《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书2008》评析（2010年第2期）

　　在当今中国，随着社会主义市场经济的纵深发展，适应服务型政府发展需要的行政体制改革正在逐步展开，而地方政府结构与规模问题越来越成为深化行政体制和机构改革的一个瓶颈问题。由武汉大学李和中教授所承担的国家自然科学基金重点项目“基于善治取向的我国地方政府规模与结构优化研究”的主要研究成果——《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书2008》，由中国社会科学出版社于2009年8月出版，该书选题紧扣当前我国深化行政机构改革的实际需要，有很高的实践价值和现实意义。

　　一、《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书2008》的特点

　　全书以“善治”理念作为终极价值取向，以“善治”理论作为基本指南，从文献与背景调研入手，建立基本理论框架和理论假设，设计地方政府规模测度模型和地方政府结构分析框架，进行实证调查，并通过统计分析和理论分析，分层、分类对2007年度地方政府规模和结构进行评价。总体而言，该书呈现出以下几个特点：

　　第一，资料丰富翔实。该书全面、系统地呈现了2007年度省级政府、中心城市政府和县级政府的政府规模数据资料，并完成纵横两个维度的分析。在纵向维度上，分层分析政府规模的内生决定因素;在横向维度上，分类分析每一层级政府的规模特征。在此基础上，试图创造性地提出地方政府规模适度化的政策建议。

　　第二，立足国情，与中国行政管理体制改革的实际紧密相连。该书将“大部门体制”改革定位为年度主题，主要通过对作为综合配套改革试验区的武汉和长沙、株洲、湘潭城市圈、成都，作为地方“大部门体制”改革典范的湖北省随州市，以及经济较发达地区—深圳市，中部经济相对落后的国家扶贫开发工作重点县—湖北省孝昌县，地处西部边疆的地区的少数民族区域自治州—新疆博尔塔拉蒙古自治州等7个不同类型、不同层级的个案分析，系统研究了我国地方政府公共职能配置、政府规模与结构优化的关系，揭示了“大部门体制”改革与地方政府规模及结构优化的互动规律，并提供了具有前瞻性的政策建议。

　　第三，注重实证分析。该书对31个省级政府、31个中心城市政府、100个县级政府2007年度政府规模进行了量化评价，对武汉、深圳、随州、孝昌、博州、长沙、成都7个地方政府结构进行了分析，并利用2万余份问卷调查数据对43个市、县政府社会认知规模进行了分层、分类分析。

　　第四，系统性强。全书对于我国地方政府规模与结构的优化研究，是以“善治”理念作为终极价值取向，以地方治理理论作为分析框架，从“治理分析”、“合作网络”等视角和范畴入手剖析地方治理体系的核心主体——地方政府的公共职能配置，并据此设定不同类型、不同层级地方政府规模与结构的适度性标准，以构建地方政府规模与机构的优化路径，为我国不同发展水平、不同层次的地方政府提供可资借鉴的改革路径。

　　二、核心概念与分析框架

　　作者对地方治理、政府规模与结构进行了完整的文献综述，并对中国地方政府规模与结构进行历史回顾，在此基础上，对地方政府、政府规模、政府结构三个基本概念进行了界定。首先是“地方政府”概念，地方政府为治理特定地方(行政区划单位内)公共事务而设置的政府单位的综合。该书按照《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》及《公务员法》的相关规定，“地方政府”包括中国共产党地方组织、地方人民政府、地方人大机关、地方政协机关、地方审判机关、地方检察机关，以及由地方本级财政支持的地方群众团体和民主党委的地方机关。第二个基本概念则是“政府规模”。一般认为，政府规模包括内在规模和外在规模两个方面。内在规模则指政府职能和行政权力范围及结构，即职能规模和权力规模。外在规模是指政府机构设置、人员配置的数量、结构以及行政成本消耗的数量。政府内在规模决定外在规模，但内在规模难以用指标进行衡量，所以在该书中，也使用的是政府外在规模的概念，即将其定义为政府的外在边界。第三个重要概念就是“政府结构”。所谓结构，主要是指事务系统内，各个组成要素之间所具有的一种相对稳定的相互联系和相互作用方式。地方政府结构就是地方政府组织体系内各组成部分之间按一定的方式组织、结合起来，从而形成的一种相对稳定的相互构成关系和作用方式。

　　在厘清基本概念的基础上，作者对地方政府规模与结构影响因素进行了系统的分析，并建立了包括财政规模、人力规模、职能规模的地方政府规模评价、分析框架与中国地方政府结构分析模式。事实上，政府规模包括财政规模、人力规模和职能规模三个重要方面。其中政府财政规模、人力规模是政府规模量的方面的表现，是政府职能规模的外在表现，政府职能规模是政府规模质的方面的内在规定性，决定政府财政规模和人力规模的大小。单纯的从财政规模的角度考察政府规模，并没有抓住政府规模的本质特征，必须深入考察政府职能规模这一本质属性。这也是作者对政府规模的测量从财政规模、人力规模和职能规模三个不同侧面展开的原因所在。

　　三、地方政府规模分析与评价

　　该书在界定基本概念与建立分析框架的基础上，分别对省、中心城市、县级行政区的政府规模进行了分析和评价。

　　就对省级政府的研究来说，作者从财政规模、人力规模和职能规模三个方面搜集了全国31个省区(不包含香港、澳门和台湾地区)省级政府规模测度的相关数据。在详细的数据的基础上，主要利用spss13.0统计分析软件对31个省级政府规模测度样本截面数据进行了统计分析，统计分析方法采用主成分分析法和聚类分析法。通过实证研究发现，全国31个省区的政府财政规模总体上比较均衡，人力规模、职能规模和财政规模(综合)总体上存在一定不均衡现象，绝大多数省区财政规模低于全国31个省区政府人力规模的平均水平，将近半数的省区政府职能规模低于全国31个省区政府职能规模的平均水平，半数以上的省区政府规模低于全国31个省区政府规模的平均水平。作者认为，目前我国政府改革发展仍然处于转轨时期，我国政府的财政规模、人力规模、职能规模和政府规模(综合)并不完全由经济发展、人口数量和管辖面积等因素客观决定，而在很大程度上由统一的制度体系决定，比如财政规模很大程度上由税收制度和财政管理体制决定。同样，目前我国政府仍处于转轨时期，各省区改革步调不一致，这时的各个省区的制度体系存在一定的差异性，正是这种差异性的存在，导致了各省区政府规模存在不均衡和不平衡现象。基于此，作者主张以职能优化为基石，改革治理模式和政府管理体制，强化税收制度和财政管理体制改革，推进编制管理制度和人力资源管理体制改革，优化各省区政府规模。

　　就对中心城市政府规模的研究来说，作者收集了成都、大连、福州等31个中心城市政府规模测度的相关数据，同样利用统计分析软件spss13.0对这31个中心城市政府规模测度样本截面数据进行了统计分析，统计分析方法仍采用主成分分析法和聚类分析法。通过实证分析得出的分析结果与省级政府规模分析结果雷同，作者认为，在“职责同构”现象尚未发生根本转变的状况下，中心城市政府规模的优化，也应遵循与省级政府一致的改革路径。具体说来，即以“善治为导向”，逐步实现政府、市场、社会组织合作共舞，逐步建立与中心城市实情相适应的政府管理体制;以公共事务需要为依据，推进中心城市税收制度和财政制度变革，逐步建立与各中心城市实情相适应的财政管理体制;以公共事务需要为依据，强化中心城市政府机构改革和编制管理，逐步建立与各中心城市实情相适应的公共部门人力资源开发与管理制度。

　　就对县级行政区政府规模的研究来说，以湖北省与广东省为例，作者选取了湖北省84个县级行政区政府规模测度的数据和广东省102个县级行政区政府规模测度的数据，将其作为样本数据并利用spss13.0分别分析了财政规模与经济发展水平、常住人口数量、管辖区域面积之间的相关关系，人力规模与经济发展水平、常住人口数量、管辖区域面积之间的相关关系，经济发展水平、常住人口数量、管辖区域面积与湖北省和广东省县级行政区政府规模之间的相关关系。据此作者提出优化县级行政区政府财政规模、人力规模、职能规模的政策建议。

　　四、地方政府结构：以“大部门体制”为年度主题的案例分析

　　在对地方政府规模进行分析与评价之后，作者以“大部门体制”为突破口，采用个案研究的方法对地方政府结构进行分析。所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，为克服和解决政府职能交叉、政出多门、权责脱节等政府管理问题，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本目标的一种行政管理模式。从理论上说，大部门体制改革是政府结构合理化的必然的逻辑选择;从实际上讲，大部门体制改革是在新的历史条件下，我国为适应市场经济发展的要求、促进服务型政府建设而进行的又一次行政体制改革。作者首先对大部门体制进行理论上的分析，随后对地方政府大部门体制改革的实践进行了回顾、梳理与评价，并指出地方政府大部门体制改革的难点问题：上下衔接难、部门整合难、部门监督难、利益阻力难、运行机制难、配套改革难等。相应地，作者也提出了推进地方政府大部门体制改革以确保政府结构合理化的对策。在此基础上，对武汉市、长沙市、成都市、随州市、深圳市、湖北孝昌县、新疆波尔塔拉蒙古自治州的大部门体制改革分别进行了个案分析，其中还提出了详细的政策建议。

　　总而言之，李和中教授主编的《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书》一书条理清晰，资料翔实，对我国地方政府规模与结构的优化做出了比较深入的研究与有益的探索，是我国研究地方政府规模和结构问题的一个良好开端。

　　(作者单位：深圳大学管理学院公共管理系，深圳518060)