夏老人民日报发文30周年回顾与展望专题（2012年）

　　[编者按]1982年1月29日，夏书章教授在《人民日报》头版发表了题为《把行政学研究提上日程是时候了》的文章，对恢复发展行政管理学发出了第一声呼唤，开启了我国行政管理学发展的新阶段。30年过去了，我国行政管理理论研究和行政改革实践取得了有目共睹的成绩，借此机会，本刊特开设专栏“回顾与展望”，回顾行政管理学科恢复发展的历程以总结经验，反思学术理论和行政实践以展望未来，将陆续刊发有关文章以飨读者。

科学•实践•时间
——30年的回顾
夏　书　章

　　在学习和落实科学发展观的过程中，大家越来越深刻地体会到：如果不是科学发展，必将轻则事倍功半，重则徒劳无功，甚至欲益反损，大帮倒忙。但是，究竟科学与否，只有通过实践，由时间去验证和做出判断。
　　世所周知：我们正在努力建设和逐步实现的中国特色社会主义是科学社会主义，不是空想，更非空谈，必须付诸实践，进行科学发展是完全应该理解的。而实践的绩效如何，不能仅凭一时一事或在某些较短的时间段和局部、片面的零散状态来检测，要从全面、长远发展的实际情况去考察。30年的时间不算短了，似可在这方面做一些有关问题的回顾。
　　说到科学，无论是自然科学还是社会科学，都无可避免地会涉及具体学科分类及其各级分支学科。一般来看，自然科学的共性较大，而社会科学则除某些共性外，个性非常突出和分明。基于历史的原因，各国社会有不同的性质和特点，即不可忽视个性，更切忌把别人的个性当作普遍的共性。一定要认真划清参考借鉴和机械照搬的界线，确保独立自主。
　　试以比较敏感的政治学为例。这是一门在资本主义国家流行已久的常见学科，旧中国也是如此。那里面所讲的，主要是资产阶级民主的一套说教。深信和坚信只有社会主义才能救中国的中华人民共和国成立以后，本来理应以建设社会主义政治学代替继续讲授资本主义政治学，而不是简单撤销政治学。可是，在建国不久的高等学校院系调整时却将它撤去了。决心为建设社会主义政治学尽力的人们，为此长期纳闷：社会主义政治明明极受重视，但不作为学科进行教学研究，实在很难做出有说服力的解释。
　　正是在具有划时代意义的改革开放前夕，建设中国特色社会主义的总设计师邓小平同志发出号召：由于过去多年忽视了，对政治学等学科要赶快补课。这绝不是偶然的，而是他老人家在高瞻远瞩和深思熟虑之余，在党的理论工作务虚会上所吐露的事关发展大计的心声。于是“补课”之说不胫而走，有关学科的研究者们更是群情振奋和以最热烈、最积极的实际行动去响应。
　　上书建议条件较好的高校开始复办政治学系或专业，筹建中国政治学会之类不多说了,且说政治学系的重要基础课程之一是行政学即公共行政学、行政管理学、公共管理学，在汉语的“政治”中亦即“治”或“治理”之道，其重要性不难想见。当时我虽已年逾六旬，因有鉴于此，便不揣冒昧地撰写《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，为《人民日报》采纳，于1982年1月29日发表。没有想到的是很快就得到国家人事部和国务院办公厅领导同志的高度重视。接下去的是多次关于社会主义行政学的研讨、筹建中国行政管理学会、筹办《中国行政管理》杂志、在具备条件的大学设置行政管理学系或专业(也有政治与行政学系或专业)等，很快形成了从无到有的局面和从少到多、从弱到强的发展趋势，并开始和不断有国际学术交流、主办和参与各种相关活动，在国际组织中取得相应的地位和发挥前所未有的作用。
　　需要略加说明的是学科名称似未完全一致。原因是对引进学科在不同历史时期的汉译存在差异。原名Public Administration中的Administration是个多义词，可以是行政，也可以是管理。因学科最初从研究政府管理开始，中文与日文均译作行政学并无不当，Public因不言而喻略去，将公共译出亦可。明显的例证是Business Administration 即译作工商管理而非工商行政。后来学科拓展，及于非政府公共管理，故应以改称公共管理为宜。我国的处理办法是将公共管理定为一级学科，而将行政管理列入二级学科。至于New Public Management本是一个学派，MPA并未改为MPM，认为Administration是行政，Management本是管理的论断宜慎。译事贵能等值，当力求准确无误。
　　30年来，学科的发展形势喜人。在高等院校方面，全国设有重点研究基地一个，原名“行政管理研究中心”，近经教育部批准，改称“中国公共管理研究中心”;本科授予学士学位，研究生被授予硕士学位和博士学位的大学已逐渐增加;也有设博士后流动站的;10年前引进的公共管理硕士(MPA)专业学位教育计划，已由24所试点院校发展到146所，还主要是侧重在职公务员的培养和提高。若计入非政府公共管理、社会管理人员，则潜在的需求更大。在政府培训机构方面，国家行政学院成立已久;各省、自治区、市和不少县都设有行政学院;委托高校举办的培训班也是常见的一种方式。此外，还有函授、夜大学、自学考试、网络教育等，也几乎无一不有本学科的项目。
　　反映专业繁荣景象的专业期刊、著、编、译作尚无统计。其中包括多种教材、参考资料，以及案例库建设等。电子政务和绩效评估已成为热门课题，城市和区域治理也受到较多关注。中国在科学发展中和平崛起，亟需优质公共服务，公共管理学科也就必然要随之加强研究和努力创新。因此，回首前尘，我们没有任何理由可以自满，必须正视已经出现的问题和有待改善的不足之处。初步设想，我们应提高三种能力：一是鉴别力，能认清和精选可供我们借鉴的别人的有益观点和成功经验。二是消化力，能吸收“营养”，而非食而不化。三是创新力，能在参考借鉴中有所创新，更重要的是发挥自主创新能力。让我们在共识、共勉、共信的基础上有较强针对性地作出过去30年所未有的学科研究顶层设计，以迎接下一个30年!正是：
　　“三十年后忆邓翁，
　　改革开放喜从容。
　　政治行政关大计，
　　重视补课见奇功。”

实行三条原则把我国行政学研究推向新阶段
刘 熙 瑞

　　1982年1月29日，人民日报发表了时任中国政治学会副会长、中山大学副校长、校务委员会副主任夏书章教授的文章《把行政学研究提上日程是时候了》。这是我国社会科学界针对当时形势，响应中央号召，而对行政学发出的第一声呼唤。它构成了我国行政学研究的引爆点，并因此开始了我国行政学研究的新阶段。
　　行政学上世纪20年代中后期形成于西方，30年代引入我国，当时在几所大学里开设了行政学专业，而更普遍的是有了这门课程，并出版了著作。但到1952年，在批判资产阶级思潮和阶级斗争理念指导下，在全国普遍开展的院系调整中，行政学学科、专业、系所与政治学、社会学等一起，被普遍取消了，形成了我国30年无行政学的时代。
　　1978年召开的十一届三中全会，使中国进入了改革开放的新阶段。当时中央提出了把全党工作重心从阶级斗争转移到实现四个现代化上来的根本方针，并提出在马列主义、毛泽东思想指导下，“正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑”。还号召全国着重抓紧三个方面的学习：学经济学，学科学技术，学管理。在1979年，邓小平则进一步提出，除大量经济理论问题要研究外，“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”到1980年，邓小平更专门讲了我国党和国家领导制度的改革问题，并召开了中央政治局扩大会议进行讨论。1982年我国改革开放后的第一次机构改革，就是在这样的背景下开展的。而总的纲领，则是邓小平多次强调并在中国共产党第十二次全国代表大会上宣布的：“把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义。”夏老的文章，就是对中央以上精神的回应。
　　用现在的眼光看，夏老的文章有三点非常难能可贵。
　　第一，确立了行政管理是一门科学的思想。这种思想在当时是振聋发聩的，对呼唤人们重视行政学以及普及行政学知识起了不可替代的作用。他的文章开宗明义地提出，“在许多人心目中，行政工作是一些事务性工作，是‘万金油’式的工种，并没有什么学问。这实在是一种误解。”这种思想，夏老当时在多个场合曾屡屡强调。比如在同年2至6月中国政治学会在复旦大学举办的我国改革开放后第一期政治学讲习班上，他为我们讲行政学时，反复说明了“世事洞明皆学问”的道理，并强调了行政管理中的科学性，明确捍卫了行政学的学科地位。1984年8月24日，在国务院办公厅和当时劳动人事部共同于吉林省吉林市召开的行政管理学研讨会上，他再次强调：“过去长期以来没有把它(行政管理)当成一门专业，也不知道它是一门重要专业。现在纠正这种看法也是时候了。”夏老的这些论述，为行政学学科地位的恢复和确立，起了极大推动作用。
　　第二，研究行政学必须用中国特色社会主义理论为指导。这一点，在今天看来，尤为珍贵。在人民日报发表的那篇文章中，夏书章教授清楚指出：“要搞好现代化建设事业，就必须建立和健全现代化管理(包括行政管理)和实行社会主义法治(包括行政立法)。这样，我们就需要社会主义的行政学和行政法学。”这样的观点，在1982年4、5月间他带领我们一起编写全国第一本行政学著作时，从讨论主旨到拟定大纲，从撰写初稿到最后定稿，不知反复强调了多少次。正是根据这样的认识，我们那本1984年6月付梓的《行政管理学》(山西人民出版社1985年3月出版)，就专设了第二章“我国社会主义行政管理概况”，按照社会主义要求依次分析了我国行政管理的发展、性质、特点、职能以及基本原则，包括党领导行政管理的原则、人民群众参加管理的原则、民主集中制原则、各民族平等地参加管理的原则、社会主义法治原则等。在另外的各章中也适当体现社会主义的有关内容，如“行政领导”一章中就有社会主义国家领导干部基本政治特性的内容，而财务行政中也讨论了社会主义财务行政的特点。当然，在前述的吉林会议上，夏老对我国行政学的社会主义属性更做了清楚强调，指明“我们迫切需要建立和研究适合我国国情、具有我国特色的社会主义的行政管理学。”可见他的这些思想是一贯的。
　　第三，行政学是理论联系实际最密切的，必须紧密结合中国国情和政府工作来研究。这种思想，夏老在整篇文章中都体现了出来。比如，他说到的我国行政学要研究的诸多问题，像行政组织问题、人事管理问题、工作方法问题、机关管理问题，都是针对当时中国现实中最突出、影响行政效率最严重、最迫切需要改革的弊端。而研究这些，又必须放在中国特有国情下考虑，虽然从行政学的通用性角度，他提出了借鉴与引进问题，但同时强调必须把它中国化。这一点，夏老在稍后(1982年3月19日)发表在《文汇报》上的另一篇文章《既然如此，该怎么办》中说得更明白：“我国有自己的具体情况，盲目地生搬硬套别国的东西是不行的，有时是危险的。在社会科学领域中，尤其要慎重。除了研究世界各国的情况和问题外，借鉴是为了建立具有中国特点的各门学科。”
　　夏老强调的以上三种思想，在我国行政学恢复和后续发展中是一直得到落实的。它保证了我国行政学发展的正确方向，奠定了我国行政学构建的基本框架，规范了我国行政学研究的基本方法，对我国行政学发展功莫大焉。
　　我们可以简单回顾一下这30年我国行政学的发展情况。在初建阶段，我们有个短暂的引进过程。当时译介了一些西方的行政学著作，包括翻印了台湾的一些著作，但我们始终没有忘记对我国实际问题的研究，目的是把政府的工作纳入科学化的轨道。在后来的两次较大突破中，同样如此。一次是上世纪90年代，行政学界逐步引入(或恢复)了公共行政的概念。不少学者强调用公共行政学取代行政学或行政管理学，认为这能更好地体现行政管理的公共事务本性，它强调的是一种公权力的行使过程，必须纳入民主政治的框架内来考量。而这也正体现了社会主义国家的要求。二是从1997年开始，随着西方新公共管理理念的引进，借鉴他们的一些作法，把企业管理的许多经验、市场机制以及公民的参与引入行政学研究中来，形成“公共管理学”概念。典型标志是1996-1997年国务院学位委员会在组织修订研究生专业目录后，颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》里正式增加了管理学门类，其下设五个一级学科中就有了“公共管理学”，而“行政管理学”则变为公共管理学的二级学科。此为第一次由国家权威组织正式提出并使用公共管理概念。它在继续体现其公共性的同时，还拓宽了管理的范围，扩展了管理的主体，并与西方产生的社会治理理念相通。以上这些发展，细究起来，和我们前面提到的夏老文章中的三种思想都是吻合的。重在研究实际问题，就是它的实践性和科学性;确立公共行政概念，则既体现了它的科学性，也体现了它的政治性，还与社会主义本质相容。而公共管理概念更是科学性、政治性以及人民性与社会性的统一。可见，夏老文章中体现的三点，具有普遍的意义。我们不妨把它上升为三条原则，即：坚持中国特色社会主义理论为指导;坚持走科学化的路子;坚持从中国国情出发，紧密结合中国实际。
　　这样的三条原则，在当前情况下，对我们发展中国的行政学更有意义。一是，从2005年全国人大十届三次会议和2007年党的十七大开始，党和国家陆续把服务型政府建设作为了行政改革的总目标，而十七届二中全会又进一步通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出了“到2020年，建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的任务。这就使上面的原则更有现实性和迫切性;二是，我国行政学在30年的发展中，虽然基本方向是正确的，但受这几年西方新自由主义学说的影响，也有某些领域(尤其在理论研究上)产生照抄照搬西方作法的倾向。这是很值得我们警惕的。在最近学术界反思我国行政学发展问题时，已有学者指出了研究重心的“非中国化”、“管理主义”盛行问题，并把它归结为中国行政学的“身份危机”，明确提出建立“中国的”行政学仍然是我们“迫在眉睫的任务”(参见《新视野》2011年第2期，“积极推进中国行政管理学的发展——访中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平博士”)。我认为，这样的总结是很有见地的。在这样的情况下，我们更有必要突出中国特色社会主义理论的指导。而经过30年的发展，特别是经过我们应对2008年开始的金融危机各种举措的锤炼，我们的这一理论是更趋成熟、完善了，对此我们也是更趋自信了。因此，我国的广大行政学者，更有必要高举中国特色社会主义理论的伟大旗帜，深入研究中国行政管理体制的性质、指导思想、发展方向、机构框架、工作方式与方法、监督与约束机制、完善与救济机制等问题，以高度的理论自觉，真正在我国行政学的建设中取得突破。这样才能无愧于我们承担的历史任务，无愧于我们伟大的变革时代。
　　(作者系国家行政学院教授,北京100081)

为中国行政管理学科的重建奠基领跑
朱 正 威

　　1982年1月29日，夏老在《人民日报》发表专文，发出了《把行政学的研究提上日程是时候了》的呼吁。这一声呐喊，打破了30年中国行政学的沉寂局面，恢复了中国行政管理学作为独立学科在学术界的地位。今天，在纪念这篇在中国行政管理学科具有历史意义的学术文献发表30周年的日子里，作为夏老的学生，我为夏老对中国行政管理学科的重建和发展做出的具有奠基意义的贡献而感佩至深，事实上，中国行政管理学科的重建和发展的过程中，夏老始终起着奠基人和领跑者的作用。
　　一、为恢复中国行政管理学的学科地位呼吁呐喊
　　中国的行政管理学起步于19世纪末到20世纪初，通过翻译、引进国外学者的行政学著作，中国学者开始了自己的行政学研究。从30年代起，中国学者撰写的行政学著作陆续问世，张金鉴在1935年撰写出版的《行政学之理论与实际》被认为是中国的第一本行政学著作，中国的一些高等院校也开始设立行政管理学课程，也成立了行政学的全国性组织。但是，由于历史的原因，建国后，在全国高校院系调整时政治学、行政学等学科都被迫中止了。夏老早年就树立了“上医医国，其次医人”的志向，选择学习政治学，后来又远赴哈佛大学攻读公共行政，完成了他的学位论文《中国战时地方政府》，他是第一个获得哈佛大学MPA学位的中国人。学成回国后，几经辗转他任教中山大学，无论生活环境如何改变、政治学术环境怎样变化，他都痴心不改，希望他所钟爱的行政学能在新中国的建设中发挥积极的作用。由于建国后特殊的政治学术环境，政治学、行政学作为独立学科的地位曾一度长期中断，很长时间内他被安排去讲授马列主义基础理论。夏书章在“纳闷”中没有消极、彷徨，他不仅在讲授马列主义课程方面做出了成绩，而且在认真学习、研究的基础上，开始用马克思主义的理论、观点和方法重新思考自己关注、关心的问题，为后来探索建设有中国特色的行政管理学做了大量的思索和积累性的工作。
　　1979年邓小平在理论务虚会上呼吁：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”这就为中国政治学的发展扫清了障碍，行政学当时作为政治学的一个重要分支，其恢复和重建也水到渠成了。夏老率先响应，在1982年1月29日的《人民日报》上发出第一声呼吁：“把行政学的研究提上日程是时候了。”这个呼吁引起了各方的强烈反响，夏老也一发而不可收，这一年，他在《人民日报》、《光明日报》、《政治与法律丛刊》等重要报刊接连发表了《机构改革与行政法》、《从宪法修改草案看行政立法的任务》、《宪法修改草案论副职》、《论市政与市政学研究》、《论宪法修改草案废除了实际上存在的领导干部职务的终身制》、《机构改革与行政学、行政法学的研究》、《论领导班子专业化》、《干部梯队建设和在职培训》、《论干部轮训》等一系列行政学和行政改革的文章，由此在中国兴起起了恢复和重建行政管理学的旋风。
　　正是在包括夏老在内的学界前辈的呼吁和推动下，1984年由国务院办公厅、劳动人事部共同发起成立了中国行政管理学会筹备组; 1985年出版了改革开放后的第一本《行政管理学》(夏书章主编，山西人民出版社出版)教科书，《中国行政管理》杂志也于这一年创刊;1986年经国家教委批准行政管理专业开始在大学招收本科生和研究生;1987年中国行政管理学教学研究会成立;1988年中国行政管理学会正式成立，各地方行政管理学会也相继成立;1989年我国被国际行政学会和第21届大会和亚太地区行政学会接纳为会员国，这标志着我国行政管理学科的国际合作与交流进入新的阶段。我们完全有理由说，《把行政学的研究提上日程是时候了》一文在人民日报的发表，迈开了中国行政学恢复和发展的、富有决定性意义的第一步。
　　二、 建构中国行政管理学的学科体系与内容
　　行政管理是科学，这是夏老在文章的开首就开宗明义的。他说：“在许多人的心目中，行政工作是一些事务性工作，是“万金油”式的工种，并没有什么学问。这实在是一种误解”。因此，中国行政管理学的重建，首先需要具有自己的研究范畴、研究对象、内容和方法论体系。
　　由于行政管理学学科建设中断了30多年，在师资力量、学术研究队伍、基础性教材以及科研成果方面，都是极其匮乏的。加之较长时间对行政问题存在错误的认识，以及错误思潮对行政学研究的惯性影响，导致行政管理学重建过程中存在着行政管理学学科内涵亟待深化、学科外延亟待界定、研究法方法亟待规范、研究重点亟待明确等四大问题。夏老奔走呼吁、组织力量、身体力行，理清了行政管理学学科体系的脉络，初步解决了上述四大问题。
　　夏老把行政管理看作是“国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对于所经历的程序、环节，以及所处理的事项和解决的问题等一系列的管理活动。”这个观点和他在30年前发表的这篇历史性学术文献中的观点是一致的。他指出，“在我们国家里，导致行政效率不高的因素是多方面的，其中就包括行政工作本身的一系列问题。”其中包括行政组织、人事行政、行政方法、行政立法、机关管理、市政管理等。文中夏老做了较为详细和系统地论述。
　　在行政管理学学科恢复之初，就存在着学科研究重点模糊、研究方向分散等问题。针对这些问题，夏老在山西人民出版社出版的《行政管理学》(1985)中明确指出，“应从我国行政管理和行政学发展状况出发，汲取当代各国行政学有益的知识，确定我国当前行政学研究的内容”。应该说这些是恢复行政学以来，对其研究内容及重点的最早论述，作为改革开放后的第一本《行政管理学》教科书，为该学科定下了理论框架和实质内容。
　　为求在原有基础上有所提高和创新，本着“为创建有中国特色社会主义行政学及其普及和提高而继续努力”的宗旨，夏老邀集所在中山大学政治学与行政学系老、中、青三代教师，同心同德，群策群力，于1991年6月主编出版《行政管理学》(中山大学版)新教材，使之体例更完整、观念更新颖、内容更充实。此后，该教材不断再版更新，到2008年已经推出了四个版本。
　　夏老将自己一生都倾注在行政管理学科的研究上，十分强调 “在改革中建立行政管理科学体系”; 他追踪中国社会发展和改革的需要，不断拓展行政管理学的新领域。在夏老的汗牛充栋的大量论著中，我们很难看到纯粹的学术演绎和脱离社会实际的概念推导，留给我们影响最深的是夏老对国家、对社会、对人民、当然更包括对他钟情一生的行政管理学科的拳拳之心。
　　三、 探索中国行政管理学的学科特色
　　在中国发展行政管理学科，必须坚持“中国特色”、“本土化”的理念，这是夏老在1982年呼吁重建行政管理学科时就十分明确的主张。他在文章中旗帜鲜明地指出：“要搞现代化建设事业，就必须建立和健全现代化管理(包括行政管理)和实行社会主义法治(包括行政立法)，这样，我们就需要建立社会主义的行政学和行政法学。”。1984年8月，在国务院办公厅和劳动人事部主持召开的全国首次“行政管理学科研讨会”上，夏老建言：“不能什么事都和资本主义对着干，认为资本主义国家有政治学和行政学，我们就取消。难道我们就不能有马克思主义的政治学和社会主义的行政管理学?”他反复申述：我国的行政管理和行政学应当有中国特色，作为一门应用性极强的学科，“有必要深刻地了解国情，使理论密切联系实际”。
　　在行政管理学科的学术发展上，夏老十分强调国际视野与本土化的结合。他多次指出：“我们既要与国际接轨，又要坚持中国特色。引进不是盲目地、机械地全盘照搬，而应在消化、吸收的基础上根据国情、国策进行再创新。”
　　夏老十分重视汲取国外先进的行政管理理论和实践经验。他认为，做学问不能闭门造车，只有将国外的理论和经验的“活水”引进来，才能够真正使中国的行政学充满生机、蓬勃发展。因此，在他主编或撰写的论著中，非常注重对西方先进行政管理理念和方法的引进。
　　在借鉴西方先进理论和方法的同时，夏老十分强调行政管理理论与中国国情的适应、与中国实践的结合。他说“关于‘洋为中用’，重要的是注意‘为我所用’和‘以我为主’，即以我为主体和由我操主动权。同样要认真研究用什么和怎么用，不是不加选择，亦非不顾国情”。夏老一贯主张建立中国特色的行政管理学，并且为构建中国特色的行政管理学体系辛勤耕耘，他不仅在理论上大力呼吁，同时身体力行。
　　今天，注重“国际化”与“本土化”相结合、“公共性”与“管理性”相统一已成为行政管理学界共识。回顾夏老在这个问题上的探索和思考，我们深感他的智慧和深邃。
　　综上，作为新中国行政管理学科的奠基人，夏老在这篇历史性学术文献中不仅为重建行政管理学科呐喊呼吁，也为行政学科的健康发展指明了方向和路径，而且身体力行充当了领跑者的角色。他不仅是改革开放后第一个发表论文呼吁的重建行政管理学科人、也是行政学恢复过程中编写出第一本《行政管理学》教科书的人，也是第一位撰写出版行政管理学专著的人。今天我们纪念夏老《把行政学的研究提上日程是时候了》发表30周年，不仅要感怀他在新中国行政管理学重建的过程中做出的重大贡献，更要学习和继承夏老的学术精神和品格，进一步推动中国行政管理学科的发展。
　　(作者系西安交通大学公共政策与管理学院执行院长、教授，博士生导师，西安710049)

中国公共行政学:回顾与展望
马骏

　　1982年1月29日，夏书章教授在《人民日报》发表了《把行政学的研究提上日程是时候了》一文。这篇文章对中国公共行政学的恢复和重建起到了极其重要的推动作用。自此文发表后，无论怎么称呼，用什么名称，例如行政管理或者公共管理，公共行政学都在中国迅速地恢复和建立起来。为纪念夏老这篇文章发表三十周年，本文根据自己的体会和观察，对中国公共行政学过去三十年的成绩进行总结，并对未来进行展望。
　　一、成绩
　　随着夏老这篇文章的发表，从20世纪80年代中期开始，中国公共行政学逐渐恢复。在这一时期，一些主要大学纷纷开始建立行政管理专业，并初步开展了这一领域的早期研究。不过，直到20世纪90年代后期，中国公共行政学整体上仍处于学科建设的初创阶段。在这一时期，中国公共行政学逐步建立起从本科到硕士的教育体系，同时开始吸收西方公共行政学的经典研究，其中包括香港和台湾学者的研究成果。从20世纪90年代末到21世纪初，中国公共行政学开始启动博士教育和MPA教育。这对中国公共行政学的教学和研究提出了新的挑战，但也创造了巨大的发展机遇。
　　首先，1998年国家开始进行行政管理博士教育。随后，其他重点大学也分批获得了行政管理博士授予权。截至2010年“985”高校自设公共管理一级学科博士点之前，共有17家大学在开展行政管理博士教育。目前，所有“985”大学都有公共管理(包括行政管理)博士授予权。此外，有些非“985”高校也获得了这一权力。博士教育的开展对中国公共行政学的教师和研究者提出了新的挑战，也从两方面推动了中国公共行政学的发展：一是完善了中国公共行政学的教育体系。通过这些年的探索，各主要高校基本都建立起自己的博士培养模式，并培养出一批批公共行政学的研究人才。二是极大地推动了中国公共行政学研究的繁荣。这一方面是因为博士教育为公共行政学培养了一批批专门的研究人才。另一方面，博士教育的开展也对公共行政学学者提出了很高的科研方面的要求，使得他们越来越重视研究，并开始反思自己和整个学科的研究。由此，公共行政学开始变成一门需要专门进行研究，也可以进行科学研究的学问。
　　其次，2001年国家开始开始创设公共管理专业硕士学位(MPA)。最初只有24所大学获得MPA 的授予权，现在一百多所大学都在从事MPA教育。而且，作为一种面向实践者的应用性学位，MPA的招生规模比较大。MPA教育的开展首先标志着中国公共行政学的教育体系进一步完善。此外，MPA教育的推广也极大地提升了公共行政学对政府的影响，提高了公共行政学的社会声誉。当然，这也对中国公共行政学形成了挑战。从表面上看，这是一种教育上的挑战，但实质上是一种研究方面的挑战。MPA教育要求中国公共行政学学者必须了解中国公共行政的真实世界，否则难以面对众多的来自真实世界的实践者。在应对这一挑战的过程中，通过教学互动，中国公共行政学学者获得了与实践接触的机会。这就在无形之中推动中国公共行政学研究走向真实世界，更加贴近真实世界。以MPA教育的经验为基础，最近十余年，一些主要大学的公共行政学专业都已发展成为公务员培训的主要基地。这进一步提升了中国公共行政学对政府的影响及其社会声誉。最近几年，中国公共行政学教育在国际化方面也取得了进展。例如，清华大学、北京大学和中山大学等都开设了“发展中国家公共管理专业硕士项目”。
　　在过去三十年中，中国公共行政学在科学研究方面也取得了巨大的进步。在20世纪80和90年代，尽管中国公共行政学的重点是学科重建，然而，在这一时期也产生了一批质量较高的研究。但从整体来讲，在这一时期，中国公共行政学的研究面还比较窄，而且主要停留在概念讨论的层面。在与西方公共行政学的关系上，中国公共行政学整体上仍然处于吸收和借鉴阶段，而且主要是吸收西方公共行政学早期和中期的研究成果。进入21世纪后，随着科研越来越受重视，同时，国内资深的公共行政学学者在科研上也变得越来越成熟，加之一大批年轻学者加入研究队伍，中国公共行政学研究开始呈现出一个全新的格局。
　　第一，尽管缺乏相关的统计数据，但是，公共行政学研究在数量上的增长是非常明显的。最为关键地，中国公共行政学的研究领域越来越宽，也越来越专业化，与政府实践的结合度也越来越密切。在这一时期，中国公共行政学拓展了危机管理、绩效管理、公务员编制研究、公共预算、社会政策、NGO与公民社会、腐败与廉政、公共服务供给机制、食品与药品监管等新的研究领域。
　　第二，本土研究开始越来越受重视，并涌现出一批以中国公共行政真实世界为研究对象的研究成果，而不再像以前那样绝大部分研究都是在讨论美国公共行政学的问题，甚至是老问题。这些以中国公共行政真实世界为基础的研究，使得中国公共行政学与以前相比更加贴近中国公共行政的真实过程，并开始对观察到的现象进行初步的理论化。
　　第三，公共行政学研究开始产生跨学科影响。作为一门应用学科，公共行政学大量地从政治学、经济学、社会学借鉴理论工具。这使得公共行政学充满了“应用的魅力”，但也在一定程度上使得公共行政学的学术地位似乎要比这些社会科学低。进入21世纪，一个值得关注的现象是，一些公共行政学的研究成果开始发表在《中国社会科学》、《经济研究》、《社会学研究》等刊物上。这些研究不仅产生了一定的跨学科影响，而且提升了公共行政学在社会科学中的学术地位。
　　第四，公共行政学的研究成果开始发表在国际学术期刊，例如，《公共行政评论》(Public Administration Review)、《美国公共行政评论》(American Public Administration Review)、《澳大利亚公共行政》(Australia Journal of Public Administration)、《公共行政与发展》(Public Administration and Development)、《公共行政国际杂志》(International Journal of Public Administration)、《国际行政科学评论》(International Review of Administrative Science)等。而且，自2007年以来，国际发表量开始出现一个飞跃。这表明，中国公共行政学开始产生国际影响。
　　最后，在这一时期，在《中国行政管理》之外，开始涌现出一批公共行政学方面的学术刊物。这不仅包括正式的学术期刊，例如《公共管理学报》、《公共行政评论》，还包括各种以书代刊的集刊，例如《公共管理评论》、《公共政策与管理》、《公共管理研究》、《中国公共政策评论》、《复旦公共行政评论》等。这些专业性学术刊物的出现，对于提高中国公共行政学的学术质量意义深远。
　　总之，经过三十年的建设，无论在教育和研究方面，中国公共行政学都取得了巨大的发展。中国公共行政学已经发展成为一门学科，一门学问。在三十年前发表的那篇倡导性的文章中，夏老这样写道：“在许多人的心目中，行政工作是一些事务性工作，是“万金油”式的工种，并没有什么学问。这实在是一种误解。”经过三十年的发展，相信不会再有人这样“误解”公共行政学。这应该是可以让夏老感到欣慰的。
　　二、问题与挑战
　　学科的发展需要不断的自我反思与批评。回顾过去的三十年，我们取得了许多成绩。但是，无论在教育和科研上，中国公共行政学仍然存在着问题，面临许多挑战。最近几年，已有一批学者开始对公共行政学的研究进行反思。出于对学科发展的关心，这些反思都对公共行政学整体的研究质量表示了一定的忧虑。此外，也有学者对公共行政教育进行了评估。目前，这些评估已经过去了几年，但是，总的说来，它们曾经指出的研究和教育方面的问题仍然存在。在此，根据个人的观察，并结合这些反思与评估，谈谈中国公共行政学存在的问题，以及面临的挑战。
　　在教育上，尽管我们已经建立起从本科到博士同时既包括科学型学位又包括专业型学位的教育体系，但是，如何提高教育质量仍然是公共行政教育体系面临的重大挑战。在MPA教育方面，存在四个挑战：
　　一是规模和质量之间的权衡。与国外的MPA教育相比，中国MPA教育招生规模庞大。这固然是因为中国公务员队伍庞大，对MPA的社会需求就比较大。然而，这其中似乎也有利润的动机。最近几年，越来越多的大学获得了MPA授予权。这些新获授权的学校能否能很快配备起合格的师资，也是一个比较令人担忧的问题。
　　二是如何真正实现分类培养，将MPA教育办成真正的专业型应用学位。对于MPA教育而言，加强知识教育无疑是重要的。在这方面，面对来自实践部门的学生，我们是否有好的“理论”来帮助他们更好地理解和反思他们自己的实践。如果我们的理论不是通过对真实世界进行科学观察和分析而得来的，这种理论是否真的对学生有用。不过，对于MPA教育来说，最大的挑战在于能力训练。作为一门应用型学位，这主要是涉及解决实际问题的能力和管理能力。只有加强能力方面的训练，MPA教育才能真正区别于科学型行政管理硕士，也才能提高MPA教育对在职公务员的吸引力。
　　三是如何对MPA学生进行行政伦理训练。担任公职是需要美德的。同时，无论法律多么健全，制度多么完善，其运作都需要道德和伦理的支持。在这方面，中国MPA教育存在着巨大的缺陷。我们应该提供何种伦理训练?如何进行这方面的训练?这些都是需要认真思考的问题。
　　最后，如何向学生介绍我们的理论，如何帮助他们运用这些理论来理解真实世界的行政问题，也是一个需要思考的问题。在这方面，案例教学至关重要。目前，尽管案例教学的重要性已被广泛接受，但是，真正的教学案例仍然非常缺乏，掌握案例教学的师资仍然比较缺乏。在许多情况下，案例教学被简单地等同于在教学中穿插一个案例或者故事。此外，模拟教学也未受到重视。
　　在博士教育方面，公共行政学同样也面临巨大的挑战。如敬乂嘉在2009年对2002-2006年间通过的132篇博士论文进行评估后发现，公共行政学的博士论文在研究问题、合理性、理论相关性、因果性、重要性和创新性方面都不同程度地存在着质量问题。过去这几年，一些主要大学的公共行政学专业开始改革博士训练。例如，强化课程训练，加大课程和课时数，强化研究方法的训练。同时，一批年轻学者加入博导队伍。这些都应该有助于提高博士培养质量。然而，从整体上看，公共行政学的博士教育和培养仍然存在令人忧虑的地方。一方面，中国公共行政学从事博士教育的历史尚短，只有十几年的历史，学界对于博士教育的质量标准仍然缺乏共识。然而，在这样的背景下，更多的大学参与了公共行政学博士教育。这意味着，达成共识更加困难。另一方面，生源质量的竞争越来越剧烈。目前，越来越多的学生在家庭、国家留学基金的支持以及美国乃至香港等地奖学金的吸引之下，纷纷选择海外留学。于是，吸引优秀的博士生源就变成一个非常具有挑战性的问题。此外，或许是因为公共行政学博士生中在职人员所占的比重过高，相当多博士生在理论创新方面缺乏抱负。当然，这也与理论功底不够有关。最近这些年，越来越多的学者(包括博士生)都认识到研究方法的重要性，一些大学还开设了这方面的课程。应该说，现在的博士生应该比几年前毕业的博士生受过更多更好的研究方法训练。但是，在理论上有所建树的博士论文仍然极少。
　　在科学研究方面，同样存在着许多问题。
　　首先，尽管这些年公共行政学拓展了许多重要的研究领域，但是，仍有许多领域仍有待开拓，例如行政沟通、官僚代表性、政府与企业、环境管制乃至更大的社会管制，等等。此外，在一些领域，尽管已经在研究，但需要提高研究质量，例如行政法、行政组织、公务员工作满意以及公共服务动机，等等。
　　其次，经过前三十年，尤其是过去十多年的努力，我们对真实世界已经更加了解，但是，仍然有许多方面、许多环节，我们不是很清楚，甚至完全不清楚。例如，官员是如何提拔的?五年计划是如何制定的?计划对政策的影响如何?组织内是如何沟通的，不同的沟通模式对信息流动乃至政策制定有何影响?行政组织的规则是如何形成，如何演变的?政策注意力是如何形成，如何变化的?中国公务员的行政伦理现状如何，是何种类型的伦理?公务员的代表性构成是怎样的，这种构成对他们的政策偏好产生了什么影响?等等。
　　第三，尽管政治与行政紧密地联系在一起，但是，政治与行政两分的现象仍然很严重，公共行政学研究中管理主义甚至工程主义的思维仍然很有市场。
　　第四，理论化的努力仍然不多、不够，理论化的层次也不高。在经验性地观察真实世界的基础上，我们需要运用科学的方法构建理论，以帮助我们更好地理解行政实践，同时也帮助实践者反思他们的行动。过去十多年，已经有一些理论化的努力。但是，从整体上来看，这种努力仍然很少，已有的理论在理论化层次上仍然不高。此外，即使是比较好的研究，也仍然主要是运用西方的理论来解释中国公共行政。基于中国经验，形成概念，构建本土化理论，再与西方公共行政学对话的努力极其罕见。
　　第五，在研究方法方面，这些年来，越来越多的学者和博士生已经开始越来越重视研究方法，越来越多的研究都是在调研的基础上完成的，但是，主要是以定性研究，尤其是案例研究为主，而且绝大部分调研都只局限在某个区域，全国范围的调研比较少。然而，小范围的区域性的调研是无法有效地回应中国问题的。同时，这也制约了我们的理论建构。因为，只有在制度和行为的差异比较中，才能建构起解释力强的理论。与此相联系地，对于定量研究方法的运用仍然偏少，全国范围的大型问卷调查以及全国范围的数据分析也比较少。最新的定量研究方法，例如实验研究、模拟研究等，则完全没有得到应用。这就使得我们的经验研究在系统性和科学性方面都存在巨大的局限。
　　第六，尽管规范理论的研究成果比较多，但是，在规范理论上仍未取得重大的突破，尤其缺乏针对现实问题的批判性研究。如果说前三十年中国改革的重点是经济改革，那么，未来三十年，中国面临的挑战是如何整体性地进行国家建设。这就涉及到一些基本性的问题，例如一个美好社会应该是什么样的?谁的美好社会?在这个美好社会里，国家、市场和社会的关系应该如何建构?在国家体制内部，各种权力关系应该如何分配?遗憾地，中国公共行政学并未充分重视这些问题，也没有给出足以和经济学和社会学相媲美的研究。
　　最后，由于我们在经验研究和规范研究方面的不足，我们对公共行政实践尤其是政府改革的指导能力仍然有待提高。与二、三十年前相比，公共行政学对实践的指导能力已经大大提高。在绩效评估、危机管理、社会政策、公共预算等领域，都有许多公共行政学家向各级政府提供了有价值的政策建议，一些学者甚至参与了某些改革实践。但是，与国家需求相比，我们所做的贡献仍然是不够的。
　　三、未来
　　目前,中国正处于巨大的经济与社会变迁之中。在这一大变局中，公共行政扮演着举足轻重的角色。这为公共行政学创造了巨大的发展机遇。这种机遇既体现在教育方面，又体现在研究方面。在教育方面，国家建设需要一大批高素质的公共部门管理人员，而且中国公共部门的规模是比较大的。在研究方面，国家转型既向中国公共行政学提出了各种迫切需要在理论上进行回答的来自真实世界的“真问题”，有时甚至是“大问题”，也为我们的研究提供了丰富多彩的经验素材。学科的未来取决于我们能不能在这两方面为国家和社会做出我们应尽的贡献。同时，这两方面是互相促进的。
　　在公共行政教育方面，需要采取措施，提高MPA和博士生的培养质量。
　　首先，MPA教育必须真正实现分类培养，建立一套既包括理论培养又包括能力训练并且在教学内容和方法上都区别于科学型硕士的培养模式。在理论课程方面，课程内容应以中国政府的实践为主，并及时吸收海内外学术界关于中国政治、行政和政策的研究成果。同时，要改善教学方法，规范性地开发教学案例和运用案例教学，在某些课程则可尝试引入场景模拟教学。
　　其次，要加强能力训练。具体地，应该训练以下能力：(1)发现、分析和解决问题的能力;(2)沟通协调能力;(3)领导能力;(4)演讲与辩论能力。当然，这并未穷尽能力训练的全部内容。有些能力训练可以结合理论课程开展。例如，发现、分析和解决问题的能力，可以在政策分析等课程中结合案例教学开展。领导能力训练可以借鉴MBA教育的经验，在领导科学这门课程中开发和使用“领导能力测试”。学生上领导科学这门课之前，先做领导能力测试，让学生知道自己在哪些方面比较弱，哪些方面比较强，上完课程后再做一次测试，评估学生通过课程训练后在哪些方面取得了进步。有些能力方面的训练则可以单独开设学时比较短的选修课程，例如演讲与辩论能力。
　　最后，要探索一套中国特色的伦理教育体系，为中国训练出一批不仅知识水平高、管理能力强，而且伦理操守好的公共部门管理人员。
　　就博士生的教育而言，要提高公共行政学博士学位对优秀生源的吸引力，改革博士培养模式，提高博士生的理论创新能力，提高博士论文质量。在生源竞争趋于激烈的情况下，要采取措施吸引优质生源攻读公共行政学博士，尤其要吸引其他学科的优秀学生攻读公共行政学博士学位。改革博士培养模式，放弃师傅带徒弟的培养模式，建立规范、严格的培养模式。首先通过密集、规范的课程训练对博士生进行严格的公共行政学理论和现代社会科学研究方法的训练。在理论训练方面，要通过课程训练扩大博士生的阅读量、知识面，训练他们的文献评估能力、理论建构能力，尤其是理论触觉。在研究方法训练上，定性研究方法和定量研究方法都要重视。同时，随着社会科学研究方法不断发展，各种新的研究方法不断涌现。因此，应鼓励和支持博士生自修更高级的研究方法，例如实验研究、模拟研究等。然后，需要对博士生进行具体专业方向的理论训练。在这方面，除了专业领域的课程外，还可以根据博士生的知识结构以及论文选题，有针对性地开设一到两门“自学课程”，由导师指导学生有针对性地自学。最后，要加强研究设计方面的训练，指导博士生将理论和方法在具体的专业领域结合起来，设计一个科学、可行、有创新的博士论文研究计划。在这方面，公共行政学需要向理工科学习。后者在研究中高度重视研究设计。最后，需要改变博士论文指导模式，建立导师指导小组，让博士生能够从更多的教师那里获得学术指导。此外，需要对博士生进行职业发展训练。例如，如何投稿、如何申请基金、如何在学术会议上宣读论文，等等。当然，进行这些改革，阻力会很大。但只有如此，我们才能真正地提高我们博士培养质量，为中国公共行政学培养出大批优秀的研究人员。
　　在研究方面,中国公共行政学要树立大国学术的学术抱负。
　　未来三十年是中国作为大国崛起的关键三十年。在这三十年中，中国面临巨大的发展机遇，但也面临巨大的挑战。如何以我们的研究服务于国家需要，促进社会进步，是中国公共行政学义不容辞的学术责任。作为一个大国的国家转型，中国经验的复杂性绝非西方公共行政学所能涵盖和解释的。中国公共行政学必须认识到，西方公共行政学并非一个普遍性的知识体系，美国公共行政学只不过是基于美国的行政国家建设经验总结起来的一套特殊主义的知识体系。因此，中国公共行政学应该树立大国公共行政学应有的学术抱负，基于中国国家转型经验，形成自己的概念，建立自己的理论体系，而不是跟在美国公共行政学背后亦步亦趋。在此，中国公共行政学应该超越传统公共行政学的研究定位。尽管管理问题很重要，但公共行政学涉及的绝不只是管理。公共行政学是一门研究治国的学问。因此，中国公共行政学应有更高的学术抱负。尽管公共行政涉及的问题无比繁多，但是，我们应当集中精力研究那些执政者当下最头疼的问题，那些百姓最关心的问题，以及那些执政者目前仍未注意但将来必定不得不关注的问题。总之，我们最大部分的研究精力应该投向国家转型过程中的公共治理的“大问题”，而不必太在意西方公共行政学在讨论什么。
　　在此学术抱负下，应该注意以下几个问题：
　　首先，进一步拓展我们的研究领域，例如前面提及的那些有待开拓和有待加强的领域。其中的行政法领域，需要多说几句。按理说，这是公共行政学在20世纪80年代就开始研究的领域，经过三十年的研究，应该已经非常成熟。但是，情况却不是这样的。目前，行政法学主要是法学界在研究，该领域最主要的研究者也是法学家。我们是应该继续放弃该领域的研究，还是积极地发出我们的声音。答案是不言自明的。
　　其次，要扎根真实世界，构建有价值的本土理论。无论对哪一个领域进行研究，我们都应该扎根于中国公共行政的真实世界来开展研究。任何脱离真实世界的书斋学问都不可能获得实践者认同，更不能推动知识的增长。在研究的过程中，我们必须深入真实世界，开展深入细致的调查研究。鉴于目前公共行政学对于公共行政过程的许多环节、许多方面仍然不是很清楚，甚至是不清楚，那么对于许多领域来说，在研究的早期阶段，我们都不得不采取定性研究的方式，尤其是要深入“公共行政田野”，对实践者进行深度的访谈。在这一方面，我们不能只采用单案例研究，而应在全国范围内对所研究的问题进行大范围的调查，采用多案例研究方法。经过大量艰苦、扎实的田野调查后，我们必定可以更加了解和理解实践者的行动，进而可以构建出能够很好地描绘和解释真实世界的公共行政理论。其实,深入真实世界开展定性调查的好处并不止于此。在许多情况下，可能只有在这种田野调查中，我们才能发现或者找到最值得研究也最需要研究的研究问题。
　　此外，尽管基于定性调查而建立起来的理论可能会比较粗糙，即形式化程度不够高，但是对于现阶段中国公共行政学来说，它可能是最真实的理论，绝对比那种关在书斋里构建起来的哪怕形式化程度很高的理论更加能够让我们对现实世界中的许多问题恍然大悟。在许多情况下，原创性的理论就是这样发展起来的。不过，对真实世界的探究不应到此就止步不前。在此基础上，我们应该提高理论的理论化层次和形式化程度。为了验证在定性调查中观察到现象以及通过定性分析得出的初步结论，我们需要构建更加形式化的理论，应用定量研究方法对理论进行验证。在这方面，鉴于大多数统计年鉴都不能提供所需要的数据，或者数据不完整，问卷调查就是一种非常有价值的研究方法。此外，在需要的情况下，也可以采用新的研究方法，例如实验研究和模拟研究(例如政策模拟)。总之，只有扎根真实世界，才可能构建出有价值的本土理论。
　　最后，在此基础上，应该积极地参与国际学术对话，用中国经验去丰富公共行政学理论。同时，这也有助于改变海外学者掌握中国政府和行政研究国际话语权的尴尬局面。
　　在未来的研究中，有两个问题非常关键。一是公共行政学与政治学的关系。毫无疑问地，公共行政要涉及各种管理与技术。因此，我们可以借鉴商业管理的某些经验。然而，如果公共行政学是一门治国之学，那么它就不能离开政治学。在未来的研究中，我们必须将政治和行政密切地整合在一起。只有这样，我们才能真正理解公共行政的本质。二是规范研究与实证研究的关系。在现阶段，由于公共行政学对真实世界严重缺乏了解，许多所谓的“理论”都无法准确地描述现实，更不要说解释现实，因此，相当多的研究者一直在呼吁重视实证研究。然而，我们决不能因此而偏废规范研究，甚至小看规范研究。一个健康的学科应该形成这样的格局，绝大部分人主要从事实证研究，致力于帮助我们更好地了解和解释真实世界中的各种现象，另一小部分学者主要从事规范研究，探寻一些本学科最基本的问题，比如学科的知识论基础、美好社会建构、好的政府等价值层面的“大问题”。
　　另外，中国公共行政学必须积极地探索学科和知识前沿。首先，需要认识到“新科学”可能会在21世纪对社会科学——包括公共行政学——带来根本性的影响。20世纪的社会科学是建立在牛顿物理学的逻辑之上的。其基本假设是，物质之间是由一个冰冷的铁的规律规定的，它们之间是“漆黑的”空洞，因此变量之间存在稳定的线性关系。在这种逻辑的指引下，20世纪的公共行政学，尤其是那些希望将公共行政学建成一门科学的研究者，都致力于寻找变量之间的这种稳定的线性关系，并坚信只要找到这一关系，我们就找到了公共行政中的自然法则。然而，20世纪中期以来，“新科学”──混沌理论、量子理论与复杂科学等──对社会科学的影响越来越大，并在20世纪90年代开始对政治学和公共行政学研究产生了意义深远的影响。尽管现在仍然很难完全、准确地判断“新科学”的影响，但是，有一点是肯定的，21世纪的公共行政学必将在“新科学”的影响下呈现出新的面貌。因此，在未来，中国公共行政学需要高度关注“新科学”在社会科学领域的进展，并将其引入我们的研究。其次，要认识到认知科学和认知心理学的重要性，探索公共行政的认知基础。社会科学是研究人类行为的，而人类行为有一个认知基础。毫无疑问，各种非认知的因素也影响着行为。过去一百多年，社会科学已经花了庞大的精力和资源去研究这些非认知的因素对人类行为的影响。然而，如果不对行为的认知基础进行研究，我们仍然不能真正理解人类行为。其实，在公共行政学中，西蒙在20世纪40年代就已经在这方面做了先驱性的研究，并产生了跨学科的影响，不仅获得了诺贝尔经济学奖，而且还成为认知科学的奠基人之一。只可惜，美国公共行政学并未真正继承西蒙的研究。在公共行政学中，西蒙的研究一直处于“引而不用”的境况。中国公共行政学应该深入挖掘西蒙的学术遗产，开展公共领域的认知与决策研究。
　　四、总结
　　自夏老的文章发表后，经过三十年的努力，中国公共行政学已经发展成为一门真正的学问。在过去三十年中，无论在教育还是科学研究方面，中国公共行政学都取得了很大的进步。然而，无论在教育还是科研上，中国公共行政学仍然存在着问题，面临较大的挑战。尤其是，经过三十年的改革，中国的国家转型现在已处于最关键的时期，面临诸多挑战，需要中国公共行政学予以回应。首先，我们需要进一步改革我们的教育体系，尤其是MPA和博士培养体系，为国家培养出一大批高素质的公共部门管理人员、政策制定者以及政策和管理咨询者，也为中国公共行政学研究培养一大批研究能力强的年轻学者。其次，我们需要进一步拓展我们的科研，提高我们科研的质量和水平，以高质量的科研服务于国家建设的需求，推动中国行政国家建设的事业发展。总而言之，只要我们在这两方面做出了贡献，中国公共行政学必定会有一个更加辉煌的未来。
　　(作者：中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授，广州510275)

寻求政策科学发展的新突破
——中国公共政策学研究三十年的回顾与展望*
陈 振 明

　　*基金项目：厦门大学985工程-公共管理重点学科及“211工程三期-“公共政策与政府治理”建设项目。

　　中国政策科学(公共政策学或公共政策分析)的研究已走过了三十年的发展道路。在这个时间节点上，有必要回顾本学科在国内这三十年尤其是近十年的发展历程，评价学科发展的成效，分析存在的问题，描述面临的机遇与挑战，并展望发展的未来，以有助于推动中国政策科学发展的新突破、新发展。
　　一
　　20世纪80年代初，随着政治学与行政学在我国的恢复，二战后兴起的西方政策科学研究便引起了一些国内学者以及实际部门政策研究者的注意，他们着手对国外社会科学中的这个新领域的介绍、引进和研究工作。经过学界与政界三十年特别是近十年的共同努力，我国的政策科学由无到有，逐步发展，在学科建设、学术研究、人才培养和知识应用等方面都取得了令人瞩目的成就，已成为我国公共管理学科以及跨学科研究的最重要领域之一。
　　首先，我国公共政策的学科建设及人才培养已取得长足进步。三十年来特别是近十年来，我国的公共政策学的教育及培训的热门领域，在大学、党校和行政学院的教学与研究中逐步扎根，成为人才培养及干部培训的一个重要的学科专业领域;有越来越多的学者在各种场合(尤其是论著的作者简介中)表明自己从事公共政策或政策分析领域的研究与教学工作。公共政策领域的教学、研究与咨询机构大量涌现。到上个世纪末，只有少数几个大学在政治学和行政学系科中成立公共政策教研室或研究所，而目前大部分的“985工程”和“211工程”学校以及MPA试点院校都设有公共政策教研室、系、研究所(研究中心)或研究院。在目前我国高校的公共管理、政治学等学科各专业的本科生教育中，公共政策学(政策科学或政策分析)已经成为最重要的基础课(主干课)或专业课，不少高校还开出系列课程;一些高校(如北京大学、中山大学、西北大学)还开设了公共政策本科专业;另一些高校则在政治学与行政学专业或行政管理专业中设立公共政策专业方向(如厦门大学)。在研究生教育方面，20世纪90年代初、中期，若干重点综合性大学开始了政策分析的硕士生教育，培养中国的MPP(Master of Public Policy，公共政策硕士)。此后，许多大学也在政治学、行政学、经济学和社会学等学科的硕士点中设立政策分析或公共政策方向。2001年国务院学位委员会批准设立公共管理硕士(MPA)专业学位，在该专业学位中，公共政策及行政管理是其最基本的学科基础，“公共政策分析”被列为最重要的核心课程之一;而且大部分MPA试点院校都设立公共政策分析研究方向(到2006年为止国务院学位委员会批准的56个公共管理一级学科硕士点中，也大都设有公共政策二级学科或研究方向)。进入新世纪，政策分析的博士教育也开始起步，在1998~2002年间国家设立的第一、二、三批行政管理的博士点中大多设有公共政策分析方向(北京大学、清华大学和厦门大学等);到2006年为止国务院学位委员会批准的13个公共管理一级学科博士点(以及随后设立的公共管理博士后流动站)大都设有公共政策二级学科或研究方向(2011年通过省级学位委员会自审设置的新一批公共管理一级学科博士点的情况也大致相同)。特别值得一提的是，在2011年国务院学位委员会新修订的学科专业目录中，公共管理一级学科拟增加的唯一一个二级学科就是“公共政策”，这将为公共政策学科的发展创造更好的条件。
　　近年来，公共政策被许多高校列入重点学科建设领域之中。例如，在“211工程”三期创新平台与“985工程”重点学科的建设项目中，不少高校设立了“公共管理与公共政策”或类似名称的创新平台或重点学科项目(目前有大约三分之一的“985”学校设立了这样的项目)。另外，国家教育与科研主管部门尤其是国家自然科学基金会和国家社科规划办公室在“十一五”和“十二五”期间规划设立了大量的公共政策研究项目。例如，国家自然科学基金会管理科学部《宏观管理与政策学科“十一五”发展战略与优先资助研究报告》将“公共政策的理论与实践”作为“十一五”时期“宏观管理与政策学科”的四大重点发展领域之一，指出要强化公共政策的理论与实证研究，立足于我国现实的重大经济社会政策问题，关注转型期新旧体制之间的摩擦、利益多元化、资源与环境限制等多重约束条件下我国公共政策的制定和执行所面临的挑战，并对其进行分析、评估和判断;研究公共政策基本理论与方法论以及政策分析方法及技术;研究中国公共决策体制与政策过程以及公共决策中的公民参与问题;研究我国在建设社会主义和谐社会和法治国家的过程中，如何推进公共决策的科学化、民主化和法制化;跟踪西方公共政策分析的发展趋势并与我国进行比较分析，注意引进、消化和吸收当代国外的政策科学研究的积极成果。笔者为国家社科基金政治学科“十二五”发展战略提供的关于公共政策领域的重大及重点建议选题有：中国公共政策学科的理论体系构建、中国特色的公共决策经验及模式、公共政策研究的新途径及新方法、政策过程的新理论框架、决策科学化民主化与智库建设、中国社会政策创新、国外政策科学发展趋势的跟踪研究等等。
　　其次，公共政策的学术研究取得了丰硕的成果。三十年来特别是近十年来，我国公共政策学领域的文献迅速增加，国外公共政策学的一批代表性论著被翻译介绍过来(如中国人民大学出版社和三联书店分别推出的“公共政策经典译丛”)，国内学者也出版了大量的公共政策学的专著或教材(例如，仅MPA核心课程“公共政策分析”的教材就不下几十本)。这些年来，公共政策与公共管理成为了一个出版热点，许多出版社已推出公共政策与公共管理(以及MPA)的丛书、系列教材或译丛。学界在国外公共政策学理论和方法成果的评介、引进和消化，中国政策系统及其运行，中国政策实践经验的总结以及中国优秀的政策遗产的继承，当代中国及世界现实政策问题尤其是经济社会政策问题等方面的研究上取得明显的进展。目前，公共政策学的基本概念、理论和方法的探索已见成效，初步确立起中国公共政策学的基本理论框架。与此同时，公共政策的学术交流日趋活跃。大批的国外著名的公共政策学家来华访问、讲学或参加学术会议;一批在国外学习公共政策学的学生和访问学者相继回国服务，他们带回了国外公共政策学发展的大量新信息;一些高校、科研机构、行政学院以及政策研究部门与国外大学的公共政策学院或思想库建立了正式或非正式的学术交流关系，使中国的公共政策学发展日益与国外接轨，有力地推动了中国公共政策学的国际化与规范化。特别是近十来年，国内公共政策学界的学术交流相当活跃，举办了大量的国际性和全国性的公共政策学方面的学术研讨会。
　　再次，公共政策学知识的应用已经起步，前景看好。三十年来特别是近十年来，越来越多的公共政策学者个人及团队以各种各样的方式(尤其是以政府部门的顾问或咨询专家的形式)参与到政府的决策实践中，政策分析的研究成果被大量应用到改革开放和经济社会建设的政策决策以及重大工程项目的研究与论证之中。近年来，一批公共政策学者活跃在行政体制改革、公共服务与服务型政府建设、创新社会管理、应急管理、政府绩效评价以及经济、社会和文化等政策领域的咨询活动中，在推进我国公共决策的科学化民主化方面起着越来越重要的作用。作为公共政策学最纯粹的组织体现的思想库或智囊团在我国开始发育并发挥作用。一大批官方的或民间的政策研究机构相继建立，公共政策学或政策分析作为咨询业的学科基础和人才培训基础的作用开始为人们所认识。
　　还是让我们用一个具体例子来说明吧。笔者所在的厦门大学是国内较早开展公共政策学科领域教学研究的高校之一。20世纪80年代末90年代初，我校政治学与行政学系就自开始觉地跟踪政策科学领域的发展。1991年，该系在政治学与行政学系本科生专业中设立“政策科学”主干课程;1993年，在国务院学位委员会批准的行政管理硕士点中，在国内率先设立政策分析的研究方向;1999年该系成立了公共政策教研室;2001-2002年，政策分析成为行政管理博士点和MPA专业学位的第一研究方向;2005年该方向又成为公共管理一级学科博士点的第一研究方向;2006年我校通过自审，率先使公共政策成为一个独立的二级学科博士点。近几年，“公共政策与政府治理”进入厦门大学“211工程”三期创新平台建设项目，公共政策分析也列为厦门大学“985工程”公共管理重点学科建设项目的核心研究方向。2011年底，为了适应新形势下公共政策学科发展的需要，学校又决定成立全校性的跨学科的研究机构——“厦门大学公共政策研究院”。20余年来，厦大的公共政策教研团队承担了一批国家和地方的关于公共政策方面的研究或咨询课题，其中包括多项国家自然科学基金和社会科学基金项目、国际合作项目和大量的政府和企业委托的调研咨询课题，已发表或出版了一大批论著及教材，并为各级党委和政府以及企事业单位提供了大量的政策研究与咨询报告，起到了思想库或智库的作用，服务了国家及地方经济社会的发展。经过20余年的发展，厦门大学的公共政策分析已成为一个在国内有特色、优势和影响的研究领域。
　　二
　　尽管我国政策科学已有了长足的进步，但是，存在的问题也相当突出，有不少薄弱环节亟待加强，不能过高估计我国政策科学学科的发展水平。毛寿龙曾经对中国公共政策学科发展的总体水平做出如下评价：到目前为止，公共政策的研究依然处于比较初级的阶段，在理论和方法方面的开发尤其如此。有学者指出：公共政策的理论研究滞后于实践研究，本土化研究与独创性成果的缺乏，对国外公共政策研究成果消化吸收的不足，是目前中国公共政策研究面临的最大困境。具体来说，目前中国政策科学发展中存在的主要问题有：
　　在学术研究方面，政策科学的总体研究水平不高，学科的基础不牢，成熟的研究范式尚未形成，学术创新与学科理论构建任重道远。公共政策领域的学科定位难以确定，其跨学科整合研究的特性并未得到充分体现;大量公共政策学的基本理论问题并未得到深入的探讨;学术研究中也存在定性多、定量少，定量分析方法及技术缺乏的倾向;对于国外公共政策理论和方法的系统了解与对其最新趋势的跟踪、消化和吸收做得不够;中国本土化理论的研究也刚刚起步，理论创新能力不高;中国公共政策学的学科分化程度较低，公共政策学的许多分支学科没有建立起来。
　　在学科建设及人才培养方面，成规模的、相对独立运作的公共政策的教学与研究机构的数量有限，设置独立的公共政策本科专业的学校并不多，已开设的MPP专业与MPA专业的区分度不大;公共政策的学会或研究会的建设相对滞后，跟不上学科发展步伐，基金来源及资助的课题数量还不能满足学界的日益强劲的需求;迄今为止还没有权威的全国性公共政策学科或政策分析的专门学术杂志;学术著作的出版也遇到了出版资金和发行量不足的问题。
　　在知识应用方面，公共政策的理论研究滞后于实践研究，知识应用的体制机制不健全。政策科学可以说是决策科学化和民主化的主要支撑学科，它对社会经济的巨大的现实促进作用，迄今还没有完全被人们所充分认识;政策科学的研究与政策实践存在脱节的现象：做公共政策学研究的注重学术，轻视应用;而从事实际政策制定和执行的官员只重视经验实践，忽视理论;政策科学知识应用的体制机制不健全，作为学界与政界联系桥梁的独立的思想库发育也还不成熟。
　　三
　　目前，中国政策科学正面临着新发展与新突破的良好的机遇。我国改革开放和市场经济发展急需公共政策的创新研究。随着全球化、信息化和知识经济时代的来临，当代国外公共政策的理论和实践发生了深刻变化;在我国改革开放和现代化建设实践中，产生了大量亟待解决的关于公共政策方面的重大问题，公共政策学科成为党和国家的战略需求及经济社会发展重大需求领域。近年来，党和国家领导人反复强调推进政治、行政、社会和文化的体制改革，强化公共服务及服务型政府建设，推进决策的科学化民主化的重要性和迫切性。新形势要求我们迅速改变公共政策学的研究与教学还比较落后、水平不高的局面，努力克服目前学科发展中存在的问题与困难，寻求中国政策科学发展的新的、更大的突破，以适应迅速变化着的公共政策与公共管理实践的需要。
　　在笔者看来，中国政策科学下一步发展的关注点有：
　　(一)注重学术创新与学科理论构建
　　必须深入探讨公共政策的基本理论、方法论及分析技术问题，推动知识增长，构建学科的理论体系。加强公共政策的学科范式与学科体系的探索，政策研究方法及分析方法和技术的开发，政策系统及其运行(政策系统、政策活动者、政策过程、政策工具等)的分析。增强公共政策学研究的规范性，尤其克服重定性、轻定量，定量分析方法及技术的开发与应用不足的倾向。须知，没有定量分析手段，就没有政策科学以及政策分析，政策科学在很大程度上是建立在当代科学方法论以及运筹学、系统分析、数学、统计学、经济学的分析方法的基础之上，是一门“硬知识”。“工欲善其事，必先利其器”，必须在研究方法及分析技术的开发上下苦功，特别注意研制和引入新的研究方法及分析技术。还必须注意政策科学研究的本土化问题。在徐湘林看来，本土化涉及三个层面：价值伦理层面的价值取向和价值定位，政策实践的原创式的经验性研究，概念、理论和方法的本土化和创新。应处理好规范化(国际化)与本土化(特色)、主观性和客观性、价值与真理之间的关系，在借鉴国外公共政策学研究的积极成果的同时，加强对中国政策实践以及中国模式及经验的总结分析，在形成有自己特色的公共政策学概念、理论和方法上下功夫。
　　(二)跟踪国外学科发展前沿
　　近一、二十年来，国外的公共政策研究出现了一系列新变化与新趋势，已步入了后现代主义或后实证主义的时代。陈庆云认为，当代公共政策的研究相当程度上处在四分五裂而无法统合的状态，而各方鼎立的研究态势可以归纳为政策分析与政治的公共政策、实证主义和后实证主义之争论，后实证主义者强调公共政策的政治内涵与价值冲突。目前，公共政策研究正变得越来越多样化，在本学科领域出现了大量的新途径、新理论以及新方法;同时，也分散在其他学科领域对各种实质性政策(尤其是经济与社会政策)的研究之中。公共政策研究新途径涉及从理性主义、有限理性到理性选择及公共选择，制度分析与政策部门，政策网络及政策共同体、治理及合作模式，后现代主义及批判与话语分析等;政策科学的新理论包括政策主体或政策行为者的新研究(如国家的角色及其与市场和社会的关系、政策子系统、议题网络与政策网络等)，政策过程的新理论(制度理性选择、多源流分析 、倡导联盟框架、中断-平衡模式、政策扩散框架)，以及对政策议程、政策执行、政策评估、政策周期与政策变迁(政策学习、政策传播、政策创新)，政策分析与政治决策(政策分析设计、政策悖论、政策对话、政策论证、公民参与)，政策工具(政策工具的特性、分类、选择、评价、应用和组合)等主题的拓展研究。公共决策研究方法的日趋多样化突出地表现为研究策略、调研方法尤其是田野调查、假说检验与有效性比较等方法的日益广泛的应用。因此，必须紧密跟踪国外政策科学的的这些发展趋势及学术前沿，深入研究并借鉴国外先进的公共政策理论与方法成果。
　　(三)加强跨学科研究及学科间的合作
　　跨学科、综合性是政策科学的一个显著特征。与传统的人文社会科学的各学科(如政治学、经济学、社会学等)相比，政策科学或公共政策学具有更广泛的学术框架。公共政策研究不只是公共管理的一个分支，它也构成经济学、政治学、社会学和文化研究等人文社会科学学科的重要组成部分(如经济学中的经济政策研究、社会学中的社会政策研究都有悠久的历史)。近一、二十年来，在人文社会科学的各个学科尤其是经济学、政治学、社会学和文化研究等领域，公共政策研究取得长足发展，但政策分析的学科整合以及相关学科新知识吸收的进展相对缓慢。必须拓宽研究的视野，将公共政策视为一个相对独立的跨学科研究领域，加强跨学科研究及学科间的合作，重视对来自于经济学、政治学、社会学和文化研究等相关学科的公共政策研究成果的吸收，夯实学科的知识基础。同时，大力发展公共政策专业教育尤其是MPP教育，推动相对独立的公共政策学科建设。
　　(四)促进政策科学的学科分化
政策科学或公共政策研究包含着众多的分支或主题领域，如政策科学理论、政策分析方法、本国公共政策、比较公共政策、公共政策伦理、战略研究、未来研究、制度分析与公共选择等;对实质性政策的研究可以细分为政治政策、外交政策、经济政策、社会政策、文化政策及科技政策、教育政策等分支;对公共决策过程(政策过程)的基本环节或功能活动的分别研究也可形成专门的分支，如政策战略(元政策)、政策制定、政策执行、政策评估(或项目评估)、政策周期、政策实验、政策传播、政策变迁、政策创新等的研究。而在我国，公共政策学的学科分化程度还比较低，除了政策科学理论、政策分析方法和若干实质性政策领域的研究之外，大部分分支学科并未分化、成型。针对这一缺陷，必须开拓公共政策的新研究领域，展开对各分支领域的研究，首先要做的就是在政策分析专业中，尽快开设实质性政策的主要领域和政策过程各基本环节的独立课程，加快学科分化步伐，建立健全中国公共政策学的学科体系。
　　(五)加大政策知识的开发与应用力度应用性或实践性是政策科学的另一个显著特征，政策科学是一门以实践取向的学科，它将科学知识尤其是社会科学知识与公共决策过程密切联系起来，提倡以问题为中心而不是以学科为中心的知识产生方式，围绕政策问题的解决而整合来自于各种学科的知识和方法，它需要学界、政界和社会的紧密合作。因此，针对目前公共政策的理论研究滞后于实践研究，知识应用的体制机制不健全的弊端，必须立足于当代中国及世界的政策实践，在切实研究我国改革开放和现代化建设中出现的各种现实政策问题(政治的、经济的、社会的和文化的问题)的基础上，加强政策相关知识在政府决策过程中的应用，发挥政策科学理论在政策实践中的指导作用，突显中国政策科学的应用性、现实性和生命力;沟通学界、政界及社会联系桥梁，推进思想库建设，建立健全政策知识应用的体制机制，加大政策知识的开发的力度，拓展政策知识应用的范围。
　　总之，中国政策科学研究三十年的成就显著、困难不少，挑战与机会并存。必须顺应科学技术发展趋势和我国经济社会发展的现实需求，推动中国政策科学的进一步发展与突破。
　　(作者：厦门大学公共事务学院院长、教授，厦门361005)

公共管理研究中几个值得关注的领域
竺 乾 威

　　公共管理的研究一般来说围绕着三个方面进行：一是针对当前公共管理中的一些热点问题;二是针对未来一段时间里公共管理可能发生的变化和发展趋势进行的前瞻性研究;三是对公共管理学科本身比如理论变迁、研究方法的研究。同其他的社会科学研究一样，这一研究基本上也可以分成基础性研究和应用性研究两种。
　　就第一方面的研究而言，我国公共管理学界研究的一些热点问题通常与政府有着密切的关系(尽管一些研究者也有自己的选题)，这使得这类研究通常具有比较明显的应用性质。比如，政府提出要建立服务型政府，服务型政府的研究就成为一个热门;讲建立和谐社会，有关和谐社会的文章就很多。最近有关社会管理的研究不少，这与政府近来强调社会管理的重要性有关。热点问题的确定在今天尤其受到了国家级、省部级研究课题的影响，以至于今天在很多杂志上看到的文章都标有“课题研究成果”的标记。尽管学者在不同程度上参与了这些研究课题的确立，但政府在最终确立研究课题方面的影响力更大。这当然有它的道理。政府在第一线，一般来说比学者能够感受更多更直接的公共管理问题。但政府的用意也是很明显的，政府是资助方，它当然希望研究的成果要能解决政府管理面临的一些实际问题。因此，我们可以看到的一个现象是，我国公共管理研究的主题基本上反映了一定时期内政府管理的重点或社会面临的热点问题。这在相当程度上也符合公共管理这一学科的特点，因为公共管理是一门实践性很强的学科，学科承担的使命之一就是为解决公共管理中的一些问题提供智力上的贡献。
　　但问题在于，仅仅有这方面的研究还是不够的。公共管理研究尽管有很强的实践性，要研究现实问题，但公共管理也有理论研究的一面，任何理论研究都有它的超前性。因此，公共管理研究还必须对公共管理在未来的一段时间里可能发生的变化、可能产生的问题或它的发展趋势进行研究，以更好地对当前的管理提供理论上的指导，就像奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书的政府再造理论对美国后来进行的政府改革提供了一幅蓝图一样，起着一种指导和引领的作用。
　　当然，未来可能发生的变化和发展趋势同当下的状况是有联系的，当下管理所出现的问题、面临的挑战既有可能是历史上延续下来的，也可能是当下产生的，而这些问题和挑战可能还会延续下去，未来的发展和变化(比如人口的变化、中国城镇化的进程、全球经济一体化的进程等)又会提出新的问题和挑战。2008年美国明尼布鲁克第三次会议有过一个“2020年的公共行政将会怎样”以及如何运用不同的方法和手段来改进政府治理的讨论，其用意也是在预测未来变化的前提下进行一些前瞻性的研究。
　　我认为，就我国的公共管理研究而言，在当前及未来一段时间里，有以下几个问题是值得关注的。
　　首先是体制和政府的职能问题。随着治理这一概念的扩大，政府治理日益超越自身的边界，越来越多地与社会的其他组织、团体联系在一起。今天，公共服务的跨界提供、政府的跨界治理已经成为一个比较普遍的现象。这是因为像食品安全、环境保护、经济发展以及其他众多问题的治理需要政府多部门以及政府与社会其他组织的合作才能完成。我们提出的社会管理事实上也包含了这层意思，它涉及了公共服务的多元提供以及治理的社会参与。这里引发的一个问题就是需要对政府的职能进行新的定义。这对我们来说既是一个老问题，也是一个新问题，而且一直是一个重要的但也一直没有得到很好解决的问题。具体来说，这里涉及到两个方面的问题。一是国家、社会、市场的问题，二是政治与行政的关系问题。这对我国政府管理来说是带有根本性的问题，也将深刻地影响未来政府管理的走向。其中第一个问题涉及的是社会和市场的成长问题。改革开放前，国家垄断了所有的资源，不存在我们今天讲到的社会和市场。社会和市场的出现在我国是政府推动的结果，本意是使社会的三大块各行其职。但时至今日，政府依然在三种关系中保持着非常强势的地位，以至于我们今天讲的政府的缺位、错位和越位常有发生，其中的原因到底是什么?政府职能的转变到底要选择什么样的路径才能使转变到位，才能形成社会、国家和市场之间的一种和谐关系?抑或这是一种如“中国模式论”肯定的模式?西方经历的是一个从国家、社会、市场三者边界相对清楚到相对模糊(跨界所致)的过程，其原则是能够让社会和市场做的，政府就不做。我们的原则是什么?所有这些需要给予理论上的说明和解释。第二个问题是涉及我国政府运作的一个核心问题。这一问题在理论上讨论过，但很不充分，其结果便是研究理论上的缺位导致了实践上一定程度的混乱，需要引起我们的关注。
　　其次是加强提高领导能力的研究。体制问题固然重要，但领导能力的问题同样不能忽视。好的体制配以好的领导能力，才能得到好的管理结果。领导能力在今天其重要性怎么说都不过分。西蒙认为管理就是决策，而决策通常是领导人做的。管理结果的好坏在相当程度上是与一个组织的领导能力相关的。这里的领导能力是一个宽泛的概念，领导能力应该是领导体制、领导方式、领导行为、领导者、领导环境等共同作用的结果。这里事实上提供了一块相当广阔的研究天地。明尼布鲁克会议也指出了领导力研究的重要性。国外在这方面(比如决策理论、战略管理理论、官僚制理论、组织理论、执行力理论等等)有着丰富的研究成果。如何借助他人的研究成果，结合我国的情况来推进这一研究，不仅具有理论的意义，更具有实践的意义。比如至少以我国地方层面而言，改革开放三十年的历史表明，地方发展好坏快慢在相当程度上是与地方领导人尤其是主要领导人的能力联系在一起的。
　　再者是加强基础理论的研究。基础理论的研究难度很大，要进行尤其是重要的突破(如建构一种理论，哪怕是建立一个概念)非常不容易，但基础研究又是必须的，因为科学技术上的任何重大突破，首先来自基础理论的贡献。牛顿力学、量子力学以及相对论甚至改变了人类对世界的认识。基础研究可以为应用研究奠定坚实的基础，应用研究无法摆脱基础理论研究的支持。我国公共管理学研究目前的整体状况是基础研究偏弱。这里除了研究难度方面的问题之外，还有一个重要的原因是我们一些现有的做法往往鼓励的是应用研究而不是基础研究。正如前面指出的，尤其是进入21世纪之后，各级各类大量的社科研究课题的申报在相当程度上助长了这一倾向。再加上各类课题、尤其是国家级和省部级的课题在教师晋升中的作用(没有课题几乎就评不上高级职称，这一点在高校差不多成了一种普遍的规则)，更是有力地助长了这样一种研究倾向。这使得公共管理的研究在一些基础性领域，比如公共行政思想史、行政制度史、比较公共行政、组织理论、官僚理论、行政哲学、行政伦理、决策理论、组织行为理论、公民社会与治理等等的研究所涉不深。反过来，基础研究的薄弱也制约了一些应用性的研究，这表现在一些应用性的研究缺乏理论的支撑而很难获得实际的效用。此外，从研究方法上讲，实证研究方法这些年来获得了广泛的运用，这无疑是一个令人赞赏的进步。不过，行政学研究也需要像《历史的终结》(你可以不同意它的观点)一样的鸿篇巨制的理论作品。行政学研究需要两者的相得益彰。
　　(作者：复旦大学国际关系与公共事务学院教授，上海200433)