法治：现代公共行政的灵魂——《行政法治》评介（2002年第10期）

　　在当今世界，尽管各国间国情和社会制度存在很大的差异，但是，如果想要建立一个富有民主和富于效率的政府，那么，它们都必然和必须首先实现公共行政的法治化与科学化。

　　行政管理科学化，指行政管理体制、制度和管理方法及手段的科学化;行政管理法治化就是依法行政，包括行政组织(主体)的依法设置、行政过程依法运行及行政行为处于严密的法律监督网络之中。行政管理的科学与法治二者既相互依存，又相互独立，各有其主体性意义。科学化是法治化的基础和前提，法治化又是科学化的结果和保障，说到底，科学化本身就包括法治化。没有法治化的行政管理本身就不可能是科学化的。行政管理的法治化和科学化就构成我们常说的行政管理现代化。

　　传统国家行政包括奴隶制和封建制等社会形态的国家管理，它与现代公共行政的本质区别是：第一，国家行政与其他国家管理混沌不分。国家管理活动的专业化暨国家组织的结构性分化，即立法、行政和司法三种国家机关的分立是资产阶级首先提出并付诸实践的。在前资本主义社会，国家的三种权力是由一个机构来行使的;第二，奉行人治。传统国家行政最为突出的特征是人治，人治和专制是一对孪生兄弟，“联即国家”、“言出法随”就是人治和专制的生动写照。现代社会则讲求法治，依法治国、依法行政是现代民主国家最重要的宪政原则;第三，崇尚经验管理。在前资本主义社会，人们看问题，作决策，主要是凭经验。当时行政管理还未分化为独立的专业部门，当然就更谈不上行政管理科学的产生和发展。自从资产阶级建立国家政权以来，依法行政和科学行政始终是现代公共行政发展的两大主题或两条主线。

　　就中国的现实来说，我认为，法治与科学的缺失是公共行政种种痼疾的病灶之所在，培养全体公民，特别是国家公务员的法治行政和科学行政的意识与素养对法治行政和科学行政进行深入的理论研究和探讨，实乃中国的当务之急。苏祖勤、徐军华两位青年学者所著《行政法治》一书在这方面作出了十分有益的可贵的探索。

　　该书系中国国际广播出版社出版的“MPA”(Master of Public Adminstration，即公共管理硕士)丛书之一种。从丛书组织者的意图看，该书显然是作为行政法学教材，但作者没有囿袭现行行政法学教材的模式，而是另僻溪径，独树一帜。关于这一点，作者苏祖勤研究员在《后记》中有明确的表述，他说：“现有的行政法论著都是从法学的角度研究行政法，换言之，现有论著是法律专业工作者如法官、律师及法学专业学生的行政法，注重的是法律条文的阐释及诉讼程序和技巧的探讨，对行政法的精髓和实质——公共行政的法治化的目标与过程，则似有忽略。然而，对于政府机关工作人员、非法学专业的学生及一般社会读者，他们需要和容易接受的却正是后者。因此，本人不揣浅露，试图从行政学的角度阐释行政法，将行政法的基本原则和行政学的基本原理有机结合，力图回答公共行政法治是什么以及如何实现等问题，以期为非法律专业工作的公民、特别是国家公务员和准国家公务员提供一种行政法读本，为建设社会主义法治国家尽一份理论工作者的责任。”

　　我认为，应当说，作者上述意图或期望基本得到了实现。该书共分四编，第一编总论起了一个引信的作用。它从对公共行政的特质分析入手，推导出法治乃公共行政内在的和本质的要求。这实际上是回答了现代公共行政为什么要实行法治的问题;第二、三、四编为该书的主体部分，分别是行政组织法治、行政运行法治和行政法治监督。这也就是作者对行政法治形式标准和实质标准的认识。在作者看来，一个国家是否达成了行政法治的目标，就看它是否实现了行政组织法治、行政运行法治和行政法治监督。这实际上回答了公共行政法治是什么以及如何实现的问题;四编之后是一个结语，在3万多字的结语里，作者回顾和考察了中国行政法治的历史与现状，并为新世纪中国行政法治化改革规划了一个颇具参考价值的蓝图。

　　作为一个从事行政学研究的老兵，一个时刻关注着中国行政改革与发展的公民，我衷心地期盼我国公共行政理论与实践的长足进步。为此，虽然《行政法治》一书尚存不少瑕疵，作者的观点也不尽同我意，我仍然愿意向社会推介，并期盼更多研究和宣传法治行政、科学行政的玉石之作。

　　(作者单位：中南财经政法大学 教授，武汉 430077)