从组织理论演进的深层探究中透析公共行政精神蕴意——《公共行政组织论》评析（2008年第5期）

　　公共行政组织问题是当前公共行政领域探讨的热点问题。公共行政组织理论研究已经走过了一个世纪的发展历程，公共行政组织作为人类社会生活的主要规划设计主体和具体的规范控制主体，无疑是对人类生活有着重要影响的组织形式之一，其理论研究发展的基本状况如何成为我们理解和解释社会生活及其价值实现方式与程度的一个重要手段，也是我们更为“科学”或“理性”地把握组织管理意义的现实途径。黑龙江大学教军章教授所著《公共行政组织论》一书通过对公共行政组织若干基本问题的梳理，总结了公共行政组织发展的历史经验与教训，以理性的分析方法归纳出具有规律性的公共行政组织的本质、价值、原则和理念，以探究公共行政组织的规律和体系，从中挖掘可资借鉴并具指导意义的思想与方法。本书在资料、信息、观点、体系等方面皆有所建树，对于我国公共行政组织理论的本土化建设是一有力推动。

　　一、组织与管理：人类不可或缺的生存工具和手段

　　作者首先围绕“人的问题”，从人的生存方式出发对组织与管理的关系做出了精确描述。指出，随着管理学的诞生，人类对管理问题愈加重视，相应地组织便逐渐进入人们理论研究的视野，此后，组织与管理就成为一对孪生姐妹，组织及其管理已成为人类认识自身并解决自身存在的各种问题以寻求与环境协调发展的一个极其重要的桥梁和纽带。人类正是主要以群体化的组织活动来完成个人难以完成的任务，实现个人难以实现的梦想，追求个人难以企及的目标，满足个体难以满足的愿望。这样，组织就成为人类最主要的存在方式与发展形态，组织管理也就成为人类最为重要的活动之一。

　　鉴于组织是人类最主要的存在方式，作者在书中第一、二章专门界定了组织、公共组织和公共行政组织的基本概念，认为组织是指人类生存和活动的一种基本方式，是人依照一定的目的组建起来的、通过分工合作关系所形成的秩序性结构与环境相互作用的人群有机系统。公共组织是指以社会公共利益为目的的组织形态，它主要以管理某类社会公共事务或为社会生活提供某种服务为核心任务。公共行政组织是指拥有公共行政权力、承担国家和社会公共事务管理职能的社会公共组织。在这里，无论组织、公共组织还是公共行政组织，都是以群体形式表现出来的人类的存在方式，都是基于群体利益建立起来的，具有公共性和人性特征，全书正是以此为基础展开论证的。由此出发，作者进一步指出了公共行政组织的构成、特点及功能，为我们大致勾画出公共行政组织理论研究的基本线索、限域、方法和意义。这对于我们加深对公共行政组织及其理论的认识和了解进而将其应用于公共行政组织实践活动是有启发和指导作用的。

　　作者在书中特别描绘了19世纪末20世纪初组织理论发展的脉络，使我们进一步认识到伴随资本主义经济危机，以及与之相适应的古典经济学对社会财富增长方式的重新思考，管理学也在从通过政治理论和经济理论解读人类社会生活的传统视角适时转入新的视角———组织管理，把组织设定为理解和解释社会的合法性工具，使组织学由此步管理学之后尘走进科学殿堂，并随着公共行政组织及其作用在国家和社会几乎每个角落的扩张，而由早期对企业组织管理的关注，逐步转向对社会公共行政组织管理的关注，使我们通过对组织及其相关问题的解读和组织管理的演进对管理的意义有了更深层次的理解，进而对整个管理活动规律以及人的存在方式问题的认识更加理性。

　　由此不难看出，人类发展的方式主要凝结在组织与管理之中，组织与管理一直以来就充当着人类不可或缺的生存工具和手段。人类文明实际上都是在组织与管理的实践中存续、发展乃至沉寂于世，而又在组织与管理的实践中被唤醒、激活和发扬光大。

　　二、以“当代人”视角对公共行政精神极其实践价值进行“历时性”审思

　　理论研究首先应该是理论思想史的研究，正是在从理论研究发展史的自觉反思中人类才可能获得自我超越以接续历史地回应现实生活出现的各种新的问题。在书中，作者站在时代高度力求以“当代人”身份对公共行政组织理论进行“历时性”审思，试图以此通过对公共行政组织理论发展进程的系统梳理，解决公共行政组织管理实践中的核心问题，以帮助我们理解和解释其社会价值及实现方式与程度，从而更为科学或理性地把握组织管理的意义及现实途径。

　　正如作者书中指出的，人类的组织化进程是一个由多样化形态加以表现的历史进程，公共行政组织就是这样多样化形态逐步发展、进化的结果，公共行政组织思想是凝结在一般组织理论之中的。从全书的第三章开始到第九章，作者按照公共行政组织理论研究发展的逻辑顺序，从公共行政组织理论研究的形成、公共行政组织理论范式转换、行为科学公共行政组织理论、公共行政系统权变组织理论、公共行政组织文化理论、公共行政组织学习理论、公共行政组织虚拟化研究等几个方面为我们描述了公共行政组织理论研究发展的历史脉络。这部分重点突出对公共行政组织理论发展史进行系统梳理。其风格特点：一是强调理论发展主线的明晰性而不着意苛求某些理论流派的完整性阐述，并把理论流派的思想观点融入到理论发展的整体脉络中加以考察。二是试图对一个时代共同关心的组织问题进行比较研究，反映组织理论发展进程及其所达到的深度和广度，而不是面面俱到地对各理论流派进行广泛的评判。三是凸显组织理论发展进程中反映出来的公共行政精神及其实践价值，并使之呈现出公共行政组织学科自身发展的历史进程。这种对公共行政组织理论进行的规范化和逻辑化的理性描述都是体现在一般社会组织的理论抽象和实践构建中。但作者也同时指出，由于公共行政组织在人类社会生活中的特殊地位，对其进行理论阐发也会受到社会政治活动变化的限制，这样，对公共行政组织进行理论探讨就只能从一般管理理论和组织理论中寻找线索。尽管如此，这种研究方法既高度概括了各个历史阶段公共行政组织研究的基本特点、研究热点、研究方法及成就和存在的问题，又对主要理论流派的现实价值进行了比较客观的分析评价，同时又保留了理论研究发展的特定历史样态，体现了理论发展阶段性和时代性特点，真正做到点面结合。尤其书中引用的大量珍贵的中外历史文献可谓画龙点睛，基本实现了作者对自己“求精”、“求实”的严格要求，独具匠心，自成一统，充分体现了作者的理论素养和学术造诣。

　　三、从价值与事实维度领悟公共行政组织管理真谛

　　公共行政组织理论研究的根本目的在于解决管理实践中的一系列基本问题。作者指出，在以前，几乎所有公共行政组织理论研究都只是关于行政组织管理部分基本问题的一种解读方式，而且由于理论基础、行政环境以及管理实践发展程度等方面的差别，实际上造成了理论流派之间严重的对立甚至冲突，致使组织管理总是在一定程度上与管理理论脱节，这对公共行政组织理论研究构成了某种潜在的颠覆性威胁。公共行政组织理论问题的解决不单单是 一个个案式的解决方式，而是探寻公共行政组织管理中的基本规律问题。

　　在整体梳理公共行政组织理论研究成就的基础上整合已有的理性资源以有效理解和解释组织管理实践问题是当前公共行政组织管理领域迫切需要解决的关键问题。本书的下篇主要对公共行政组织职能与目标、公共行政组织结构与体制、公共行政组织原则与动力、公共行政组织主体与文化、公共行政组织生态环境、公共行政组织运行机制、公共行政组织变革与发展等七个方面的基本问题进行了重新厘定，由此形成关于公共行政组织管理基本方面的某些一致性观点。具体说，其主要逻辑体系为：公共行政组织管理的逻辑依据是其职能的界定，依据职能形成组织管理的具体目标体系，职能目标承载者为拥有一定结构模式和体制类型的组织结构，它按照一定原则运行并构成相应的动力系统，而组织结构的实际内涵是受行政文化因素影响的行政人员，其权力和责任运行机制是公共行政组织管理体现公平程度和效率目标实现程度的关键。公共行政组织及其人员的活动又是在特定的公共行政环境中进行的，行政环境既是自然形成的生态系统，更是公共行政组织及其活动生成的人工系统;既是公共行政组织活动赖以正常进行的基础条件，也是公共组织活动的结果。而这一切的根本目标都是围绕公共行政组织的变革与发展展开的，变革本身不是目的，发展是其内在的核心主题，公共行政组织发展的方向确定、路径选择、实践状态及其表现结果便成为衡量整个公共行政组织管理的标尺。这些就成为我们理解和阐述公共行政组织管理的基本内容体系。

　　不难看出，这部分内容并不是关于组织管理实践的简单描述，而是从理性分析层面昭示了公共行政组织管理过程内蕴的某些普遍价值，在理论与实践中间搭建了合理的可释性操作平台，使其既成为理论建构的基础，又成为具体实践依据。根本目的还在于将理论研究的成果回落或还原到生动的政府管理实践中，真正发挥理论对实践的指导作用，从而以理论和实践、价值与事实两个维度作为参照，从最一般意义上领悟其中管理思想的基本特点。作者正是以此为基础，在审视公共行政组织的限域和意义的基础上，对公共行政组织理论及管理实践的应用价值展开讨论的。

　　总之，与现有的公共行政组织方面的著述相比较，本书的特点一是新，即理论新、观点新、资料新、体系新;二是全，即资料全、涉及内容全;三是大，即信息量大、资料占有量大。兼收并蓄、内容丰富、结构严谨、语言流畅、文字优美、行文规范。全书针对公共行政组织理论研究内容的现实性，运用大量最新的和详实的资料，采用当前学术界最前沿的理论和观点，以最新颖独到的见解和全面完整的体系对公共行政组织的各个方面进行了系统的阐述，体现了历史与逻辑的统一，也是“事实”与“价值”的高度整合，体现了作者苛求严肃精致的学术研究品位和科学的态度及钻研精神。

　　(作者单位：黑龙江大学公共管理研究中心副主任，教授，哈尔滨150080)