整体政府与跨部门协同——《公共管理经典与前沿译丛》首发系列序（2008年第9期）

　　从许多方面看，公共管理是十几年来我国发展最为迅猛的一个学科。系统追踪国外研究成果并在批判的基础上消化和吸收，无疑是学科积累知识和发展创新的重要途径。进入新世纪以来，我国对西方公共管理著作的翻译出版结束了以前的零星分散状态，呈现出系统化和细分化同时并进的势头，这对学科发展和政府管理现代化产生了积极的影响。基于这一观察并出于推进学科发展的责任，北京大学出版社新近推出了“公共管理经典与前沿译丛”。

　　外文图书引进出版虽然不是一个垄断性市场，但新进入者会面临别样的风险和尴尬。这有点像一个开放的采摘果园，先入者有的图便利摘取低枝上的果实，有的则把靓丽之果尽入囊中，也有的以口味、特色为择取标准，几轮采摘之后，选择余地就相当有限了。面对这一现实，公共管理经典与前沿译丛只能在“经典”和“前沿”两个方面做文章。“经典”的范围限于传统研究领域，我们选择了那些在国外学界有广泛影响且国内尚未翻译的著作。“前沿”则着眼于新领域、新理论和新的实践。整体政府和跨部门协同无疑属于前沿领域，于是被选为译丛的首发系列。丛书编委会成员都是在国外相关专业获得或正在攻读博士学位的中国学者，希望这有助于保证所选著作的质量和影响。

　　官僚制的特色之一是分工和专业化，这必然伴生协调需求，因而协调是公共行政研究的永恒主题之一。但是，由于时代背景和组织环境的不同，协调的目标、范围和方式相应会有所不同，这些不同赋予了“协调”这一古老概念以新的内涵，并形成了新的话语体系。于是，“整体政府”(Holistic Government)成为当代政府管理的一个新理念，成为发达国家政府改革的热门实践和学术研究的热门领域。正如一英国学者所言：整体政府的探索是21世纪公共服务改革最鲜明的特征，就像20世纪末“新公共管理”或“政府再造”所带来的变革一样。

　　整体政府的理念和机制对我国政府管理现代化具有重要的现实意义。胡锦涛总书记在十七大报告中提出：要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这句话涉及两个问题，即“大部制”和“部门间的协调配合机制”。国人对大部制的关注超乎寻常，但对部门间的协调配合机制缺乏足够的重视。其实，部门再大也得有个边界，超越这一边界，职责交叉就是必然的，矛盾和扯皮也不可避免，大部门之间也不例外。美国和英国政府被视为大部制的典范，构建整体政府这一努力本身就说明，期望靠大部制解决交叉扯皮，其作用是有限的。因此，对我国来说，跨部门协同至少同大部制改革一样重要，甚至更为重要。

　　整体政府是一个大概念，相关词汇包括“网络化治理”(Government by Network)、“协同政府”(Joined-up Government)、“水平化管理”(Horizontal Management)、“跨部门协作”(Cross-agency Collaboration)等等。其共同点是强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值，但每个词的含义和着眼点又有所区别。因此，有必要对这一概念丛林做简单的梳理。

　　合作的“跨界性”是整体政府的核心特征之一，而跨界又有多种表现形式：同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私人部门之间。关于不同形式的跨界和政府管理形态之间的关系，英国学者Perri 6等人提出了一个辨析框架，它由“目的”和“手段”两个维度构成，每个维度又分为“相互冲突”、“相互一致”、“相互增强”三个层次。不同维度和层次的组合构成下图，对应的是五种政府管理形态：

　　资料来源：Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer, and Gerry Stoker (2002), Towards Holistic Governance: The Reform Agenda, New York: Palgrave.

　　在他们看来，整体政府理念并不是否定分工和专业化，它所针对并试图取代的是“碎片化政府”，即政府部门之间目标一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，从而导致相互之间竞争地盘和势力范围。至于“整体政府”和“协同政府”之间的区别，核心在于目标和手段的兼容程度，协同政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突，整体政府则更高一个层次，要求目标和手段之间的相互增强(mutually reinforcing)。

　　美国学者Stephen Goldsmith和William Eggers关注公共部门和私人部门之间的合作关系。关于网络化治理与协同政府之间的区别，他们也提出了自己的辨析框架，它包括“公私合作程度”和“网络管理能力”两个维度，每个维度又分为“高”、“低”两个层次。不同维度和层次的组合构成下图，对应的是四种政府管理形态：

　　资料来源：Stephen Goldsmith & William D. Eggers. Governing by Network: The New Shape of the Public Sector. The Brookings Institution Press, 2004.

　　“层级制政府”属于传统的官僚制政府形态，“鸽笼化”管理色彩比较浓厚，主要靠层级制权威进行协调，因而效果不佳。“第三方政府”意味着公私合作程度高，但政府对公私合作网络的管理能力低下。“协同政府”的网络管理能力强，因而能实现有效的跨界合作，但这种合作仅限于政府不同部门之间。“网络化治理”既包含高程度的公私合作，又意味着政府对公私合作网络的管理能力强。在他们看来，网络化治理将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力相结合，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。因此，“网络化治理”是跨界合作的最高境界。

　　可以看出，虽然都强调跨界协作，但研究者在相关概念使用、分类标准等方面尚未形成共识，如果进入到研究内容和侧重点、合作的过程和机制、跨界合作的利弊得失等，其观点更是五花八门。这也许是前沿研究领域的必然特色，也是代表性成果值得译介的重要理由。

　　(作者系北京大学政府管理学院教授，“公共管理经典与前沿译丛”主编，北京100871)