《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书·2009》评介（2011年第3期）

　　《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书·2009》是国家自然科学基金立项资助的管理科学重点项目“基于‘善治’取向的我国地方政府规模与结构优化研究”蓝皮书研究系列成果的第二本，是武汉大学地方政府管理与公共事务研究中心李和中教授及其团队，继《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书·2008》后，对我国地方政府规模与结构进行研究和评价的又一力作。全书紧扣我国地方政府的改革实践，是研究我国地方政府规模与结构问题的重要成果。

　　一、2009年度蓝皮书的基本结构

　　在分析架构上，2009年度蓝皮书承袭了《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书·2008》的架构，分为“分析框架”、“地方政府规模：财政、人力、职能规模的视角”、“地方政府结构优化年度主题的案例分析”和“地方政府规模与结构的问卷调查：社会认知的视角”等四篇。之所以承袭2008年的分析结构，是为了保持研究体系的完整性和连续性，从而也有利于读者从时间的维度来了解我国地方政府规模与结构的变化轨迹，更加清晰的反映我国地方政府改革的路径及其效果。

　　具体来说,“分析框架”一篇主要是阐明本研究的理论基础和分析工具，在该部分中，作者对国外地方政府的改革实践、本研究的基础理论框架、模型与方法、结构分析模型等问题进行了论述。“地方政府规模：财政、人力、职能规模的视”一篇主要是对地方政府的规模问题进行研究，作者通过大量数据分析，从财政、人力、职能三个维度对省级政府规模、中心城市政府规模、县级政府规模进行了测评，并就如何实现地方政府规模合理化提出了相应的建议。“地方政府结构优化年度主题的案例分析”一篇侧重于地方政府结构的优化，作者分别从三个角度对政府结构改革进行审视。在纵向方面，作者聚焦于省直管县;在横向方面，作者聚焦于区域行政改革;在自身架构优化方面，作者聚焦于大部制改革。在“地方政府规模与结构的问卷调查：社会认知的视角”一篇中，作者从不同主体——公众、公务员、政府领导的视角出发，全面分析了不同层级、不同地区、不同发展程度地区三类主体对地方政府规模与结构的主观认知状况，并提出了相应的改革建议。

　　二、2009年度蓝皮书的基本内容

　　正如蓝皮书的书名所示，蓝皮书对地方政府的研究主要是从两个方面入手的，一是地方政府的规模，二是地方政府的结构。

　　政府规模包括内在规模和外在规模两个方面。内在规模指政府职能和行政权力的范围及结构，即职能规模和权力规模;外在规模是指政府机构设置、人员配置的数量、结构以及行政成本消耗的数量。政府内在规模决定外在规模，但内在规模难以用指标进行衡量，所以蓝皮书在政府规模的实证研究中，采用的是政府外在规模的概念。地方政府结构就是地方政府组织体系内各组成部分之间按一定的方式组织、结合起来，从而形成的一种相对确定的相互构成关系和作用方式。地方政府组织体系内各组成部分具有较为确定的稳固联系和明显的序列层次关系，这就决定了地方政府组织体系的秩序性。同时，地方政府组织体系内各组成部分也有自身的结构和组织，本身也构成一个有机整体。

　　在这一基本概念的基础上，作者对地方政府规模与结构影响因素进行了系统的分析，并建立了包括财政规模、人力规模、职能规模的地方政府规模评价和分析框架。作者认为，政府规模包括财政规模、人力规模和职能规模三个重要方面，其中政府财政规模、人力规模是政府规模量的方面的表现，是政府职能规模的外在表现，而政府职能规模是政府规模质的方面的内在规定性，决定政府财政规模和人力规模的大小。单纯的从财政规模的角度考察政府规模，并没有抓住政府规模的本质特征，必须深入考察政府职能规模这一本质属性。这也是作者对政府规模的测量从财政规模、人力规模和职能规模三个不同侧面展开考察的原因所在。

　　根据上述对政府规模的分析，蓝皮书采用财政规模、人力规模、职能规模这三类指标来测度、分析和评价地方政府规模。作者采用SPSS13.0的主成分分析法和聚类分析法，分别从以上三个角度对省级政府规模、中心城市政府规模和县级政府规模的状况进行了测评，并根据测评结果提出了政府规模适度化的对策建议。

　　在地方政府结构优化方面，作者认为当前地方政府结构优化主要体现在三个方面：从纵向层面看，省管县改革在总结试点经验的基础继续稳步推行;在横向层面看，地方政府间关系随着区域经济的发展而大有走向行政整合的趋势，区域行政成为我国公共管理的热点问题;从自身角度看，随着2008年中央国家机关大部门制改革完成后，地方政府大部制改革也成为2009年行政改革的主题词，地方政府在纵向、横向以及自身三位一体的复合改革下向善治方向迈进。作者对地方政府结构优化改革进行了实证研究，选取了省管县视角下的县域扩权个案研究、一体化视域下的日照市接轨青岛行政体制改革、中心城市建设背景下武汉市大部制改革分析和深圳政府机构改革等案例进行了分析与评价。

　　应当特别指出的是，作者在已有实践的基础上创造性地提出了“社会认知规模”的概念，将其作为政府规模的重要组成部分，并建立了以善治要素为标名的地方政府社会认知规模指标，采用顺序量表对地方政府社会认知规模进行了问卷调查和实证分析。“社会认知规模”这一概念的提出，突破了现有相关研究只重视以统计数据为代表的刚性指标，而忽视了公众主观感受和评价的局限，具有很强的理论前瞻性。

　　三、2009年度蓝皮书的基本特点

　　全书以“善治”理念作为终极价值取向，以“善治”理论作为基本指南，从文献与背景调研入手，建立基本理论框架和理论假设，设计地方政府规模测度模型和地方政府结构分析框架，进行实证调查，并通过统计分析和理论分析，分层分类地对2009年度地方政府规模和结构进行了评价。该书有以下几个特点：

　　第一，资料丰富翔实。该书全面系统地呈现了2009年度省级政府、中心城市政府和县级政府的政府规模数据资料，并完成纵横两个维度的分析。在纵向维度上，分层分析政府规模的内生决定因素;在横向维度上，分类分析每一层级政府的规模特征。在此基础上，提出了地方政府规模适度化的政策建议。

　　第二，立足国情，与中国行政管理体制改革的实际紧密相连。该书从适应经济社会发展要求的实际出发，以积极探索行政体制改革创新的角度，提出了地方政府结构合理化的新思路：即在纵向上稳步推进省直管县改革;在横向上探索从区划行政向区域行政的整合;在自身上深化以“大部门制改革”为中心的政府机构改革。

　　第三，注重实证分析。该书对 31个省级政府、31个中心城市政府、1个典型县级政府的2009年度政府规模进行了量化评价，对邓州、大名、日照、武汉、深圳、岑溪、深圳市龙岗区7个地方政府结构进行了分析，并利用2万5千余份问卷调查数据对42个市(县)政府社会认知规模进行了分层与分类分析。

　　第四，系统性强。全书对于我国地方政府规模与结构的优化研究，是以“善治”理念作为终极价值取向，以地方治理理论作为分析框架，从“治理分析”、“合作网络”等视角和范畴入手，剖析地方治理体系的核心主体——地方政府的公共职能配置，并据此设定不同类型、不同层级地方政府规模与结构的适度性标准，以期构建地方政府规模与机构的优化路径，为我国不同发展水平、不同层次的地方政府提供可资借鉴的改革路径。

　　四、2009年度蓝皮书的主要贡献

　　蓝皮书在以下三个方面对地方政府规模与结构优化研究作出了有益的探索：

　　一是关于地方政府规模的研究。首次提出了从“顾客”满意度和期望维度构建规模测度的非财务指标的思路，并应用社会心理学及传播学中“社会认知”的概念和基本理论，对相关研究内容进行了拓展，初步建立和设计了以“善治”要素为基本指标的地方政府社会认知规模测评模型和量表，并进行了较大规模的探索性调查研究。

　　二是从组织整合的角度，认为适度的地方政府规模是从内部衍生而来的，是由地方政府内在的整合机制所决定的，同时受到多方面因素的影响。只有当地方政府内外整合系统充分发挥作用，地方政府与市场、社会间协调有度，地方政府利益与观念高度同化，地方政府制度衔接性好，地方政府流程顺畅时，由此规定的地方政府规模才是合理的、适度的。

　　三是关于地方政府结构的研究。蓝皮书从适应经济社会发展要求的实际出发，以积极探索行政体制改革创新的角度，提出了地方政府结构合理化的新思路：即在纵向上稳步推进省直管县改革;在横向上探索从区划行政向区域行政的整合;在自身上深化以“大部门制改革”为中心的政府机构改革。

　　总体来说，李和中教授主编的《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书·2009》一书条理清晰，资料翔实，对我国地方政府规模与结构的优化做出了比较深入的研究与有益的探索，是我国研究地方政府规模和结构问题的一个良好开端。

　　(作者单位：中国行政管理学会副秘书长，中国行政管理杂志社社长兼主编、 研究员，北京100017)