现代化境域下公务员制度型构的现实理路——评《现代国家公务员层级结构及其变迁》(2009年第7期)

　　由学者型官员溪流(段余应)博士撰写的《现代国家公务员层级结构及其变迁》(中国人事出版社2007年12月版)一书，立足政治学的高度，把理论的目光聚焦到公民、统治者、公务员三个维度，依托结构——功能、委托——代理、国家——社会等理论分析工具，深入层级结构内部，以政府政治资源配置为支点，以构建科学的层级结构为追求，通过分析比较多国公务员法规和改革的第一手资料，巡礼工业化时代和后工业化时代公务员层级结构与功能的流变，检视其特点与缺陷，凸显其变化趋势及其与社会结构的关系，明确其改革的方向与路径，为我国公务员层级结构的完善提供决策的理论依据与参考，颇具较高的理论与实践价值。

　　该书对现代国家、政治资源、层级、公务员层级及层级结构等基本概念的内涵进行了界定，辨析了公务员层级制度结构与其功能的关系、公务员层级结构与人民主权实现形式的关系、公务员层级结构与公务员职业发展的关系和公务员层级结构与社会机构变化的关系，并在此基础上提出了基本命题：工业化时代公务员层级制度存在严重的结构性缺陷，即外部脱节与内部冲突，这是导致官僚主义和官场积弊的根本原因。作者通过文献分析、调查访谈，比较等研究方法，从肇始于20世纪80年代的西方各国公务员制度改革中汲取丰富的理论营养，将调整结构、压缩层级、精简公务员，改革人事管理方式、增强制度的灵活性，重塑组织文化等公务员制度重塑理念转化引介，指出现代国家改革完善公务员层级制度，要突破传统层级结构，进行体系创新。总得来说，该专著具有以下鲜明特点：

　　第一，理论范式比较与实例比较的有机结合。理论上，通过比较韦伯理性官僚制、新公共管理、公共选择理论、公仆理论等理论范式下层级设置的思想、解决“两对矛盾”的方式及其利弊，从而取长补短;实践上，通过分析新西兰、加拿大、丹麦与韩国等十多个国家公务员法规和改革考察报告，剖析公务员层级结构，比较其差异与利弊，以便消化吸收其制度内核，并通过调查访谈，对我国现行公务员层级设置存在的问题进行调研，借用访谈与问卷的结果，总结分析建国以来改革经验与教训，提出新思路和建议。

　　第二，理论分析工具的多维融合。首先，该书以结构功能主义分析为主要工具，透析公务员层级结构，梳理其运行特点，明确其功能缺陷与积极作用，阐述西方主要国家近二十多年来公务员结构的调整与其功能的变化。其次，运用委托——代理理论工具，审视行政机关及其官员在与权力机关和公众的双边关系中的行为动机，以及所需要建立的责任机制、激励机制与监督机制。最后，批判运用国家——社会分析方法，从个体、组织和整体三者之间的联系进行研究，分析公务员个体、职业群体、政府法人、公民相互的权益关系，归纳出政府政治资源内部配置的规则，从而进一步探明公务员层级结构的弊端和改革的方向与理路。

　　第三，逻辑推演与理论创新的有机结合。首先，在对现代国家、层级、层级结构等基本概念界定后，从实证出发，以各国公务员法规和作者本人及同事出国对多国公务员制度改革情况考察报告为依据，综合分析归纳工业社会公务员层级的种类、建构、流动等结构与层级权益、资源配置的特点。接着以扬弃的态度分析工业化时代公务员层级结构，通过各类政治资源的配置函数衍射出层级结构与政治资源配置的基本特征;其次，在指出工业化时代公务员层级结构的现实困境与缺陷时，分析后工业化国家层级结构新变化，通过简要回顾后工业化国家公务员层级结构改革范式的“革命性消除”、“内调式改进”、“市场化再造”三种向度，比较论证二十多年来工业化国家公务员层级结构改革范式的主要措施，强调各种范式提供的新思路和途径;再次，在总结前面论述的基础上，反思现代国家公务员层级结构的变化，得出：公务员层级制度不会消失，但层级要素与结构要发生转换——能力将成为层级体系的核心要素，层级结构将跳出金字塔模式，过渡到“榕树型”，再向多向度、多系列、离散型发展;最后，对我国公务员层级结构的变迁进行考察，指出我国现行公务员层级结构存在的问题，并借鉴前面比较研究的成果对其改革完善提出建议。面对中国正在经历的大发展、大转折时期，作者关于公务员能力建设、人员分类管理制度、公务员业绩评价、薪酬制度及社会保障制度的独特思考与建议，具有很强的实用性和可操作性。

　　(作者单位：叶富春，黑龙江大学哲学与公共管理学院教授，硕士生导师;朱升波，黑龙江大学政治学理论硕士生，哈尔滨150080)