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推动政府从权力本位转向责任本位——《责任政府:从权力本位到责任本位》一书评介(2010年第3期)

发布时间:2015-7-25  来源:本站

  责任政府与政府问责制建设是我国行政体制改革的重要内容,也是我国政治发展的重要目标。揭示责任政府的本质内涵,探讨中国国情下政府问责制的制度构建和完善,具有重要的理论和现实意义。陈国权教授等著的《责任政府:从权力本位到责任本位》,是这一领域做的积极努力,达到了新的理论深度。

  首先,该书从学理上对责任政府的内涵做了系统研究。书中指出,责任政府的本质是实现权力本位向责任本位的转变,其根本特征是政府遵循责任本位的逻辑,安排权力与责任的关系。就政府组织建设而言,责任本位的逻辑意味着,根据履责的需要决定政府权力的配置,以责任来勘定政府权力的边界,按照履责的需要建构组织结构和配备人员编制。权力本位向责任本位的转变,体现了政府与公民关系向民主政治的回归。应该说,书中对责任政府本质内涵的揭示和论证,不仅颠覆了传统政府组织以权力为本位的政治逻辑,而且为围绕责任主线审视和重构政治学和行政学的知识体系奠定了基础,是一个重要的理论贡献。

  其次,该书系统研究了责任政府的基本属性。作为一种理想的政府形态,责任政府有其特殊属性。书中对这些属性进行了概括和阐释:(1) 公共责任的法治性;(2) 公共利益的至上性;(3) 行政责任的确定性;(4) 责任对象的公共性;(5) 问责主体的广泛性;(6) 公共权责的一致性以及 (7) 公职义利的对等性。虽然从理论上说,责任政府的核心内涵与基本属性难以明晰划分,但作者从责任政府建设的具体目标着眼,使得有关基本属性的研究具有独立价值。

  第三,从政府责任关系入手研究了政府职责体系的确定问题。基于法治和现代市场经济的发展逻辑,作者把政府置于与之相联系的几种关系中进行审视,通过对五对基本关系的分析探讨政府应承担的基本责任,从而形成责任政府的基本框架:(1)政府与市场关系:责任重构;(2)政府与企业关系:责任重释;(3)政府与社会关系:责任重建;(4)政府与公民关系:责任重塑;以及(5)政府与政府关系:责任重理。显然,有关职责体系的探讨,使得责任政府概念具有了非常广阔的外延。值得一提的是,书中对社会不公方面的政府责任给予了特别关注,借鉴诺斯悖论提出了“政府公平悖论”:政府既是维护社会公平的关键力量,也是导致社会不公平的主要根源。这一悖论的提出对我国具有特殊的意义。市场经济的马太效应必然造成社会不公,解决社会不公是政府义不容辞的责任,也是政府存在的主要理由之一。我国目前存在严重的贫富差距和社会不公,意味着政府责任的某种缺失。在我看来,更严重的是,目前的贫富差距和社会不公,不少是政府的制度安排和政策造成的,比如国家垄断、资源配置上的不当倾斜等。目前首先要解决的是,避免政府成为“导致社会不公平的主要根源”。

  第四,书中对责任政府的实现途径和制度保障进行了系统论述。就实现途径而言,重点讨论了政府问责制度和责任政府的关系,政府三项基本组织活动(决策、执行、监督)适度分离、协调与制约,政府责任履行的评价制度等。书中对问责制度给予特别关注,系统研究了我国各地政府问责制的文本,比较了西方国家行政问责制的特点,探讨了公民问责的意义与路径。至于制度保障,书中强调法治是责任政府不可或缺的制度保障,责任政府是法治理念在公共行政领域的体现,责任政府需要一系列制度构架确保政府对人民责任关系的确立。

  总体上来说,这是一本严谨的学术著作,但也存在一些不足和尚需进一步探讨的问题。首先,要警惕“责任政府”概念泛化的倾向。“政府责任”与“责任政府”既有联系又有着明显区别。政府责任着眼于政府该做什么,回答的核心问题是:在社会发展的不同历史阶段,政府应该履行哪些职能或职责,应该承担哪些义务。而责任政府所要回答的核心问题有两个:一是用什么制度或机制,确保政府切实承担起该承担的职责和义务;二是用什么制度或机制,促使政府部门和官员有效履行自己的职责,即我们所讲的“问责制”。从我国实践看,理论界对责任政府的兴趣源于实践中的“问责制”,研究目的是为问责制提供理论依据和指导。因此,如果责任政府的研究没有聚焦于上述两个问题,如果给“政府责任”太多的关注,责任政府概念就有泛化的风险。其次,责任政府涉及到诸多方面和要素,书中分别做了提炼和讨论,提出了一些很有价值的框架和观点,如果能在诸多方面和要素的内在逻辑的梳理上更进一步,我相信该书会增色不少。第三,实践研究尚待深入,比如责任政府的指标体系,责任政府建设的路径等。此外,政府问责制在我国许多地方已有一定的实践,书中对实践经验总结不够,完善政府问责制的研究还应该更具有针对性和操作性。不过,作为以理论研究为主的著作,这些不足可以理解,相信作者会在后继的研究中给出满意答卷。

  (作者单位:北京大学政府管理学院教授,北京大学政治发展与政府管理研究所研究员,北京100871)


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