一部探索公共管理公共性的力作——《历史与逻辑：公共性视域中的公共管理》述评（2008年第2期）

　　近年来，公共管理公共性问题受到学界的关注，相关研究陆续推进，但总体上仍处于起步阶段，作为学科基础的公共性问题依旧是公共管理学科发展中有待深入研究的重大课题。西北大学公共管理学院薛冰女士的专著《历史与逻辑：公共性视域中的公共管理》在这方面进行了系统深入的探讨，称得上是近年来为数不多的探索公共性问题的一部力作。

　　从研究视角来看，该书以公共性为理论视角，即强调公共管理的公共性特征，从公共性分析入手研讨相关的管理问题及公共管理模式的演变。由此带来了两种区分：一是公共管理与私人管理的区分;二是公共管理与一般管理的区分。前一种区分意味着需将私人领域与公共领域加以剥离，后一种区分则意味着须将缺乏公共性的政府行政与公共管理加以剥离。也许是基于对公共性分析所具有的重要性的理解，书中以哈贝马斯关于公共领域的理论为基础，首次明确提出了体现公共性的几个原则：公域与私域的划界原则、公共交往的平等对话原则、以特定的人群为背景的公益性原则或制度正义的价值原则。作者分析了这些原则在古希腊民主中的萌芽，它们在封建体制之外的发育，以及在代议制民主背景之下的完善。总之，以公共性原则为核心的公共性分析成为贯穿全书的一条主线，也构成该书的鲜明特色。与管理主义的研究视角相比，公共性分析的视角无疑代表着一种新的理论指向。

　　理论视角的转换，必然引起研究方法的更新。历史演进问题的研究，都会包括时间断面上的结构分析以及时间轴上的演化分析。该著作的一个显著特点是在对特定历史阶段上公共管理实践分析时，始终抓住其公共性特征，把由当时社会经济状况、政治法律制度以及文化伦理条件所决定的公共事务的类型、公共组织的形式、公共权力的分布、公共政策的制定执行作为影响公共管理状态的基本参量加以分析。在此基础上，明确提出判定不同公共管理模式的四个维度：公共领域与公共权力、公共机构与公共组织、公共事务与公共产品、公共利益与公共政策。作者主张以这些维度的综合性、系统性考察为依据来区分历史上的各种公共管理模式，进而探讨公共管理的模式变迁、更替的规律。此种具有系统演化分析特色的研究方法，无疑能容纳更丰富的内容，提供更清晰的演化线索。

　　尤其需要指出的是，作者提出衡量公共管理模式的四个维度及其相互关系的见解，这对仍处于探索中的公共管理理论体系的建构具有十分重要的理论价值和意义。围绕公共性特征的四个维度有其严密的内在结构，其中，公共利益作为制约公共管理的基础变量，既是公共管理的历史起点，也应当是公共管理的逻辑起点;公共产品、公共组织和公共权力则是从不同侧面将公共利益具体化的环节，它们构成公共利益得以实现的现实中介，也应当是公共管理的逻辑中介;而公共决策的制定执行则是将公共产品供给、公共组织运作、公共权力使用有机结合起来的基本形式，从而构成公共管理的逻辑凝结。据此，公共管理的历史与逻辑在四个维度中形成了有机统一。换言之，四个维度扬弃了公共管理实践中的局部性、偶然性差异，将其中最引人注目的一般性问题突出出来，从而清晰地刻画出以公共性为鲜明特征的公共管理自身内在的理论架构。

　　理论视角的转换和研究方法的更新导致研究内容的创新。在该书中，以政府为主体所进行的公共管理依然受到重视，与此同时，体制外的自治性公共管理亦受到关注。为此，作者较为详细地分析了历史上有代表性的几种公共管理模式：希腊城邦民主体制下的公共领域;古代中国封建体制末端的基层公共事务治理;中世纪欧洲封建体制外的城市自治;代议制民主下的公共行政。在此基础上，该书对20世纪下半叶兴起的作为传统公共行政替代模式的几种理论进行了颇有见地的分析评论。作者认为，主要由公共选择理论所推进的公共产品多元供给的趋势，主要由社群主义所推进的公共价值的复兴重建的趋势，主要由协商民主理论所推进的公共决策的公众参与的趋势，正在融合为现代公共管理的总趋势：公共行政与社会自主治理的良性互动。上述内容和见解中，不仅包含着学界先前较少涉及的话题，带有明显的新颖性和创新性，也包括对典型历史事件的重新解读，带有进一步研讨的学理性。

　　当然，理论创新是一种通过对话而进一步取得的共识的长期过程。该书所选的理论视角、所采用的研究方法、所形成的结论，均有进一步争论的空间。然而，该书所引入的话题无疑是牵动学术界神经的、令人兴奋的创新性话题。对这些话题如果能进一步展开讨论，必将推进中国公共管理的理论研究。

　　(作者单位：陕西师范大学政经学院教授，博士生导师，西安  710065)