法则在政府法治建设中又迈进了一大步。长期以来，行政审批过多、过滥，不仅影响着经济社会的发展，而且破坏着政府在人们心目中的形象，行政审批制度的改革不仅是政府职能转变之举，而且更是重塑政府模式与政府形象之举。该书一个令人耳目一新之处就在于始终将行政许可制度与政府模式逻辑地联结起来，刻化出行政许可法治化的意义。

　　行政许可法制首先与“有限政府”密切关联。市场的缺陷与社会的不自足是政府介入市场与社会的合理性所在。行政许可是政府介入市场与社会的有效且通行的手段，成为政府管制的经常性渠道。因此，一个政府是有限政府还是全能政府，必然与许可制度有着密切关系。正如作者指出的，行政许可法制的一项重要功能在于促使政府职能的重新界定，促进政府职能与管理方式的实际转变，促动政府与社会、市场、中介机构和行业组织关系的调整和重构，这是“有限政府”和法治政府建设的一项基本内容。

　　行政许可法制与“统一政府”密切联系。法治的一个重要特征就是法律规范的整齐划一，法治政府的主要标志就是“统一政府”，政出多门、各自为政分割了市场也分裂了政府，更破坏了法治。过去行政许可常常被用来设置地方壁垒、分割封锁市场，成为地方主义的重要表现;也常常被用来争夺部门利益、分割部门权力，成为部门主义的重要形式。在这里，作者分析了问题的解决之道，通过对行政许可权的制度安排可以有效抵制地方主义与部门主义，同时也非常清醒地认识到，这两个毒瘤依然有生存的空间，需要其他制度建设来共同发挥抑制作用。

　　行政许可法制与“阳光政府”密切相关。公共权力运行的公开化，公共生活的世俗化是近代以来法治的一个重要成果，阳光政府成为法治的又一个重要特征。对此，作者除了重申公开的一般意义外，还重点分析了公开的延伸意义。行政许可领域的阳光工程就是要通过法律建立两个方面的逻辑：“公开——参与——维护和实现利益”与“阳光——监督——促进和实现廉政”，这两个逻辑的建立可谓颇具匠心。

　　行政许可法制还与“信用政府”与“服务政府”相关。公信力是评价现代政府的一项基本指标，公共行政应当是公信行政。作者宣称，建设诚信政府、推行信用行政、提高政府公信力，是法治政府建设的一个基本方面和有机部分。因此，在行政许可领域必须贯彻诚信原则，即信赖保护原则，守信成为政府的一个基本义务。法治行政发展的另一趋势是强制色彩弱化，服务意蕴增强，服务政府成为法治政府的又一特征。因此，作者又倡导在增强行政许可的服务性，在行政许可权力的安排、许可程序规范、行政许可收费等方面都应当体现便民原则。

　　以行政许可法制为平台，作者着力构造以有限政府、统一政府、阳光政府、信用政府、服务政府为主要标志的法治政府。而对于行政许可法的实施，作者态度颇为乐观。对于行政许可制度的改革，作者又非常冷静和警醒。此外，书中不乏有诸多创新之处，虽然有些地方难免创新的简陋。

　　(作者系中国行政管理学会副秘书长、学术部主任)