现代公共管理必须重视政府成本——评《政府管理半径与成本的研究》（2008年第6期）

　　何翔舟教授的专著《政府管理半径与成本的研究》(以下简称《管理半径与成本》是作者主持的国家自然科学基金资助项目的研究成果，中国社会科学出版社于2007年将其推出出版，是对公共管理理论和学术研究的丰富。该书不仅从政府管理半径与成本的理论框架、政府管理成本的普遍存在性以及对社会经济的发展、政治文明建设、提高公共管理水平等方面进行了深刻解剖，而且提出了中国乃至国际社会在公共管理方面发展与转型过程中的战略设想与操作依据，理论上颇有创新，现实感也非常强，是多年来探讨现代公共管理理论与实践的一部力作。

　　一、政府管理半径与成本研究是对现代公共管理理论与实践的挑战

　　人们对政府管理成本会影响社会经济发展与政治文明建设几乎没有疑义，但对这一问题的研究确实存在着忽略之嫌，《管理半径与成本》可以说弥补了这一缺憾。

　　从国际公共管理实践发展来看，传统的软约束管理越来越受到公众的质疑。早期的怀疑更多地是针对中央政府，后来地方政府也面临不断增加的压力以使行政政策更好地响应社会和政治需要。以美国为例，里根政府时期就开始控制政府规模。里根政府许诺减税，精简政府开支，将政府职能承包出去，促进公共部门的私有化。格雷斯委员会(Grace Commission)呼吁用企业的方法管理政府，使专业公共部门经理较少地受到政治的压力。一些人士认为，私营部门在满足公共部门的需求方面应该扮演更为积极的作用并且替代公共部门，结果是行政的多元化创造了更多的机会，并且为私营部门提供公共服务打下基础。通过非公共机构提供公共服务的努力即私有化，在地方政府尤其是大城市地区发展较快。但是，他们始终不能在政府组织自身头上动手术，各国的政府成本还是越来越膨胀，效率低下。

　　20世纪80年代以来，政府对于预算成本确实有了积极的政策。在政治上定义公共部门、私营部门和非赢利部门职能的同时，一场预算战役也展开了。美国国会通过了里根关于三年裁减税收的计划。凯顿(Naomi Caiden)在1981年《不确定和不稳定中的公共预算》一文中指出，预算环境在变化，其未来会受财政紧缩与政治不确定性的影响。中国政府也进行了以精简机构为举措的政府预算控制，特别是1997年以来，从中央到地方普遍进行了机构改革，但真正意义上的收效甚微。从更深层面分析，还是由于在内容上没有找到切入点，缺乏基本载体，体现在政府组织内部就是成本控制仅仅是对政府的最终消费支出产生相应的抑制，亦即仅仅是对于传统的“以收定支”政府预算有所触动，但还无法抑制政府作为特殊组织对社会以及社会公众所造成的各类成本。

　　何翔舟教授在《管理半径与成本》中的贡献,正如中国行政管理学会会长郭济在该书序言中所提出的三个亮点，即：政府管理半径问题的提出，把政府管理决策的范围、管理决策的内容进行了理性规范，从而使政府管理研究与实践活动进一步科学化、清晰化;政府成本的研究，把定性、定量相结合，使政府管理的操作实践进一步有的放矢;提出了研究载体与实践平台，可谓找到了改革政府、重塑政府的对接点，找到了政府管理体制改革的操作支点。这一评价很到位。

　　二、政府管理半径与成本研究的现实意义

　　《管理半径与成本》并不限于简单地探索公共管理理论问题。在政府管理实践与社会事业公共化、服务化的当今，它对推动社会发展与政治文明建设也有重大的现实意义。该书从中国公共管理现实分析入手，从政府管理活动中造成高成本的原因定位，指出了推行现代公共管理制度是控制政府成本的源动力;分析在政府管理活动中传统的控制政府成本软约束方式是造成政府成本膨胀的根源，缺乏政府管理半径是无限政府能够长期存在的根蒂。因此，必须通过定量分析方法，界定政府管理半径，并进一步理性地判断政府管理活动中的政府成本，从真正意义上找到提高政府绩效的支点，明确政府成本的严重程度，使各级政府及其各类公共组织真正认识这一问题。于是，公共管理—政府管理半径—政府成本—改变软约束管理—定量分析—建立硬约束机制—政府成本最小化，这样一个理论模式设计出来了。

　　在分析中，作者就政府决策或经营管理的有形公共产品与无形公共产品成本问题分别提出了实际的控制方法。有形公共产品成本的控制提出了定性与定量相结合并以定量为主的控制方法;无形公共产品成本的控制主要以定性控制为主的方法。这样，公共管理的制度就有了更加丰富的可供操作的内容，即在制度产生过程中渗透了定量分析的内容，而管理半径为定量分析的基础，定量分析则是衡量政府成本的基础，政府成本成了政府绩效的前提，也成为了确立公共制度的基础。在上述理论模型的基础上，作者颇具创新地提出了“政府管理半径”理论，他把政府管理半径区分为直观半径与抽象半径，重点论述了抽象半径，即政府管什么内容、管多少、管到什么程度。政府管理半径合理，公共管理制度就到位并能降低政府成本;如果政府管理半径不合理，公共管理就会落入成本膨胀的陷阱。还有一个政府管理半径陷阱，就是政府管理在某一方面吸取教训，合理了管理半径，而部分失去管理权限的机关或公务员个人，可能还会在另一方面通过新的途径找到新的管理权限从而在新管理内容方面扩大政府管理半径，使政府成本继续失控。就目前来说，特别是各级政府选举过程中、各类公共事物管理活动中要比既往的政府管理国有企业半径更加复杂，这是控制政府成本值得关注的。

　　政府成本的膨胀，不仅会对现实的社会经济发展产生相应的不良影响，而且由于其具有影响周期长的特征，还在一定程度上影响未来一个时期的社会进步与发展，特别是那些由于个别公务员的不良行为所造成的各类政府成本，更大程度上影响到政府的形象，对政治文明建设会产生一定的负面效应。如果不能从根本上抑制政府管理活动中的风险成本或者在指导思想上任其自然的话，不仅会跌进政府成本不断膨胀的陷阱，并有危及一个国家政权的危险。这一结论本身是从古到今都认同的真理，但是何翔舟教授能够从公共管理的角度应用各类分析方法与工具，以新的理论模型精细地刻画从政府管理半径到政府成本理论、从政府成本到现实的公共管理的作用机制，给读者焕然一新的感受，这是以往的公共管理理论专著所没有的。

　　三、对现代公共管理发展趋向的认识

　　《管理半径与成本》还全面分析了现代公共管理发展的基本趋向。归纳起来，可以概括如下。

　　1.建立企业家政府

　　如何通过硬约束管理制度来避免政府管理活动掉进成本膨胀、绩效低下的陷阱，实际上预示了现代公共管理在一定程度上发展的取向。《管理半径与成本》一书指出，把企业管理的基本方法嫁接到政府组织，使传统的政府管理软约束变为硬约束，符合现代公共管理发展的基本趋势。同时，政府的工作任务也可以归纳为对社会需要的产品的生产(包括有形公共产品与无形公共产品)，这是国际公共管理发展的基本特征。这些特征理念，实际上渗透着国际社会关于企业家政府改革的基本特征，也是政府应用企业管理方法治理政府本身与社会的趋势。

　　2.政府问责制度

　　温家宝总理在2003年提出，要建立政府问责制度。实际上政府问责制度的目的就是要促使各级政府建立科学的决策理念，而无论是绩效管理也好，还是问责制度也好，以及科学决策思想，基本内涵都与政府管理半径与成本之间是一致的。如果不讲究政府管理半径，政府管什么的理由并不充分;而缺乏政府成本理念，政府绩效的研究就缺乏可供操作的杠杆。因此，在建立政府问责制度或科学决策理念的背景下，设计政府管理半径并控制政府成本对此起着前提性作用。

　　3.公务员制度改革

　　归根结底，政府成本膨胀与否取决于公务员的综合素质，因此，必须从公务员制度改革入手控制政府成本。《管理半径与成本》中强调的平等机会、比较价值、公共生产力与质量管理、依据业绩付报酬、利润分成等提供了理论依据。这与西方理论有着继承与发展的关系，英格拉姆(Patricia Ingraham)在她的《功绩制基础》一书中也对人事改革及对公共服务的影响作了较好的总结，她认为公共管理的绩效对社会影响如何，在某种程度上完全取决于公务员素质，因此，公务员制度改革是控制政府成本的必然，而控制政府成本是公共管理发展的比然趋势。

　　4.重新发现公共管理的合法基础与道德

　　对于政府与公务员如何界定，似乎必须把其与其他社会公众等同起来分析。因为，政府也是社会所有组织中大组织，如果把公务员看成是独立与其他社会组织的特殊人员，就会产生政府及其公务员始终在为社会做好事这样的假设。这实际上是不符合客观实际的。《管理半径与成本》在分析了政府成本膨胀的根源后，发现公共行政的合法基础是公众的监督与信任，基本道德是公务员自身的约束，这种约束是建立在法律制度基础上的。重新发现公务员是经济人或社会人，政府组织是社会组织，那么，控制政府成本的客观基础以及公共行政的合法基础与道德也就符合客观实际了。

　　5.重视公共政策分析

　　《管理半径与成本》渗透了对公共政策分析的重视，研究过程对包括政策形成理论、政策分析技术、政策执行、政策计划和政策评估等都有深入分析，重心是政策形成(政策制定)和政策内容(政策分析)。在政策分析过程中，融入经济学、政治学、公共财政、系统理论以及其它社会科学学科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府决策活动。

　　(作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院博士生，西安交通大学公共政策与管理学院教授，西安710049)