探寻理论和实践的坐标——评《寻找公共行政的伦理视角》（2002年第11期）

　　随着社会的发展，公共行政理论在我国得到了迅速发展，公共行政学也日益成为社会科学中心显学。然而，整理公共行政学的理论，结合中国实际对公共行政学的理论进行反思，也是中国行政学者的当务之急。张康之的新作《寻找公共行政的伦理视角》(中国人民大学出版社2002年8月版。以下简称《寻找》)，试图对此问题做出回答。

　　衡量一门学科是否成熟，要看该学科是否有科学的理论架构。而理论框架是否科学，要看其方法论基础是否牢固。众所周知，西方的行政学是以实证方法作为自己的基本方法，以“价值——事实”相分离作为学科研究的基础。这种只顾“事实”、不关心价值的研究心态，终造成了对公共行政充满了政治斗争这一事实的视而不见，终形成了只会提出流于简单和偏颇的管理方法和政策建议，不能解决实际问题，因而造成了行政学学科的认同危机;官员们只顾执行、不关心服务对象的福祉的冷漠态度，终造成了官僚阶层和人民大众的对立，失去了存在的合法性基础。

　　因而，要避免这些问题，就必须跳出固有的行政学研究框架，为公共行政理论的发展寻找新的坐标。

　　从这个意义上说，《寻找》一书，就是完成这个任务的一次成功尝试。贯穿全书的主题是：“政府应如何定位?如何实现社会秩序的供给?”为了回答这个问题，作者发展出一个分析性框架，然后逐步形成了自己的理论，并时而穿插对时政的针砭，以及对社会科学研究者的一些建议。虽然这本书是一部关于行政学基本理论问题的学术专著，但其阐述却相当晓畅易懂。

　　作者认为，迄今为止，人类已经发明了两种行政管理模式，即“统治行政”的模式和“管理行政”的模式。在人类政治社会的早期，行政行为及其模式属于统治行政的范畴;近代社会逐渐成长起来的行政行为及其模式属于管理行政的范畴。事实证明，统治行政已经失去生命力，管理行政也开始面临冲击。各国政府的机构膨胀问题、公平与效率的矛盾、官僚主义问题、腐败问题的久治不愈，酝酿出这一场深刻而广泛的全球性行政改革浪潮。根据作者的判断，这场行政改革的未来，应当是指向一种全新的“服务行政”模式的。

　　有了这样一个理论坐标，作者从行政学的传统命题——政治与行政之关系入手，分析了政治与行政二分产生的历史条件、适用范围，得出“政治与行政的二分是多党政治条件下的一种无可奈何的选择”的结论。

　　作者还进一步梳理了官僚制产生的历史源流，进一步认识了官僚制的存在方式，从而对官僚制进行反思。熊彼特、阿尔都塞、福科、哈贝马斯等从不同层面对官僚制进行了深层剖析和补充，验证了“官僚制首先是作为一种统治工具而存在，然后才被作为一个管理组织而加以探讨的。”至此，作者找到了官僚制陷入困境的根本原因：无论是理论家还是实践者都没有走出韦伯为官僚制确定的统治工具的性质。站在统治的视角中认识官僚制和对官僚制进行不断地修缮，都不会取得真正有历史价值的结果。所以，作者认为，无论在理论上还是实践上，要想走出官僚制的阴影，必须首先走出统治的视角。

　　对韦伯的官僚制，作者并没有做出简单的否定，而是充分肯定了韦伯关于统治的三种类型之分类以及形式合理性和实质合理性之划分。认为官僚制理论是20世纪科学的骄傲，但其在实践中表现出来的诟病，也是不容忽视的。虽然韦伯和哈贝马斯开出了“人文救治”的药方，但他们并没有从根本上解决问题。对此，作者展开了别开生面的思考。作者认为，就人类发展史来看，人类大致经历了觉识、摹仿、创造三个阶段。在觉识的阶段，人们没有也不能把人的价值观念与世界分开;到了摹仿阶段，人们尊重研究对象的客观性，排除人的价值观念的影响;进入创造阶段，人们要建立新的世界，那就必须有价值和文化的介入。官僚制的出现是人类发展到摹仿阶段的自然结果，弥补官僚制的缺陷的唯一办法就是超越工具理性，彰显价值理性。因为“公共行政是人类社会的一个构成部分，它无处不包含着价值因素，无处不存在着价值评价和价值判断。”而基于工具理性的官僚制在排斥了道德的价值时，也无法避免不道德的价值的纠缠。官僚制在20世纪中的所有失败都在于它根据工具理性的原则排斥了正向的道德价值的介入。因此，在当代政治生活和公共行政体系的建设中，引入政治和行政的道德价值，以德治国和以德行政才是必由之路。

　　紧接着，作者对如何超越官僚制进行了理论上的探索和实践上的努力。作者首先批判的是公共选择理论中的“经济人”假设。“经济人”假设可以用来解释私人领域的经济行为是不容置疑的。越来越多的学者却要求把“经济人”的概念泛化到包容一切从事社会活动或在社会中活动的人，在政治的领域和公共行政的领域中也运用“经济人”的概念来理解人的行为。对此，作者有独特的见解。作者相信行政人员作为人的人性的存在，相信每个人都有善的潜质，只有通过制度化的行政道德机制建设，谋求政治家和行政人员的道德化，才能在不久的将来获得道德化的公共生活。进而作者提出“公共人”和“公共支付”的概念。与“经济人”相对应，行政人员具有“公共人”特性以及“公共支付”的本能。因此，行政改革的目标就不是简单地引进市场竞争机制，而是要通过一种全新的制度创新，建立起有利于行政人员“公共人”的特性觉醒的机制——以德行政。

　　(作者单位：中华女子学院人力资源管理系北京 100101)