从强化权力监督看整体推进政治体制改革——《政治文明建设与权力监督机制研究》一书评介（2011年第8期）

　　这几年，无论是在学术界，还是在公共舆论中，对如何整体推进中国政治体制改革的讨论逐渐热烈起来。这是很自然的。随着改革进入全面深入发展的阶段，政治体制改革的滞后对经济社会发展的制约越来越突出，亟需整体推进，取得新的突破。深入剖析现有政治体制的病根所在，为政治体制改革提供既有理论说服力又切实可行的方案，是中国政治学者肩负的重大历史使命。金太军等三位中青年学者合著的《政治文明建设与权力监督机制研究》一书最近由人民出版社出版，正是当代青年政治学才俊勇于担当这一历史使命的积极典范。

　　读完这本九十余万字的著作，总体的感觉是，在众多相关的研究著述中，该书至少在三个重要方面展现了自己的特色：一是独特又犀利的分析视角，二是整体且系统的制度设计，三是具体而直接的政策建议。

　　从优化权力结构、强化权力监督的视角来破解现行政治体制权力过分集中的弊端，是本书的最大特点。政治体制改革是个十分敏感又异常艰巨的话题。对研究者而言，能否准确把握这个问题，既是学者良知的考验，也是学术功底的体现。坊间不乏这样的所谓学者，在论及权力过分集中这一问题时，要么墨守陈旧的观念，故作深奥地视为碰不得的“根本制度”问题，要么顾左右而言他，强调其集中力量办大事的“优越性”，而回避过度集权铸大错的危险性。这些犬儒做法可以休矣!也有一些真诚的学者，从单纯的信念出发，仅仅强调授权民主，忽略了对权力运行的控制，被政治体制改革的反对者捉住了选举式民主效果不彰的短处。就这一点而论，本书可以说是针锋相对，直取本质。它开宗明义地提出，政治文明的核心就是政治权力的文明，其中，政治权力的运行控制至关重要，权力分解是权力控制的前提与基础，权力监督又是权力控制的落实与归宿。秉承这一理念，作者在党内权力分立与制衡、中央与地方权力集分平衡等方面展开论述，新意叠出。

　　以权力监督体系建设为中心，对政治体制改革进行整体规划，是本书最突出的贡献。固然，我国的政治体制改革是渐进式的，尤其探索之初要讲究“摸着石头过河”。但时至今日，改革早已进入深水区。这深水区经常摸不到石头的情况下，有必要通过理论的抽象为改革者勾勒出游到“彼岸”的路径方法。此外，当前改革的一个特点是，虽然诸多改革举措已被试验，却无法做到环环相扣，形成有效运作的机制。因此，梳理纷繁复杂的改革设想和探索经验，形成整体性、系统化的制度规划，是当前深化政治体制改革的现实要求。本书在这方面紧紧围绕如何实现一党执政与权力监督的有机结合，对党政关系、政权内部关系、中央与地方关系、政党间关系、国家与社会关系、法治与德治关系等进行全面辩证地解析，并在此基础上，提出了建立权力监督体系的整体设想。这一体系以执政党内权力监督为核心，以人大监督为主体，以法治化的党政关系为联结两者的纽带，辅之以社会监督机制和集分平衡的纵向监督机制。这一体系顺利运作的关键，一是作为纽带的党政关系的法治化，即以宪法和法律明确执政党的职权范围和活动程序，党着重通过人大间接领导和全面监督“一府两院”的工作;二是监督体系自身的优化，如不同监督主体之间的合作及信息资源共享，建立监督体系的统领机构与联席会议制度，着眼于权力运行全过程与强化对“一把手”监督的点面结合等。至此，一幅清晰的从强化权力监督的角度整体推进政治体制改革的蓝图跃然纸上。

　　以与政治文明建设的互动关系为分析起点，剖析问题，提出对策，凸显了本书的现实指导价值。政治体制改革是一项阻力极大的艰巨事业，整体规划固然关键，但需中央作出决断，而对于多数改革一线的领导干部而言，最迫切的问题是在现有的制度框架下，如何尽可能地发掘改革的空间，做一些具体的事情。那么，他们能做什么?为什么做?怎么做?政治学者应当直面这些问题，拿出切实可行的方案。本书在分门别类地论述具体的监督机制时，选择了与政治文明建设的互动关系为理论基础。政治文明建设是更为宏大的政治发展要求，包括权力监督机制建设在内的政治体制改革是其重要环节和基本途径，而政治体制改革的终极目标也是构建更为进步、更为完善的社会主义政治文明。选择这一分析起点，不仅有了理论上的制高点，剖析问题时也更能鞭辟入里。在理论解读和问题分析的基础上，本书就完善各类监督机制提出了极其广泛、直接、具体可行的对策建议，值得各条战线上的改革者思考与借鉴。全面评析每种对策已然为笔者力所不及，接下来仅就本人也长期思索的党内民主和党内监督问题介绍一二。

　　尽管着力于论述权力监督，本书并未忽视党内权力“授受”关系这一尚未理清并一定程度上倒置的根本问题。书中提出了健全党内选举制度的各项对策，如自中央而地方直至基层逐步完善差额选举制，实行由下而上、自上而下相结合的候选人提名制度，建立党内竞选制度等，以保证党内授权环节的民主性。对于权力产生之后如何运行，提出进一步理顺党的代表大会、全委会和常委会的关系，形成责权明确、相互配合、有效制约的科学领导体制。这实际上说的正是党的制度建设。在这个历久弥新的话题上，本书的新意：一是在制度构建上，强调规则的细化和具体化;二是在制度运行上，强调工作的经常化和职能化。从程序规则的层面来理解制度，固然是最浅显的，却也是最不可或缺的，它是制度内里深刻意蕴的最终体现，也是执行者落实制度的直接依据。党的十一届三中全会以来，执政党非常重视制度建设，在制度创新和制度安排方面做了大量工作，但这些制度许多是些原则性、指导性的规定和语焉不详、模棱两可的表述，给不规范操作留下了巨大的自由裁量空间。在这个问题上，本书不厌其烦地强调“明确界定‘重大问题’的具体指向”、原则“必须进一步具体化”，可谓用心良苦。制度要有效运作必须具备一定的连贯性，间隔不能太长，否则对权力的长效监督和定期纠责就无从谈起。为此，本书对党代会年会制和代表常任制，党代表日常职能发挥，全委会票决制和会议经常化，书记和委员平等表决权等，都提出了自己的看法。

　　在党内监督方面，本书最让人耳目一新的，是提出了“中国特色社会主义的‘三权分立与制衡机制’”的设想，这也是党的十七大报告指出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”基本精神的具体体现。三权分立是个敏感的话题，因为它源自西方，并被赋予了西方的具体模式，因而和人大制度的“议行合一”在理念和设计上存在一定的冲突，与我国的国情和基本政治制度不符，我们自然不能照搬。但是人类政治文明的实践证明，分权制衡(西方的三权分立只是其具体形式之一)的确有遏制权力滥用之功效，说明它的制度设计内涵有一定的合理因素。既然有合理因素，我们在建设社会主义政治文明的进程中，就应当以扬弃的姿态对待它，为我所用。本书提出建构党内权力分设机制，分别由党代会、党委会、纪检委行使党内决策权、执行权和监督权。为了使这一机制有效运作，本书提出三点构想：一是明确党代会的决策权，防止这部分权力转移至党委会;二是明确党代会和纪检委之间的权力授受关系，党委会与纪检委的平行关系，形成权力之间的张力;三是纪检系统实行垂直领导，党委会、常委会、纪检委成员任职不允许交叉，以避免自我监督的发生。在我看来，这种设计既符合民主的逻辑，也符合由全体党员民主选举产生的党代会是党内权力的最终来源这一马克思主义政党理论的根本观点。由于这种三权分立是在党内，而我们党是有统一的意识形态和鲜明纪律的政党，因而既能体现权力制约，又能有效防止出现分裂和混乱，和西方国家制度中的三权分立有着本质区别，而且相比之下，另见高明。

　　当然，本书也有一些疏漏和不足之处。比如某些颇为精彩的制度设计论述还未能充分展开，让人读后有意犹未尽之感。在行文上，由于是三位作者合著，部分内容也存在着水平不够均衡、表达略有差异等问题。这些瑕不掩瑜之处，我们期待作者们在今后的论著中能够进一步补充和完善。

　　(作者单位：中共中央党校党史党建教研部主任、教授，博士生导师 北京100091)