筚路蓝缕之作——《现代文官制度在中国的创构》简评（2008年第12期）

　　现代化的演进必然要体现在社会诸多层面，其中现代公务员或文官制度的建构与完善是其中一个重要的方面。所谓现代文官制度是与传统官制相对应的一个概念，中国传统以男耕女织小农经济为基础的社会，结构简单且运行缓慢，官职被通晓历史、文学或哲学的精英所垄断，其权力由君主授予，不受民众监督，其职能也相当简单，主要是道德教化、催征赋税和维持治安。而自近代以来，工业化和城市化使社会分化加快，社会结构复杂，民主思潮勃兴，知识的普及，社会自主能力的增强，尤其是共和政体的构建，使官员由司牧庶民的权贵变为服务公众的仆人，政府职能的扩展和公共管理的专业化、技术化趋向，要求官员必须具备现代行政职业能力，以回应社会需求。因而必然要重新建构官员的考录、任用及监督管理等一系列制度规范，并由此形成了现代文官制度。

　　近读李俊清教授的新书《现代文官制度在中国的创构》(生活·读书·新知三联书店2007年10月第一版)，作者首次对20世纪初叶中国引进和建立现代文官制度的过程与内容进行了系统的梳理，通读全书，有两点感悟十分深刻。

　　研究现代文官制度在中国的形成和发展，很有价值。文官制度是行政制度或政治制度的核心内容之一，作者在1980年代中期即有《公务员管理概论》行世，此后也一直关注这一制度的沿革变迁。近来又积数年之力系统爬梳整理相关资料，为我们揭示了中国现代文官制度草创阶段的法规建设和实际运作的基本情况，在民初十余年里，先后颁行了二百多部有关文官制度的相关法令和条例，建立起公开考试、分类管理、功绩晋升、法律保障等相关制度，实施了多次行政官、外交官、司法官考试，录用了一大批具有现代科学文化知识的官员。作者通过对史实的审慎解读认为，“现代文官制度的创构，是中国现代化进程中制度移植的产物”，由于客观条件的限制，“尽管在形式上由于综合了各国制度之长，设计的较为系统和完善，但实践效果甚微，基本上停留在法规层面”。但“从历史长时段考察，现代文官制度在中国的创构，又毕竟是对帝制中国的传统官制的重大变革，当时制度变革中产生的区别于专制时代的官制理念与规范，对此后行政制度的发展产生了重要影响，对当代公务员制度的建设，似仍有一定的参照意义。”

　　研究现代文官制度在中国的形成和发展，很有难度。一是难在理清思路。为什么中国是世界上最早产生资本主义萌芽的国家，但未能发展为成熟的资本主义制度。为什么中国古代形成的一整套规范严密的吏治制度，对当时的许多国家乃至西方近代文官制度的形成产生了重要影响，但科举制度却未能在我国过渡到现代文官制度，甚至对后来的吏治影响不算很大。这些问题，都没有现成答案，更没有形成共识。深入研究中国现代文官制度的起源和发展，对我国建立和完善科学的国家公职人员管理制度具有历史借鉴。不搞通它，无以为现实干部人事制度改革提供更多的服务。二是难在资料搜集整理。人们对民国初的北洋政府印象不好，虽在由封建制向共和制转变中开了个好头，在选官、吏治上也有不少进步之举，但因战乱，即便是好的制度也未能切实执行，总体上说，那时的政府还是个腐败的政府，可为后世效法的东西不多。因此，研究者甚寡。我们在读李俊清教授的《现代文官制度在中国的创构》一书时，了解到许多鲜为人知的故事。书中运用了详实的史料和数据，包括大陆、港台、国外图书资料，力图将民国文官制度真实还原在我们面前。作为一名科学工作者，其学术态度严谨缜密，该书必将成为后来这一领域的研究者绕不开的一本重要著作。三是难在评价那段历史。作者一方面客观描述了民国初期的文官录用制度、任用和甄别制度、等级和俸禄制度、文官纪律与惩戒、文官保障制度、考核和奖励制度、回避和培训制度等，该褒则褒贬，该贬则贬;另一方面，对当时文官制度在维系国家建立、政治稳定、民族统一中的作用给予了适当评价;再一方面，探索了历史传承与社会进步的关系，从全部中国官制史中观察民国初期的政治-行政生态，如先秦时期的世袭制、秦汉至魏晋南北朝时期的荐举制、隋唐宋元明清时期的科举制对民国初建立文官制度的影响，从宏大背景中甄选出民国初期的政治-行政生态与文官制度建立之间相联系的因素，特别是中国由人治转向法治的艰难性，以及确立具有自由平等精神的重要贡献，等等，这些目光都有独到之处。

　　古人云：“筚路蓝缕，以启山林”。唯其艰难，故厥功也巨。李俊清教授写这本著作，无论从思想性还是从资料搜集梳理方面讲，都是具有开创性的。其艰辛付出，相信定会有回报!

　　(作者系中国行政管理学会执行副会长兼秘书长，研究员，北京100017)