法治政府的理念梳理与制度架构——《法治行政的逻辑》评析（2005年第7期）

　　回视过去二十多年来我国行政法制的进程，民主法制、市场经济、人权运动以及全球化潮流，构成了行政法制建设的宏大背景，公共行政、自由、平等、人权、市场、法治等公法理念形成了推动法治行政进步的无形的巨大力量，依法行政、民主化、公开化、权力制约、以权利制约权力等行政法原则规定着法治行政的基本进路，程序权利制度、听证制度、参与制度、相对人与相关人制度、行政合作制度、救济制度等依法行政制度奠定了法治行政的良好局面。由中国政法大学出版社出版的肖金明教授的学术专著《法治行政的逻辑》一书，以“背景——理念——原则——制度”的分析模式解析法治行政的历史和现实逻辑，立足于二十多年来行政法制的进步和发展，提出的一系列学术观点，比如，民主化、市场化、文明化、全球化构成法治行政基本背景的观点，行政权力与公民权制衡关系的观点，行政法上公平与效率协调的观点，程序法治对于政府依法行政、人权保障意义的观点等等，这对于促进行政法学理论研究特别是行政法学实证研究和构建法治政府基本理论无疑具有重要的学术意义。

　　《法治行政的逻辑》的理论创新主要体现在以行政权力与公民权利制衡关系确立法治行政的主线，通过法治行政背景分析赋予法治行政以中国意义，以法治行政理念与原则奠定法治行政的价值取向和发展趋向，通过法治行政制度检视和反思推动制度创新和发展。《法治行政的逻辑》一书反映了作者较早提出的一些重要学术观点，比如早在1993年提出的关于行政权力与公民权利制衡关系的观点，1998年提出的公平与效率相协调的观点等等。包括上述观点在内的创新性的学术论点主要有：

　　1、关于法治行政背景分析。作者着重于建立法治行政与政治、经济和社会背景的关联研究，以此赋予法治行政以中国意义。在经历了深刻的思想观念的革新之后，经济体制改革日益深入，政治体制改革谨慎前行，依法治国的方略也得以确立，人权成为公共生活中日益频繁出现的用语，受到了广泛的关注。市场经济、依法治国与人权保障逻辑地构成行政法治建设的基本背景。同时，从一个更为开阔的视野观察，全球化加快了政治民主化、经济市场化和社会文明化的进程。法治行政建设是在民主化、市场化、文明化和全球化的背景之下展开的，因此，其主要内容与基本走势已经为这个背景所框定，那么对法治行政的架构与设计就必须始终与这一背景相协调，这是行政法治建设的基本前提。民主化、市场化、文明化和全球化的背景也成为思考一切行政法问题的基本语境，在这一语境之下，所有的思考才获得了中国的意义。

　　2、关于行政权力与公民权利关系研究。作者不拘泥于有关权力与权利关系的流行理论，坚持行政权力与公民权利制衡关系的基本观点，并以此主导着法治政府理论的发展以及法治政府模式的构建。行政与法律的关系不仅仅局限于传统的严格法治主义和庸俗法治主义的框架，行政一方面应当受到严密的法律控制，体现出有限的特征;另一方面行政应当能够增进社会公益，体现出有效的特征。法治行政理念之下，有限政府与有效政府的结合应当成为并行不悖的政府模式。

　　3、关于法治行政理念与原则研究。理念是制度的灵魂，它引导着制度建设的基本模式与根本方向。在社会转型的深刻背景之下，公共行政、平衡行政、法治行政以及程序行政构成了行政法治的基本理念。法治行政的基本理念规定着行政改革的基本方向和政府的基本模式，以及法治行政的基本价值取向。作者不是仅仅局限于行政法理论的抽象而是立足于中国法治行政的实践，从实践中凝炼出法治行政的基本原则：立法与执法平等原则，特别强调立法平等原则，消除制度化的歧视和不公;合法与合理并行原则，特别强调合理性原则，控制行政自由裁量;权力与权利平衡原则，特别要求认真对待权利，实现行政领域的人权关怀;公平与效率协调原则，特别要求效率优先兼顾公平，应对经济社会发展的基本需要。每一项基本原则都深深地烙上了中国的痕迹，流露出试图解决中国当下问题的匠心。

　　4、关于法治政府指标体系的建构。作者试图摆脱以往对法治政府的理论抽象，从法治政府基本理论出发，从实证的角度，借助于对行政许可法制意义的分析，首次比较系统地提出了建构法治政府的基本指标体系，将法治政府作为一个宏大的规范体系，将法治政府建设视为一个宏大的工程体系，并对适度政府、开放政府、统一政府、信用政府、服务政府、责任政府等指标进行较为全面地论述。

　　5、关于法治行政制度的反思。从对中国立法制度的检视与反省，到对政府立法品位的提高与改善，再到对行政许可法制、行政征收制度以及行政处罚与行政强制制度的重构与创新，作者着重于行政法律制度的批判与建设，并以过程论的开阔视野，将法治行政制度化视为多方主体参与的动态过程，尤其是对行政立法的检视与反思，行政相关人概念的创造性提出及其制度化的论述，展现了法治行政制度发展的基本趋势。

　　6、关于政府执法方式的分析。作者比较系统地分析了政府执法方式变革的主要表现和趋势，对政府执法由封闭到公开、由单一向度到多元向度、由强制到说服、由分散到集中、由管理性到司法性以及执法文明化、人性化的变革进行了理论和实证分析，从一个非常重要的层面展示了法治行政的基本走向。

　　正如《法治行政的逻辑》一书的作者指出的，民主法制、市场经济、人权意识和全球化衍生出的相关理念，演绎出的相关原则，推陈出新的相关制度以及凝炼出的法治行政逻辑，预示了法治行政的持续性和法治政府运动未来的逻辑走向。《法治行政的逻辑》对由政治、经济和社会因素构成的法治政府背景作出合理解读，特别是对宪政、法治、人权的中国化解释，逻辑地建立法治政府的理论基础和指标体系;根据行政权力与公民权利的关系准则，认真面对政府职能转变、社会公共治理模式转轨、政府执法方式变革、政府之于权利、程序和司法的法治立场、法治政府指标体系等重大行政法制理论和实践课题;围绕行政权力与公民权利关系这一主线，展开对有限政府、适度政府、统一政府、开放政府、信用政府、服务政府、责任政府、效能政府的学理阐释和制度设计。这对于促进依法行政和法治政府建设无疑具有现实的和长远的意义。

　　(作者系北京大学政府管理学院副院长、教授、博士生导师，北京100871)