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（自2013年5月16日起计数）
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——祝东部地区公共行政组织第14届大会在京举行
本刊评论员
在中国首都北京举行的东部地区公共行政组织第14届大会已胜利闭幕。这是一次推进行政改革科学研究和交流的盛会，是一个各国在行政管理领域进一步加强团结、合作、友谊的盛会，我们热烈祝贺大会圆满成功!
东部地区公共行政组织是第一次在中国召开大会。大会以“推进行政改革，提高行政效率”为主题，引起我国行政学界及与会各国代表极大兴趣。
参加本次大会的代表大都来自亚太地区，每个国家或地区的自然条件和社会制度虽各有不同，但几乎都曾有过相近似的历史经历，当前所面临的问题也有相同之处。如何推进行政改革、提高行政效率，这是各国政府面临的至关重要的课题。在行政管理这个领域沟通信息，开展交流，加强合作，充分反映了各国共同的要求。因此，召开这次大会是十分有意义的，它将为行政管理的交流和合作写下珍贵的史页。
中国是一个发展中的社会主义国家，改革开放以来，把行政体制改革作为完善社会主义制度的重要组成部分，把探索建立具有中国特色的行政体制作为实现现代化的一个重要目标。中国十分重视结合国情汲取当代各国一切先进的行政管理经验，愿同各国在行政管理这个领域开展交流和合作。这次大会为中国进一步开展行政管理科学交流拓宽了渠道。
中国是这次大会的东道主，中国行政学界和行政人员积极为大会提交论文，在大会论文中占重要的地位，不少论文受到各国代表的好评。这次大会既宣传了我国行政改革的成就，也提出了需要探索的问题。这也是对我国行政科学研究的一次检阅。这次大会将进一步推进我国行政改革的科学研究，努力实现行政管理的科学化、法制化、现代化。
团结、友谊、合作、进步，是这次大会的基调，让我们共同携起手来，团结协作，共同为推进各国行政改革和行政管理的科学交流而努力!
张志坚
当今世界已经进入了一个经济与科技高速发展的时代，事必讲功效。政府如何提高自身的行政效率，已成为世界各国普遍关注的问题。对于发展中国家来说，通过行政改革，提高行政效率，对加速发展社会、经济、文化事业，意义尤为重大。
行政管理是由行政机构与其工作人员来组织实施的。因此，行政效率的高低直接取决于行政机构的设置、结构、编制和活动原则是否科学合理，取决于工作人员的素质高低和对工作人员的管理是否科学。我国自实行改革开放以来，为了适应现代化建设的需要，在政府机构和人事制度方面进行了若干改革，并取得了一定成效。
一
中华人民共和国成立以来，中国政府本着提高行政效率的原则，对行政体制进行了多次改革，对政府机构尤其是经济管理部门进行了多次较大的调整，但机构臃肿、人员膨胀的问题一直没有得到很好的解决。
改革开放以来，随着经济体制改革的深入和经济形势的发展，行政体制不适应的状况逐渐显露出来，迫切需要进行改革，在这样的情况下，中国政府于1988年又一次对国务院机构进行了改革。改革的目标，是建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。根据这个总目标，政府机构改革要逐步达到理顺关系、转变职能、调整结构、精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，增强机构活力。改革的重点是大力推进政府职能的转变，根据管理职能建立相应的机构并确定其在管理体系中的地位，政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化政府的宏观管理职能。这次机构改革取得了明显的成效：(一)实行了“三定”(即对政府的每个组成部门确定行政职能、行政机构与行政人员数额)，在增强机构活力、提高行政效率方面，迈出了重要的一步。(二)紧紧抓住了转变职能这个关键，强化了宏观调控职能、行业管理职能与监督管理职能，为建立符合计划经济与市场调节相结合的宏观调控体系打下了基础。(三)严格了机构编制的管理，促进了政府机构的精干，提高了行政效率。
在总结中央政府机构改革经验的基础上，我们着手进行地方政府机构改革。由于中国地域大，人口多，地方政府有省、市(地)、县、乡四级，300多个市，近2000个县，5万个乡。地方政府机构改革十分复杂，必须经过试点，取得经验，逐步展开。我们确定先后在4个省、4个市和9个县开展了地方机构改革的试点工作，目的是在调整地方政府机构设置、转变政府职能、明确部门间职责分工、精简机构、减少人员等方面取得经验，探索在不同地区进行机构改革的不同模式。现在，我们正着手进行地方机构改革的前期准备工作。
机构改革是政治体制改革的组成部分，随着社会经济的发展和经济体制改革的深化，同时要进行行政管理体制改革。下一步政府行政体制的改革，必须围绕实现现代化建设的第二步战略目标，按照发展社会主义有计划商品经济的要求，适应计划经济与市场调节相结合的经济运行机制，建立与完善具有中国特色的行政管理体制。具体的改革目标和任务是：
(一)理顺上下级政府之间、同级政府各部门之间的关系，明确划分职权，合理配置职能，建立科学的行政决策、行政执行与信息反馈体系。在此基础上，坚持精简、统一、效能的原则，精简机构，减少层次，裁减冗员，逐步实现机构设置和编制使用的规范化、科学化。
(二)转变政府职能，实行政企职责分开，下放权力。适应所有权与经营权适当分离、建立富有活力的国营企业管理体制的需要，减少政府机构对企业经营活动的不必要的干预，政府对企业要转向国有资产的有效管理，保证国有资产的保值、增值和收益。加强为企业服务，逐步建立有利于增强企业活力，以间接管理为主、直接管理为辅的各级政府管理经济的体制。适应政府职能的转变，各级政府要将社会自身的事务尽可能从政府机关中划出，交由相应的社会组织承担。政府的各有关主管部门要进一步下放权力，改变以往包得过多、统得过死的做法，充分发挥各个方面的积极性。
(三)加强宏观管理。在下放权力的同时，必须加强政府的宏观调控能力，要按照建立和健全直接调控与间接调控相结合，以间接调控为主，中央与省、自治区、直辖市两级调控，以中央调控为主的宏观调控体系的要求，明确划分中央与省级的调控权，完善经济、行政、法律手段，建立综合配套的宏观调控制度，理顺各调控部门之间的关系。同时，要创造条件，积极促进全国统一市场的发育和完善，加强各级政府对市场的组织管理职能和机构，加强和改进市场监督管理职能和机构。
(四)按照廉政建设和勤政建设的需要，把直接为社会和群众服务的各级基层组织机构的改革放在重要位置，实行政务公开，提高服务质量，改进工作作风，加强法纪监督和经济技术监督，努力改善政府与公众的关系，使各级政府机构真正实现廉洁高效。
二
任何旨在提高行政效率的改革，除了必须对政府机构进行改革外，还必须同时对政府人事制度进行相应的改革。改革开放以来，我国人事制度改革取得了相当的成绩。
(一)根据现代化建设的需要，确立了干部“四化”的方针，调整了干部结构。通过建立正常的离退休制度，废除了实际上存在的领导职务终身制，基本上实现了新老干部的正常交替，经过几次调整，一大批素质好，年富力强的优秀中青年干部陆续走上了领导岗位，使干部队伍，特别是各级领导班子的年龄、文化知识结构得到了改善，形成比较合理的梯次结构，素质有了较大的提高。
(二)积极慎重稳妥地建立和推行公务员制度。为了全面推进干部人事制度改革，我国决定在政府机关建立和推行公务员制度。在继承和发扬我国干部人事管理工作的优良传统，学习借鉴各国人事管理有益经验的基础上，正在抓紧拟定我国的国家公务员制度法规，并进行国家公务员制度的试点工作。目前，我们正在总结经验，结合贯彻执行“八五”计划和十年规划，制定推行公务员制度的规划，准备再用五年或更长一点的时间，在中央和省、自治区、直辖市两级政府中初步建立起国家公务员制度。
(三)干部培训逐步走向正规化、制度化。目前我国共有县以上各类干部院校6000多所，有500多所高等院校和1000多所中等专业学校承担了干部培训任务。1979年到1990年，进各类干部院校、大专院校和中等专业学校脱产学习的有1600多万人次。通过培训，干部素质得到提高。
(四)实行公开竞争原则，通过考试考核，择优录用机关工作人员。目前，全国绝大多数省、自治区、直辖市，国务院的40多个部门，都实行了考试录用制度，从而扩大用人的视野和选择人才的范围，提高了干部队伍的素质。
(五)实行多种形式的任用制度和领导干部易地交流制度。我们根据机关、企业、事业单位干部的不同情况，采用了委任、聘任、选任等多种任用形式。我们总结历史的经验，结合廉政建设的需要，在一些地方试行了干部任职回避制度。干部交流和回避制度的实行，使干部开阔了眼界，积累了经验，提高了领导水平，同时还促进了廉政建设。
三
中国政府在进行行政改革的过程中，积累了一些有益的经验，也有一些体会，这些经验和体会也是我们一下步改革必须遵循的基本原则。
(一)行政体制改革必须适应社会经济发展和经济体制改革的需要。前不久，七届人大四次会议批准了《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》。要完成《纲要》提出的宏伟目标，就必须进一步提高行政管理的效率和质量，这就要求我们进一步改革行政管理体制和人事制度。经济和社会的发展要求行政管理必须跟上时代的步伐而不断进行改革。只有坚持进行行政改革，才能不断提高行政效率，促进经济和社会的发展。行政改革属于上层建筑领域内的改革，必须与经济体制改革的进程相适应，并为经济体制改革起保证作用。
(二)行政改革必须符合本国的国情，任何改革都不能脱离本国的历史文化传统和社会制度的特点。中国地域大，人口多，各地经济发展不平衡，我们十分重视从实际出发，进行改革实践。我国实行的是社会主义制度，我国的行政改革和其他改革一样，是社会主义制度的自我完善和发展。行政改革的目的，就是要增强行政机构的活力，提高效率，充分调动人民群众和各行各业以及基层的积极性。
(三)行政改革必须处理好改革与稳定的关系。改革能否成功，不仅取决于改革方针原则是否正确，还取决于改革是否有一个稳定的社会环境。没有一个稳定的环境，不但正确的改革措施难以出台，已经取得的成果也会失掉。行政改革的措施如果不当也会影响到稳定。如果不改革，政府工作搞不好，经济建设上不去，经济体制改革不能深化，也难以保持政治上的安定团结。因此，行政改革必须采取积极而又稳妥的方针。
(四)行政改革要注意借鉴外国的有益经验。各国在长期的行政管理实践中都积累了许多经验，这是人类的共同财富。各国的改革都要借鉴别国的一些有益经验，这样做可以少走弯路。我们在行政改革中，既注意继承发扬我国的优良传统，又注意研究各国的先进经验和科学方法，并根据我国的情况加以借鉴吸收，既立足本国，又面向世界，在实践中探索行政改革的道路。(作者系人事部副部长)
刘怡昌
中国近十年在改革开放的推动下，行政科学研究呈现一片兴旺繁荣的景象，广大行政人员和学术界人士对行政改革的研究抱有极大的热情。改革，是中国行政科学发展的动力和源泉，是行政科学发展的主旋律。从中国近十年来行政科学研究的内容，可大体窥见中国行政改革的轮廓。这篇论文寄希望通过介绍和阐述行政科学研究的主要问题，提供一个了解中国行政改革的“鸟瞰图”。
一、认识国情，努力探索建立具有中国特色的行政体制
现代行政具有反映各国共性的一般规律，同时，各国因社会制度、国家制度、经济发展水平和传统文化的差异，以及行政管理所面临的问题不同，每个国家都程度不同形成具有本国特色的行政管理体制。中国行政科学研究，十分重视认识国情，分析国情，把建立具有中国特色的行政体制作为改革的目标。
我们在研究中国行政体制强调认识如下基本国情：
——中国是人口众多、国土辽阔的国家。中国大陆人口11.3亿人，占世界人口22%，世界每4个半人，就要有1个人是中国政府管理服务的对象。人口的多寡决定政府行政管理的工作量和难度。人口众多，幅员辽阔，这是中国行政管理要考虑的基本出发点。
——中国是个发展中国家，经济技术文化水平还比较低。中国经济虽有巨大发展，1990年国民生产总值已达17400亿元，上升为世界第8位，中国国力也是世界公认的强国之一。但由于“分母效应”，在发展中国家人均国民收入和产值还很落后。这决定了政府将集中力量发展经济，在本世纪末实现中国现代化建设的第二步战略目标，使国民生产总产值比1980年翻两番，基本上实现小康水平。为实现这个目标，有有利条件，但政府行政管理面临许多难题。
——中国是社会主义国家，实行公有制为主体的社会主义经济制度，是单一制中央集权的行政体制。政府管理经济的任务十分繁重而艰巨，政府承担巨大而复杂的行政管理任务，中国行政管理必然派生出许多同资本主义国家不同的特点。
——具有中国特点行政文化传统的影响。中国是长期受封建主义制度影响的国家，我们十分珍惜中国古代及革命战争时期形成的许多可供借鉴的宝贵遗产，但也有许多陈旧观念和习惯势力束缚现代行政管理的发展。新中国建国以来受社会主义传统行政管理体制的影响，改革开放以来，又汲取了现代许多国家行政管理的经验。中国现在是各种行政文化相互交织，我们要兼容并蓄，采长补短。研究中国行政改革，必须充分估计行政文化影响的种种因素。
——中国现在正处在从传统的行政体制向现代行政体制转变过程。改革是贯串中国行政管理的一根主线，这给行政管理带来复杂变革的局面。
——中国行政管理正面临国际竞争严峻考验的关键时期。当代世界正处在新旧格局转变过程，各国之间在经济、科学技术等方面竞争是十分剧烈的，行政管理优劣的竞争越来越提到日程。亚太地区有可能成为21世纪经济发展的一个最重要的地区。中国是亚太地区具有雄厚资源和经济实力的国家，在本世纪末和21世纪初，中国能否根据本国条件，最有效地开发人力、物力资源，以增强国力，这很大程度取决于政府行政管理的优化程度。中国必须看到国际环境所处的严峻局面，要放眼世界，积极推进行政改革，迎接挑战。
二、重视论证行政改革在现代化中的地位和作用及行政改革的内涵
纵观当代世界各国，政府行政管理的作用越来越突出，经济的发展，虽然同社会制度、国家制度有关。但政府行政管理，是对社会覆盖面最大、最普遍、最经常发生直接影响的管理系统，是管理整个社会生活的一个重要杠杆。每个国家的经济起飞和社会发展，往往直接取决于政府行政管理的有效程度。在现代社会中，科学技术和管理是经济起飞的两个“翅膀”，而管理首先是政府的宏观管理。在现代高度社会化的社会，任何经济和社会生活的微观管理都受宏观行政管理的制约。中国实现现代化，很大程度取决于政府行政管理的现代化，因此中国把实现行政管理的科学化、法制化、现代化作为一个战略目标。
十年前，中国是从经济体制改革起步的。所谓“经济体制改革”，实际上主要是改革政府如何管理经济，改革每前进一步都直接影响政府管理职能、管理方式和管理行为的变化。行政体制是同经济体制紧紧连在一起的。同时，行政体制又是国家政治体制的重要组成部分，优化政府行政管理，也就是优化政治体制的重要内容。行政改革，也将是本世纪末中国改革的一个重要领域。
行政改革是一个大的系统工程，它不只是指某个单一因素，而是涉及诸多要素的综合体。每个国家确定行政改革内容，总是以这个国家行政管理面临最主要和最迫切的问题为依据。根据中国现实一般对“行政改革”主要强调如下内容：(1)转变行政职能，调整行政职能结构;(2)改革和调整行政系统的权力结构;(3)改革和调整行政机构的组织结构;(4)改革行政部门的人事制度;(5)改革行政管理的运行机制和工作方式;(6)采用现代科学方法和办公技术设备;(7)各个专业系统行政管理的改革。
三、调整政府职能，探索政府职能整体配置的合理化
政府职能基本上可分为政治保卫职能和经济社会事务管理职能。我们所说的转变职能，调整政府职能结构，主要指政府管理经济社会职能的转变，政府对经济社会事务要管什么?用什么方式来管?如何合理配置政府职能，这是行政改革的首要问题。
中国同资本主义国家相比，政府管理经济职能走过不同的道路。资本主义在自由竞争时期，经济发展靠自由竞争，正如亚当·斯密所说的，是市场这只“看不见的手”去调节，政府很少干预经济。本世纪初资本主义经济危机日趋严重，政府才较多地干预经济。中国是实行公有制为主体的社会主义经济制度，政府主要以行政手段直接包揽社会经济事务。新中国前30年虽有过某些局部改革，但基本上是实行政府包揽一切以计划产品经济和行政手段为主的管理模式，政府管了很多不该管、管不好、管不了的事。任何体制总是有利有弊，随着经济发展中国传统管理模式越来越显露它的弱点。改革开放以来，冲破了传统的政府管理模式，政府职能发生了变化，如何调整政府职能就成为探讨的重要问题。
中国在过去十年改革的探索中认识到，政府管理经济的职能结构的配置，必须符合计划经济和市场调节相结合的运行机制的要求，这是行政改革一项基本原则。它既发挥社会主义计划经济的优势，又吸取了发展商品经济市场调节的有效手段。就是既要运用政府行政手段这只“看得见的手”，又要运用市场调节这只“看不见的手”，把两只手有机地结合起来，更好地发挥作用。如仍维持传统计划经济的管理模式，已难以为继;但如只追求完全的市场经济既不现实，也是不可选择的道路。中国是实行有计划的商品经济，政府职能配置仍需要加强宏观调控，制定国民经济发展的战略目标，制定中长期计划，控制社会总供给和总需求平衡，控制经济发展合理速度，调整产业结构，协调地区布局，合理分配资源，根据需要采取倾斜的行政政策。中国这样一个大国，没有强而有力宏观调控，是不可能推动国民经济持续、稳定、协调发展的。同时，政府要充分发挥市场调节的职能，积极促进市场发育，开展竞争，充分发挥价值规律的作用。
中国改革开放以来，政府职能发展趋势的主要特点：(1)经济管理宏观调控职能不断强化，政府对企业直接微观管理职能在相对减弱;(2)行政管理方式日趋多样化，适应商品经济发展，利用财政、金融、税收、价格等经济手段进行管理越来越重要;(3)管理整个社会事务的职能在不断强化。政府不只是管经济，而且对人口控制、生态环境、能源资源、科技文教、社会保障等管理职能日趋扩大，同时，既要抓物质文明建设，又要抓精神文明建设;(4)国际事务交往的管理职能在不断扩大，国际性行政管理事务日趋增多;(5)预测性管理职能在不断强化，行政管理不只是考虑眼前的近期效益，而且要预测未来，对未来可能要出现的潜在问题要提前采取相应对策;(6)灾变和突发事件的管理日趋增多。现代社会不仅是常规管理，对灾变和突发事件的应变管理越来越提到重要地位;(7)社会协调职能日趋增加，由于商品经济发展使社会利益格局日趋多元化，利益冲突和磨擦日趋增多，协调和调节社会矛盾的职能在不断扩大。总之，政府管理职能从整体上说是日趋扩大和多样化，必须适应发展趋势，使行政职能的配置合理化。
四、调整行政权力结构，探索集权和分权的适度点
合理划分行政权力，正确处理集权和分权的关系，这是中国行政改革一个十分重要的问题，也是近年来中国行政科学热衷探讨的课题。
必须实行权力下放，逐步改变中央政府过分高度集权的体制。中国是一个实行中央集权制具有传统的大国，新中国成立后又进一步强化了中央集权的行政体制，这种体制有它的长处也曾发挥了它的优势。但是，随着经济发展，越来越认识到权力过分集中是现行体制的一个严重弊端。十年改革，基本上是实行权力下放为取向的改革，扩大了地方政府的行政权，特别是扩大了财政权，实行“财政包干”制度，将原中央各部委所属的企业绝大部分下放给地方;注意发挥中心城市作用，有14个城市实行计划单列，授予省级的管理权限;扩大了地方对外开放权;发挥了区域性横向联合等，这些改革措施一定程度改变了行政权力的原有格局，调动了地方的积极性，给经济发展带来了生机和活力。纵观当代许多国家政府行政权力都向分权化发展，纵向垂直的权力体系逐渐向横向权力网络化、底层化和社会化发展。中国改革也反映了这种发展趋势。
下放权力必须同加强国家宏观调控能力相结合。中国改革在实行下放权力的过程中，宏观调控管理没有相应跟上，以至削弱了中央财政，在经济生活中出现了投资失控、争上项目、重复建设、市场分割、争夺资源的分散状态。中央政府近年来实行治理整顿，正在强化中央和省级的宏观调控能力。中国改革经验告诉我们：中央集权的优势决不能丢，下放权力必须同加强宏观调控能力相结合，失去集中调控能力的改革，必然会给经济社会生活带来混乱，中国决不能再吃这个苦果。当代世界各国经济社会生活高度社会化和整体化，这种客观现实要求社会管理要加强宏观调控能力。因此，行政权力结构是微观管理的分权化和宏观管理集权化“双向扩权”的发集趋势。研究行政权力的结构绝不能笼统认为：凡是分权都是好的，集权都是坏的，而是要寻求分权和集权的适度点。
行政权力结构是一个动态发展过程，需要不断进行调整。新中国建国以来多次出现权力“下放——上收——再下放——再上收”的现象。毛泽东主席在1958年会见英国蒙哥马利元帅时，蒙哥马利问：“阁下治理国家很有经验，你的经验是什么?”毛泽东主席回答：“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点，地方分权多了，我就收上来一点。”这段话既生动地反映了中央和地方权力划分尚不稳定，又反映了权力结构需要不断进行调整。中国现在正处在改革开放过程，中央和地方权力结构正在探索中，现在根据需要中央适当集中财力物力是正确的，这决不是又回到过分集中的老路。
调整行政权力结构，要统筹规划，综合治理。调整行政权力结构涉及范围很广，它包括纵向的层级划分、横向的部门划分和地域的区划划分。行政权力的格局历史上形成许多不合理因素，需要统筹规划，逐步调整。当前，可以合理划分中央和地方权力为重点，再逐步解决地方政府各层级的责权划分。中国行政区划历史上也遗留不适应现代化建设要求的许多因素，只能创造条件逐步解决。调整行政权力要强调法制化，明确界定权责界限。总之，合理调整行政权力结构是一项需要长期探索研究的重大课题。
五、调整行政组织结构，探索机构改革的有效途径(略)
六、重视对人事制度改革和行政人员培养的科学研究(略)
七、重视行政管理运行过程中的改革，推动现代管理科学方法的应用
行政效率的提高，从宏观上说取决于行政体制整体的合理化。但政府行政体制改革，触动现行行政体制幅度较大，变革时间较长，而且需要政府领导层做出决策。那么，在行政体制大的格局不变的情况下，我们可以在政府的某个部门，某个层级或某个行政环节，从微观或中微可操作性的运行过程入手进行某些改革，集小改为大改。中国改革的实践证明，采取这种改革方式是大有可为的。
提高行政决策水平。决策是现代行政管理一个首要环节，中国近年来十分重视决策科学理论的研究和推广，在不同领导层次积极推进建立科学决策的体制和程序，推广运用现代科学决策的理论和方法，建立了各种形式为决策服务的咨询和信息机构，提高信息的准确性和预见性，提倡决策的民主化和科学化，大大提高了行政决策的科学水平。
重视行政执行、行政监督和行政协调各个环节的改革。行政系统必须有强而有力的执行系统。中国虽是中央集权制以行政手段为主的管理体制，但在行政运行过程中仍存在执行不力，行动慢，效率低的种种表现。近年来，强调实行行政首长负责制，坚持权责一致，指挥统一。在行政部门普遍实行岗位责任制，许多地区和部门还把目标管理方法引进行政机关，使行政执行目标清晰，权责明确，宜于考核。机关也在简化审批手续，减少会议文件作了很多改进。十年改革中也强化了行政监督功能，加强行政监察部门。现代行政管理由于部门增多，业务相互交织和职能交叉现象不断增加。在十年改革中各级政府十分重视加强纵向和横向的行政协调，发挥了行政的整体效益。由于认真抓行政运行过程各个环节的改革，大大推动行政效率的提高。
加强行政法制建设作为行政改革的一个重要方面。在行政改革中把实现行政法制化作为一个重要目标。1990年10月正式实施《行政诉讼法》，近年来国务院制定的行政法规约有560多种，各省市也相应制定了大量地方法规和制度，行政人员加强了依法行政的观念，规范了行政行为，推进了我国行政管理的法制化。
中国十分重视对本国现实和历史上行之有效的行政管理理论和方法的总结和推广。近年来，仅中国行政和管理学会就总结了天津市政府在行政管理中贯彻“群众路线”的经验，陕西等地实行“目标管理”的经验，鞍山市政府办公厅提倡“马上就办”的经验，江苏、山东等地加强县级管理的经验，等等。这些行政管理的典型经验，既反映了管理科学的一般原则，又体现了中国特点，对推动行政改革和提高行政效率发挥了积极作用。中国在行政科学研究中也十分重视继承和发扬中国长期革命斗争中形成的领导经验和优良传统。如在领导体制上重视发挥领导核心的作用，善于调动各方面力量，形成团结战斗的整体;能集中优势力兵力，完成中心任务;在行政管理中重视人的因素，调动人的主观能动性;对人员素质培养上重视思想政治工作，重视培养全心全意为人民服务的献身精神;在人际关系上强调官兵一致、团结互助的集体主义精神;在工作方法作风上坚持实事求是，一切从实际出发，调查研究，理论联系实际，密切联系群众的优良作风以及其它工作方法等等。中国和每个国家在长期从事行政管理的实践中都积累了不少适合本国情况的经验，特别是发展中国家更应十分珍惜自己的经验。中国自改革开放以来，也广泛汲取各国行政管理和行政科学中一切先进的经验和方法，推进了中国行政管理的现代化。
中国的行政体制改革是一项巨大的社会改造工程，它涉及的范围很广，改革的难度也很大，对许多理论和实践问题尚在探索中去寻求答案。本世纪末的十年，中国行政科学将对行政改革越来越发挥更大的推动作用。
(作者系中国行政管理学会副会长兼秘书长、研究员)
黄达
中国财政金融领域的改革，总的来说，是从集权向集权与分权相结合的方向转轨，是从单一的计划管理向计划调节与市场调节相结合的方向转轨，内容极其丰富。
财政方面的改革是从分权开始的。其中首先是扩大地方政府的财权，使地方能够有一定的财力统一筹划地方的经济建设等各方面事业的发展。这些年来，中央支配的财力和地方支配的财力，在比重上有明显的变化。可从表中看出地方财政支出占财政总支出%的增长趋势。
|
年份
|
%
|
年份
|
%
|
|
1952—1957
|
25.9
|
1982
|
50.1
|
|
1958—1962
|
51.9
|
1983
|
50.3
|
|
19633—1965
|
40.3
|
1984
|
52.2
|
|
19666—1970
|
38.9
|
1985
|
54.7
|
|
1971—1975
|
45.8
|
1986
|
58.7
|
|
1976—1980
|
50.6
|
1987
|
57.9
|
|
1981
|
46.0
|
1988
|
60.8
|
资料来源：《中国财政统计，1950-1988》
由于地方财力增大，地方的经济建设事业有了较为迅速的发展，这对于全国经济的增长有着重要的意义。
其次是扩大企业的财权。为了使国营企业成为自主经营、自负盈亏、自我积累的社会主义商品生产者，具有自我发展、自我改造的能力，采取了扩大利润中留归企业部分的比重的措施，使企业建立生产发展基金、企业后备基金、职工福利基金和职工奖励基金。目前全国企业广泛实行“包干”制度，其意图也在于使企业在提高经济效益的时候，可以有多一些的资金留归自己支配。据国家财政部的统计，从1981年到1990年，给国营工业留下的资金，累计达3，100亿元，相当于这些年国民收入中积累部分累计的十分之一强。
在这个过程中还改革了税制，增大了税收在组织国家财政收入中的比重。同时也包括这样的意图：即统一的税率可以改变过去赢利多的企业多上缴，赢利少的企业少上缴这种“鞭打快牛”的作法，以利于扩大企业财力，调动企业的积极性。
第三是对国家信用的利用。80年代初，由于财政赤字的出现，遂发行国库券作为平衡赤字的手段。期望赤字很快消除，国库券即可停发。后来不仅赤字一时难以消除，而且日益认识到国债的发行应该看作是集聚资金的重要途径。所以改变了具体发行的政策：一是把债券利率提到稍稍高于同期银行储蓄利率的水平;二是建立了国库券转让市场。同时，各级地方政府也相当广泛地采用发行债券方式筹集市政建设等方面所需的资金。连同国家专业银行发行的金融债券以及企业发行的债券，去年年底，各种债券的总额为1，757亿元。
与国内发行债券的同时，国家财政还利用了国际金融组织的贷款和外国政府所提供的政府货款。近两年财政利用国家信用方式筹集国内外资金的规模可从预算报告中的数字得到概略的印象(见下表)。
单位：亿元
|
年份
|
打入当年预算的国内外债务
|
占预算支出的%
|
|
1990
|
334.43
|
10.06
|
|
1991
|
352.37
|
9.88
|
资料来源：历年财政部长预算报告
在金融系统方面，则是由全国单一的一家银行转化为中央银行的金融系统。过去单一的国家银行是分支机构遍布全国的中国人民银行，现在的中国人民银行已成为中央银行和全国的金融管理部门。中国人民银行作为中央银行的金融系统，是以国家专业银行为主体，各类金融机构并存和分工协作的体系。
现在中国有四家在全国普设分支机构的国家专业银行。它们是：中国工商银行，分工经营城市工商业的银行业务;中国农业银行，分工经营广大农村的银行业务;中国银行，分工经营与对外有关的银行业务;中国人民建设银行，分工经营与基本建设投资有关的银行业务。
除去四家国家专业银行外，还有几家全国性的和地方性的商业银行。前者如交通银行和中信实业银行;后者如广东发展银行、深圳发展银行、福建兴业银行等。
在中国的村镇，存在着数以万计的农村信用合作社。它们在当地范围内经营存贷和结算业务。在1990年，全国信贷增长额中它们所占的份额达十分之一。
此外，还出现了多种非银行的金融企业，如信托投资公司，地方信托投资公司几乎各省市都有;如企业集团财务公司，办理集团成员的金融业务;如金融租赁公司，已有十年历史和相当的规模。
由于改革开放方针的实施，在中国境内也有了一批外资和中外合资的金融机构。这包括外国资本在中国境内开设银行、外国银行在中国境内开设分支机构、中外合资办金融事业等形式。此外，不少外国银行在中国的各主要城市设置办事处。它们不许经营金融业务，但通过咨询等活动，对于沟通中国与外国的联系颇起作用。
金融领域的变革不仅是形成了中央银行系统这一巨大变化，金融活动方式的日益丰富也是重要的方面。如过去不准发生商业信用，改革开放后，票据业务已成为银行经营活动的一项内容;由于银行从一家变多家，从而银行之间的短期拆借市场也发展起来，等等。
再有，是证券市场。改革开放之后，经济生活的迅速变化使得证券市场成为必要。首先是国家债券年年发行，这就要求有一个满足债券流动要求的二级市场。至于股票市场，这取决于股份有限公司的扩展程度。现在，还说不太准它的发展前景将会如何。但在经济生活中的某些领域采用这种形式还是很有可能的。
伴随着财政与金融的改革，财政与金融这两者力量的对比发生了显著的变化。改革开放以来，金融的力量则迅速壮大。如果把近十年国家财政历年用于经济建设的支出同国家银行信贷资金运用的历年增长额相比，可看出这种变化十分明显。下表说明，在财政金融体系中，财政单一的主导地位已经逐渐演变为财政与金融这两者相互配合的体制。
单位：亿元
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年份
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国家财政经济建设支出
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国家银行信货资金运用年增长额
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1979
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761.6
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284.1
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1980
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670.9
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461.7
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1981
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544.4
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450.8
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1982
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543.2
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447.7
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1983
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635.2
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506.5
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1984
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784.7
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1245.4
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1985
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895.0
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1004.2
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1986
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1234.7
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1736.9
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1987
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1260.0
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1759.0
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1988
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1397.0
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1614.9
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1989
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1577.9
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2076.7
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资料来源：《中国财政统计，1950——1988》和《中国金融年鉴1990》。
中国财政金融体系的变化，反映了改革开放方针的要求，同时也有力地推进了这一方针的贯彻。中国改革开放在经济上的成就，用有的统计数字似乎难以说明。比如，在世界银行的统计中，中国的人均GNP在1981年为300美元，
1984年为310美元，1987年为290美元，1988年为330美元。如果从人民生活水平的提高、工业基础的增强、城市面貌的变化、高科技的发展和运用等方面来观察，年平均5%的实际增长率恐怕绝不是估计过高的。如果注意到，在中国，经济的发展与国家行政管理的紧密联系，那就不能不从这个最具有概括性的事实中证明，行政管理经济的效率有了明显的提高。而在行政管理效率的提高中，财政金融改革的作用不应低估。
改革进程中也暴露出一些急待解决的问题。如国家财政收支占国民收入的比重下降过快。财政在中国现行的体制下，不只要保证行政、国防、文教支出，至少还要保证能源、交通等基础产业和基础设施的投资，大江大河的治理，大型农田基本建设的投资，以及重大科学研究项目所需要的资金。同时，地方占财政支出比重的增长也即意味着中央财政支出比重的缩小。这种变化如超越一定的限度，即中央财力缩小幅度过大并且还有进一步缩小的趋势，则会削弱国家统一调节的力量，从而又不利于行政管理效率的提高。
另一个问题，则是国家行政系统在管理经济生活中对金融系统的依赖程度有日益加强的趋势。过分轻视金融系统是原有体制的弊病，但如果依赖过度，则很容易造成膨胀的后果。事实上，多年来，已在不同程度上造成了这种后果。当膨胀有难以控制的趋向时，又不得不依靠金融系统进行强制的紧缩。在这种情况下，势难避免紧缩力度过强从而造成往往不易很快扭转的经济压抑的局面。如中国1989年下半年的强力紧缩达到了控制通货膨胀的目标，但由此引起的长期市场疲软也使人们感到相当大的压力。
关于如何恰当处理国家行政系统同财政金融系统之间的关系，这是一个十分重大但却又存在颇多歧见的问题。这也关系到是否有利于国家行政管理效率的提高。
中国正在本着坚定的信念并付出巨大的努力去开拓自己所要走的路。旁人成功的经验可以借鉴，但难以照搬，财政金融领域的改革自不例外。至于这方面的改革如何有利于提高国家行政管理的效率，同样是一个需要不懈努力探索的课题。
(作者系中国行政管理学会副会长、中国人民大学副校长、教授)
罗豪才
中国的司法审查制度发端于1982年颁发试行的民事诉讼法。该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。截止1989年3月底，中国规定由人民法院审理各类行政案件的法律、法规已达130多件;最高人民法院在此期间也就行政案件的审理作出了一系列司法解释。但是，尽管如此，完整的司法审查制度在行政诉讼法实施以前一直未能确立。
《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日开始实施，第一次明确肯定了在中国司法可以审查具体行政行为，标志着中国司法审查制度的正式确立。该法第2条和第5条所规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”;人民法院有权“对具体行政行为是否合法进行审查”。这就正式确认了人民法院对被讼具体行政行为的司法审查权，包括受理权、审理权、判决权、责令被告赔偿权和执行权。因此，行政诉讼法的意义绝不仅仅在于它是一部规定如何进行行政诉讼的程序法，而更在于它是一部规定以司法审查具体行政行为为核心的实体法，即对司法审查的原则、对象、标准、依据、效力以及行政侵权赔偿等问题作出了规定。它是一部融行政实体法律规范与行政程序法律规范于一体的司法审查法，而不是象民事诉讼法区别于民法、刑事诉讼法区别于刑法那样的单纯的程序法。之所以会如此，一方面是由于行政诉讼法本身的特殊性决定了其实体规范与程序规范难以完全分开;而且有许多规定(如行政机关必须有书面的处罚决定、处罚才能生效)，对行政机关来讲是程序问题，对相对方来讲则是实体问题。这种权利与义务、实体与程序的相对性，是行政法的基本特点之一。另一方面，则是由于在行政诉讼法颁布之前已经有大量实体法律、法规对人民法院可以审查的具体行政行为作了零星、分散的规定，需要由行政诉讼法而不是其他法将这些规定上升为统一的原则和系统的制度。正因为如此，我们始终认为，任何简单地将行政诉讼法全部划归诉讼法领域或全部划归行政法领域的做法是不足取的，这也正是我们认为中国的行政诉讼法实质上是司法审查法的主要原因。
总之，正是由于我国行政诉讼法第一次确立了司法审查制度，正确处理了公民与政府、审判权与行政权这两方面的基本关系，坚持了民主原则、法治原则和权力制约原则，因此，它的颁布和实施才产生了如此广泛的影响，引起了中央与地方各级国家权力机关、行政机关、司法机关和广大人民群众的空前重视。我们可以毫不夸张地说，我国行政诉讼法是一部真正的社会主义性质的人权保障立法，它的颁布和施行标志着我国社会主义民主法制建设和我国的人权保障又发展到了一个新的阶段。
当然，毋庸讳言，我国的司法审查制度还刚刚开始建立，与发达资本主义国家、特别是与法国等的行政诉讼制度相比在制度上还不完备。但是，我们可以毫不夸张地说，中国的司法审查制度毕竟有它自己的鲜明特色，并以此而自立于世界各国的司法审查制度之林，这主要表面在以下六个方面：
一、以人民法院作为司法审查机关
中国对行政行为予以审查的机关是人民法院。这不仅与大陆法系国家设立专门的行政法院有很大不同，而且与英美法系国家由普通法院进行司法审查也有一定区别：首先，中国的人民法院是与行政机关平行而对权力机关负责的，因此它只能享有有限的司法审查权，即对具体行政行为的司法审查权，而不能象美国普通法院那样拥有违宪审查权和对抽象行政行为的审查权。其次，中国在人民法院内设立专门的行政审判庭审理行政案件，使其与刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭相并列，以适应法院审理行政案件的专门化要求，而英美普通法院则没有行政法庭的位置。再次，中国人民法院审查具体行政行为的审判组织是由3人以上组成的合议庭，由其对法律问题和事实问题进行审查，不适用简易诉讼程序;而英美等国普通法院的司法审查则只审查法律问题，不审查纯粹事实问题。最后，中国的人民法院与行政复议机构密切联系，当事人依法必须先申请行政复议机构予以行政补救的，则不能提前申请人民法院给予司法补救，法律另有规定的除外;人民法院实行分级分类管辖，两审终审。英国普通法院则与2000多个独立的行政法庭相联系;美国普通法院则与联邦的50多个独立委员会和各行政部门的为数众多的行政法官相联系。
二、以具体行政行为而非抽象行政行为作为司法审查的对象
中国的司法审查只以具体行政行为为直接对象，而不以抽象行政行为为直接对象。这比起西方一些国家的司法审查不仅可以审查具体行政行为是否违法，而且可以审查抽象行政行为以及议会的立法行为是否违宪，其审查对象的确要狭窄得多。正是从这个意义上我们说，中国的司法审查是一种有限的司法审查。但这并不排斥人民法院对抽象行政行为也有一定程度的审查权。根据我国行政诉讼法第53条的规定，人民法院审理行政案件，可以参照国务院各部委，省、自治区、直辖市，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定、发布的规章。这一规定实际上授予人民法院在审查具体行政行为的过程中可以附带审查某些相关的抽象行政行为的权力，即对行政规章的一定程度的司法审查权。
这里必须提出，虽然我国人民法院不能以抽象行政行为作为审查的直接对象，更不能对全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律实施违宪审查，但这丝毫不意味着我国对违宪的立法行为和违法的抽象行政行为不能予以有效的监督和纠正。因为根据我国宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会将有力地行使违宪审查权和对国务院违法的行政法规以及决定、命令的撤销权。
三、以具体行政行为的合法性而非合理性作为司法审查的主要内容
合法性和合理性是行政机关实施行政行为必须遵循的两大准则。如何保证行政行为既是合法的，又是合理的，是西方国家司法审查制度面临的一大难题。美国采取了既审查行政行为的合法性，又审查其合理性的方法，即美国联邦行政程序法第706条第2项第1款所规定的，对于“独裁专横、反复无常、滥用自由裁量权”的行为，法院“应宣布其为非法、予以撤销”。英国的司法审查由于将自然公正原则作为一个极其重要的审查标准，所以也就不仅将行政行为的合法性，而且将其合理性纳入了审查的内容。法国行政法院则遵循“不审查不当行为”的原则，但对严重不当的行政行为也享有审查权。中国的司法审查则是以具体行政行为的合法性作为主要内容，将其合理性问题留给行政机关通过行政复议以及其他行政监督与行政救济手段予以解决，以免人民法院既不胜负荷和难以胜任，又妨碍了行政机关行使正常的自由裁量权。但也有例外，即我国行政诉讼法第54条所规定的：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。当然，人民法院对这个例外应掌握得十分严格。
四、以列举式为主、概括式为辅规定司法审查的范围
与西方国家大多采取概括方式规定司法审查的范围，或即使采取列举方式其范围也要更为广泛不同，中华人民共和国司法审查的范围采取以列举式为主、概括式为辅的方式，这主要是为了适应我国司法审查制度循序渐进、逐步完善的要求。我国行政诉讼法第11条第1款具体规定了八类可以审查的具体行政行为。
五、以七类法定情形作为司法审查的标准
为了防止人民法院审查具体行政行为的任意性，我国行政诉讼法第84条对司法审查的标准作了明确规定，共三类七条标准。
(一)对行政机关作为行为的合法性的审查标准
行政机关的作为行为是司法审查的主要对象，所以其审查标准占了七条中的五条。行政机关的作为行为全部符合下列五条标准方为合法，违反了其中一条标准即为违法。这五条标准是：(1)主要证据不足，(2)适用法律、法规错误，(3)违反法定程序，(4)超越职权，(5)滥用职权。
对违反上述五条审查标准的作为违法行为，人民法院可判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。
(二)对行政机关不作为行为的合法性的审查标准
中国行政诉讼法第54条对行政机关不作为行为合法性的审查标准只规定了一条：即被告不履行或拖延履行法定职责。对违反这一条审查标准的不作为违法行为，人民法院可判决其在一定期限内履行。
(三)对行政机关实施行政处罚行为的合理性的审查标准
我国行政诉讼法第54条对此也只规定了一条审查标准，即“显失公正”。对违反这条标准的行政处罚，人民法院可以判决变更。
六、以法律、法规作为司法审查的依据
与英美等国司法审查主要以立法机关制定的法律和法院的判例为依据，行政机关根据立法机关的授权创制的委任立法对法院不具有必须适用的效力不同，我国的司法审查以法律、行政法规和地方性法规为依据，行政规章、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府制定的其他规范性文件，均不能作为我国司法审查的依据。
(作者系北京大学副校长、教授、中国行政管理学会常务理事)
顾家麒
(一)80年代初，为适应社会与经济状况，中国中央政府的机构，在数量上曾达到100个。公务人员的增加，又往往是与机构数量的增加成正比例的，于是就会出现机构臃肿，人员膨胀。行政管理的幅度实际上是不可能无限扩大的，因此在机构、人员不断增加的情况下，必然出现管理层次增多，办事效率低下。严重的问题在于，越是机构林立，人满为患，政府行政管理越会陷于繁琐的具体事务中，而无暇顾及宏观决策的科学性。历史的经验告诉人们，一百个基层组织执行中的错误，抵不上中央政府宏观决策上的一个失误。因此，调整组织机构固然需要对臃肿、膨胀的机构与人员进行必要的裁减与精简，但更重要的是对政府机构进行结构调整，通过结构调整，强化与完善行政决策体制。
中国政府十分重视提高自身的决策能力。尤其是近几年来，强调要提高决策的科学性，要防止经济建设中的大起大落。在1988年的国务院机构改革中，我们强调中央政府要转变职能，要求把政府的精力从大量具体的事务性工作中解脱出来，把工作重点转到抓宏观政策上来。在机构调整上，我们增设和大大加强了为国务院决策服务的政策研究部门、国民经济计划部门和统计信息部门。下一步，我们还将进一步深化国务院机构改革，逐步展开行政体制改革，其中一个重要的指导思想，就是要有利于进一步完善政府的行政决策体系，更好地发挥政府对于社会经济生活进行决策导向的作用。
对中国这样一个大国来讲，中央政府不可能承担很多的具体事务。而且我们是单一制国家，中央政府要想对地方政府实行有效的领导，必须拿出一系列的方针政策，这就要求更为重视决策体制的完善。完善中央政府行政决策体制的主要任务是：
——实行行政决策与行政执行的适当分离，健全相对超脱、能够集中精力进行决策的专门机构。
——完善决策程序。重大问题的决策，必须经过决策方案的提出、科学的论证、广泛的咨询、民主的讨论等程序，最后由行政首长进行决策。
——建立与完善必要的决策辅助机构。要为各级政府尤其是中央政府的首长建立高智能的参谋班子，并且组织社会上有影响、有才干的专家、学者，对重大问题进行研究、咨询，为行政首长的决策提供可供选择的方案和科学的论证。
——增加政府对各种决策信息的收集和处理能力，建立有效的信息网，及时为行政决策提供准确、全面的信息，从根本上避免因信息失真所导致的决策偏差。
在完善行政决策体制的同时，也不能忽视在机构的数量与层次上进行裁并与精简，以期提高行政管理尤其是行政执行系统的行政效率。机构的数量和层次，往往是和公共事务成正比例的。在机构设置的总体格局上，某一方面的事务扩大后，政府就增设一个专门的部门来管理;某一部门内部管理事务扩大就意味着内设机构的膨胀和内部管理层次的增加。于是，发展到最后，机构林立，层次繁多，办事程序复杂。尽管这种状况有可能意味着某一件具体事务的管理得到了加强，但必将导致政府总结构的不合理和行政效率的降低。对此，中国中央政府历来强调要精简机构，并多次推行机构改革。一是尽可能将相近的管理事务交给一个部门来管，特别是对于一些新产生的管理事务，尽可能通过增加现有部门的职能来解决，不另外新设机构;二是压缩政府部门内部的管理层次，规定了国务院各部门内设机构只设司和处两个层次;三是裁并机构，通过机构改革撤销和合并那些职能弱化的部门。
(二)面对众多的经济与社会管理事务，要求政府选择适当的管理方式。为了迅速发展经济、建立工业化的基础，中国政府在大规模发展经济的早期阶段，充分发挥了政府直接干预经济活动的作用。而且，由于我们实行了计划经济体制，绝大多数企业都是由政府直接经营和管理的，从生产、流通到分配、消费的各个环节，都由各级政府机构采用直接的和微观的方式来管理。相应的，各级政府都设置了较多的直接管企业的机构。这种管理方式有利于集中有限的力量，迅速推动经济发展，对于奠定工业化的基础是有成效的。但是，一旦经济发展到相当规模，这种管理方式就不适应了。管理对象越来越多，管理内容越来越复杂，各级政府机构疲于大量事务性、审批性的经济管理工作，既降低了政府工作效率，也束缚了企业的积极性。正是在这样的背景之下，我们在1978年以来对经济体制进行了改革，实行国营企业所有权与经营权的分开，改革计划体制，注重发挥市场调节的作用，相应地也要求改变政府的管理方式。我们于1988年展开的国务院机构改革的一个重要方面，就是要转变管理方式。
政府管理方式的转变并不存在一种固定的模式，应当根据一个国家的具体情况来确定。从总体上看，大体有以下几种趋势。
——要及时地由直接管理的方式转向间接管理的方式，由微观管理的方式转向宏观管理的方式。在经济发展的早期，社会自身组织能力不足，政府可以更多地用直接管理和微观管理的方式促进经济的迅速发展，但一旦企业自身发达起来，政府则需及时转向间接管理，促进市场的发育，从宏观经济政策上加以调控。中国政府根据我国的实际情况，一是逐步实现国营企业所有权与经营权分开，凡属企业自身经营的事都由企业自己承担，而政府对企业则是以所有者身份的产权管理;二是逐步实现将政府对社会的管理与对国有资产的管理分开，前者是从维护社会经济秩序的角度来管理，对各种经济成分的企业提供同等的社会服务，是间接地通过管市场、管经营条件来实现政府对经济发展的干预，而后者则是对国有企业，管国有资产的增殖;三是要强化政府对宏观经济调控与管理。加强政府对宏观经济的调控，由管企业转向管市场，由干预企业的生产经营活动转向干预企业从事经营活动的条件，这是经济发展到一定水平的必然要求。
——要逐步由“人治”的管理方式转向“法治”的管理方式。在经济发展的早期，经济还不够发达，管理对象比较少，管理内容也比较简单。在这种情况下，靠政府机构和管理人员凭经验、凭个人的智力和水平进行管理是可行的。但是随着经济的逐步发展，管理对象和管理内容的复杂化，就需要“法治”，用法律的形式来规范经济活动的秩序。
依法行政，就要求逐步建立起一套社会经济活动的法规，例如颁布企业法，规定企业权利和经营规则，规范企业的经营活动，与此同时，要制订工商行政法，政府按照法律规定维持经济活动的秩序。政府不再用行政命令要求企业生产什么，不生产什么，也不再对企业生产的商品销售负责，而是由企业对用户负责。政府作为资产的所有者，监督企业的投入产出，保证资产的保值与增值。
依法行政，还要规范公务人员的行政行为。政府部门尤其是直接为企业和公众服务的政府“前沿组织”，更需要规范行政行为，对公务人员的行政行为进行有效的监督。从中国的实践看，这种监督可以分为两种：一种是政府服务对象，即企业法人及公民个人对政府机关及其公务人员的监督，例如对于违反依法行政原则的行政管理，依据《行政诉讼法》的规定进行监督;另一种是政府为了监督其工作人员的行政行为而建立的监察机构，这是由监察部门派驻在各级政府行政管理部门的机构，进行政纪监督。
(作者系国家机构编制委员会办公室司长)
钱其智
我国地方各级人民政府是在中央人民政府统一领导下的地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。我国地方各级政府除了设置省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长等行政长官以外，还设置了数目众多的工作部门，有的称委，有的称厅，有的称局，分别具体行使地方各级人民政府管理各项行政事务的职能。本文拟先简要地介绍一下我国地方各级人民政府机构设置的概况，然后再就我国地方各级人民政府的机构改革问题讲几点意见。
一、我国地方政府的机构设置概况
按照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，我国地方政府设置四级：省、自治区、直辖市人民政府;设区的市、自治州人民政府;县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府;乡、民族乡、镇人民政府。省、市、区、县各级人民政府可以设置派出机构。省的派出机关为行署，市辖区的派出机关为街道办事处，县的派出机关为区公所。
据统计，我国现有31个省、自治区、直辖市，460多个市，1900多个县，650多个市辖区，近60000个乡镇。“宪法”和“地方组织法”不仅规定了地方各级人民政府的设置，还明确规定了各自的职权。为了切实行使法律赋予各级地方政府的职权，完成各项工作任务，各级人民政府都设置了一批行政管理机构。譬如：
在工业交通管理方面，设工业、交通等部门，省和市一般还设有机械、化工、纺织、轻工等专业机构;
在农业管理方面，设农业、林业、水利、乡镇企业等部门;
在财经商贸管理方面，设财政、商业、粮食、供销社、外经外贸、物资等部门;
在文教卫生管理方面，设文化、卫生、教育、计划生育、体育、广播电视、新闻出版等部门;
在政法工作管理方面，设公安、司法行政等部门;
在建设事业管理方面，设规划、建设、测绘、土地等部门;
在社会事业管理方面，设民政、宗教、民族事务、外事、侨务、旅游、档案、来信来访等部门;
在综合管理工作方面，设计划、经济、体改、劳动、人事等部门;
在监督检查工作管理方面，设审计、监察、技术监督、工商行政、环保等部门。
上述可见，我国地方各级人民政府机构设置分为两大部分。一部分是省、市、区、县等各级人民政府自身，这是政府机构的主体;另一部分是各级人民政府所属的各工作部门，它们直接受各级政府的领导，具体行使政府管理某一方面工作的职能。这两部分机构紧密地联系在一起，从而构成完整的行政机构管理体系。
二、开展地方政府机构改革的思路
我国地方各级政府的组织机构，从发展的观点看，在推动我国地方经济、文化发展和社会进步方面，起着重要作用，基本上适应我国现阶段行政管理工作的需要。但是，也应当承认，目前地方各级政府的组织机构设置还存在着功能不全、结构不完善、关系不顺的问题，存在着政企不分、职责不清、机构臃肿、层次过多、人浮于事的弊端。特别是这些年来由于我国改革开放事业的扩大和发展，地方政府组织机构在许多方面的不适应性显得越来越突出，如不及时进行调整和改革，必然会影响各地的改革开放，影响我国社会主义现代化建设事业的进程。
1988年李鹏总理在第七届全国人民代表大会上提出，要把机构改革作为政府的一项中心工作来抓，并明确提出，政府机构改革的长远目标是，根据党政分开、政企分开和精简、统一、效能的原则，逐步建立具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。在今后五年内，要努力创造条件，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系。
根据改革的目标、原则和要求，地方各级政府的机构改革应着重解决以下一些问题。
第一，转变政府职能，重点是转变政府直接管理经济的职能。我国各级政府在管理经济、社会、文化、教育、科技事业等方面，存在着管得过多、过死的问题，即管了许多不该管、管不好、管不了的事情。经过几年来的经济、政治体制改革，政府在管理经济和社会各项事务方面取得了一些新的经验，这就是要按照发展社会主义有计划商品经济的要求，适应计划经济与市场调节相结合的经济运行机制的需要，转变政府管理经济和管理社会事务过多的职能，加强宏观管理和行业管理，减少直接管理和微观管理，逐步实现政企职责分开，划清各自的职能，合理设置政府管理经济事务的机构，加强为企业服务的功能。
第二，合理划分地方各级政府的职权，理顺各级部门之间的关系。在地方政府机构改革中，首先要理顺中央政府与地方政府的关系，在保证中央政令统一的前提下，将属于地方政府的职权和一些具体的事务性工作，下放给地方政府，以充分发挥地方政府做好本行政区域内各项管理和服务工作的积极性。地方各级政府之间也有一个职权划分问题，要明确地具体地规定省、市、县、乡各级政府的职权范围，解决目前存在的矛盾，理顺各种关系。
在理顺上下关系的同时，着力理顺同级政府各工作部门之间的关系，解决因职能配置不合理而造成的工作交叉重复和互相长期扯皮的问题，明确每个职能部门应当管什么，不应当管什么，以及一些管理“边界”如何划分和协调的问题，使各部门既有分工又有合作，在政府的统一领导下和谐协调地运行。
第三，坚持精简、统一、效能的原则，精简机构、精简人员，减少层次，减少运转的环节，逐步实现机构设置和人员编制的精干化和科学化。各部门之间的职责划清了，互相重复交叉的工作就能集中统一于一个部门来做，各级政府现有的众多机构和人员又可以精简一些。在机构改革中，只有切实地把精简工作与转变政府职能、划清部门职责范围紧密联系起来，做到该撤销的机构撤销，该增加的机构增加，该加强的机构加强，该弱化的机构弱化，不搞简单的加加减减与撤撤并并，才能真正实现机构设置和人员编制的精干化和科学化。
第四、加强机构编制管理的法制化建设。依法行政是现代化政府管理的基础和标志。通过改革，逐步建立健全政府组织机构和人员编制的法规化体系，运用法律手段和预算约束机制来控制机构编制膨胀，调整机构、职能和人员，完善行政管理体制，具有十分重要意义。我国历次精简机构的一条重要教训是，精简后的法制化建设和管理工作没有紧紧跟上。这次地方机构改革，将吸取这个教训，把加强机构编制的法制化建设和严格的管理工作纳入到改革内容之中，使改革成果得以巩固和保持。
三、正在进行地方机构改革试点工作
经国务院同意，确定了1个省(河北省)、4个市(哈尔滨、青岛、武汉、深圳)、9个县(华容、卓资、宝安、藁城、邛崃、滑县、上虞、定西、原平)作为地方机构改革试点单位。经过两年多的努力，都取得不同程度的进展和成效。主要是：
——在转变管理职能方面，各试点单位结合本地区经济体制改革的进程，按照政企职责分开的原则，精简经济专业部门，弱化直接管理和微观管理职能，加强综合部门，加强行业管理，强化宏观调控能力，强化监督检查职能，强化为企业服务，为基层服务的社会功能。
——在理顺关系方面，根据党政职能分开的原则，各试点单位注意划分党委与政府的职责权限，撤并业务交叉、工作重叠的机构。按照适当下放权力的要求，试点省注意向市、县放权，扩大市、县权限;试点市注意向城区放权，扩大城区权限;试点县注意向乡镇放权，扩大乡镇权限。按照理顺各部门之间关系的精神，各试点市县在合理划分各职能部门职权范围的基础上，对各部门实行“三定”，即定职能、定机构、定编制，以行政法规的形式，理顺并确定各级职能部门之间的关系。
——在精简机构和人员方面，各试点单位都根据转变职能、理顺关系的实现程度，分别裁并了一些机构，精简了人员。
——在加强管理和法制建设方面，各试点单位结合落实“三定”方案，加强机关制度化建设，加强行政立法工作。如河北省的藁城市(县级市)制定了《藁城市人民政府组织简则》，对市属各部门的职权范围、机构设置、人员编制、会议制度、办事程序都作了明确规定。
总的看，已经实施改革的试点市县，效果都比较显著：机构设置比较精干，运行比较灵活，工作效率有所提高;促进了领导方式和工作作风的转变，强化了为企业和基层的服务意识;减轻了国家财政负担，推动了当地社会经济的发展。
(作者系人事部地方机构编制司司长)
徐颂陶
一
我国公务员制度是为适应现代化建设的需要，在改革干部人事制度的过程中逐步形成的。
1980年8月，邓小平同志提出了“要改革不合时宜的组织制度、人事制度”的要求，从而我国的人事制度改革得到迅速发展。从1982年开始，按照干部“四化”的方针，结合机构改革，调整了领导班子;建立了老干部离退休制度，废除了实际存在的领导职务终身制。与此同时，许多地方和部门对人事制度也进行了大量改革的探索，如建立机关岗位责任制;采用公开招考的办法录用工作人员;用民主评议的办法考核干部;开展干部培训与人才交流等等，对提高行政效率起到了积极的作用。中国共产党第十三次代表大会和七届人大一次会议决定在我国建立和推行国家公务员制度。根据这一决定，我们继承和发扬我国干部人事工作优良传统，同时借鉴各国人事管理的一些科学方法，经过几年的理论研究和实践探索，对公务员的权利义务、职位分类、录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资福利、退休退职等各项管理，拟定了一套系统的法规草案。其主要内容是：
一、引入竞争机制，建立严格科学的录用制度，广泛选拔优秀人才。以前我国政府机关录用工作人员，一般采取“统包统配”、“推荐”等办法。这些办法曾为政府机关选拔了大批人才，但是存在着选人视野狭窄，容易产生不正之风的弊端。新的录用制度的主要步骤是;首先进行资格审查，了解报考者的基本政治面貌，以及是否具备职位所要求的年龄、身体、专业知识和工作经验等条件。第二是考试。资格审查合格者方可参加考试，考试分为笔试和面试，测验报考者的业务知识和业务能力。第三是全面考核。考察报考者各方面的表现，如政治思想表现、道德品质、工作责任感和实际工作经验等。然后，再根据考试和考核的结果，择优录用。录用后还要经过一年的试用。这样，就扩大了选人视野，保证了所选人员的德才素质;同时，也防止了录用工作中的不正之风，为优秀人才脱颖而出创造了条件。
二、明确职位规范，实行严格考核，建立工作责任制。这是科学管理的基础，也是消除人浮于事现象，减少扯皮推诿，提高行政效率的必要条件和措施。为此，我们借鉴了有关国家职位分类的原理，结合我国情况，拟定了适合我国实际的职位分类制度。我们以全国人大通过的政府机构改革方案为依据，按照工作性质、难易程度、责任大小和任职资格条件，分门别类地确定各个职位的任务、职责及任职条件。在此基础上，实行严格考核，采取领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的办法，对照职位规范的要求，从德、能、勤、绩四个方面对公务员履行公务的表现作全面客观的评价，并依据考核结果实施奖惩，做到功过分明，赏罚得当。
三、建立精神与物质结合的激励机制，充分调动公务员的积极性。我们把建立科学的激励机制，调动公务员的积极性作为一项重要内容。首先，注重思想政治教育，培养公务员的政治责任感和职业自豪感，树立为人民服务的思想和无私奉献精神，与此同时，建立奖励制度，对优秀人员定期进行表彰，并以工作实绩作为职务晋升、晋级增资的重要依据，以激励公务员努力工作，奋发向上。
四、建立正规化的公务员培训体系，不断提高公务员的政治素质和业务素质。我国把培训制度作为公务员制度一项重要内容，把参加培训作为公务员的一项权利和义务，并根据不同岗位和人员的需要，实行初任培训、晋升职务的资格培训、知识更新培训和专门技术培训四种形式。国家建立行政学院，专门培训高中级政府公务员，与此同时，还建立多种形式的培训中心，形成一个公务员的培训体系。
五、建立廉政机制，保证公务员为政清廉。我们把廉政建设作为推行公务员制度的一个重要目的。在我们的公务员制度中，除了在公务员录用、晋升、考核、交流、奖惩等方面提出了廉政的要求外，还有一些专门性的廉政制度。一是公务员的行为规范，包括公务员权利义务、作纪律、公务活动接受群众监督等;二是回避制度。回避包括任职回避、公务回避、地区回避。这样从公务员行为规范到管理制度等各方面形成了廉政机制，以保证公务员秉公办事。
六、健全法制，依法管理。我们正在建立三个层次的法规：一是基本法规，即《国家公务员法》，它对公务员制度的宗旨、公务员范围、权利义务及各个环节的管理原则作出规定;二是与基本法规配套的职位分类、录用、考核、奖惩、晋升、回避等各单项规定;三是具体实施细则，以逐步形成系统完整的法规体系。
二
根据国家关于在全国建立和推行国家公务员制度的决定精神，我们准备争取到1995年或更长一点时间内，在中央和省市两级政府初步建立起公务员制度，用十年左右的时间在全国范围内基本建立起公务员制度。近两年我们按照这个方针和目标，积极工作，目前已取得以下主要进展。
(一)国家公务员管理法规体系已具雏型。目前，《国家公务员暂行条例》(草案)经过近二十次修改，已基本成形，准备上报国务院审批，并经过几年实践，再修改为《国家公务员法》，提请全国人大常委会审议颁布;与《国家公务员暂行条例》相配套的考试录用、考核、奖惩、职务升降、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休退职等几十个单项法律、法规的草案也已拟定，有的法规经修改完善后准备上报国务院颁布实施。
(二)国务院六个部门的试点正顺利推进，地方政府的试点工作正在展开。我们首先选择国家审计署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局和海关总署等六个部门进行综合试点。这六个部门从1989年初开始试点到现在，已试行了考试录用、职位分类、考核、奖惩、职务晋升、回避、培训等制度，按照公开招考、严格考核的方法，录用了250多人;通过职位调查分析、评价，完成24000个职位的分类工作，并制定出了职位说明书;按新的职务晋升制度，提拔了一批优秀干部;按新的培训制度，培训大量的人员。为了探索地方政府推行公务员制度的经验，我们从1990年开始，先后在我国北方的大城市哈尔滨和南方经济特区深圳市开始了公务员制度的试点工作，目前试点工作正在稳步发展。
(三)一些单项制度已开始在全国范围内试行。1989年以来，国务院有48个部门、地方有
29个省、自治区、直辖市改革了录用制度，按照公开、平等、竞争的原则，采取考试、考核方法吸收录用工作人员。截止1990年底，全国通过考试、考核方法吸收录用人员近3万人，不少地区和部门根据公务员制度的原则，制定了《录用暂行规定》、《纪律暂行规定》、《年度考核实施办法》、《回避暂行规定》等制度，并建立了相应的监督机制。
(四)人员培训工作已全面展开。地方有十多个省市区、国务院大多数部门，都根据公务员培训制度的有关规定，对新进入机关的工作人员开展了岗前培训;许多省市还对新晋升的人员进行了任职资格培训。国家行政学院本着“边筹建、边培训”的方针，先后举办了九期行政管理干部培训班。人事部的高级公务员培训中心，先后举办培训班9期，培训人数达到300人。
随着上述各项工作的进行，大部分政府机关，特别是试点单位的面貌开始出现可喜的变化：一是行政效率得到提高。二是加强了廉政建设，克服不正之风。随着公开招考和回避等制度的实行，不少单位开始消除人事工作中找关系，走后门的现象。此外，公务人员依法办事、廉洁奉公的自觉性也得到提高。三是人员素质得到改善，结构进一步优化。通过公开招考、严格考核选拔出来的人员，素质都比较好。据调查，试点单位新录用的人员，有发展潜力的占90%以上，国家环保局所录用的81人中已有8人被晋升为处级干部。随着公务员制度推行工作的展开，其效果还将日益显著。
三
建立与推行公务员制度是一项复杂的社会工程。建立和推行适应现代化需要的公务员制度，必须坚持正确的方针和方法。
首先，正确把握立足国情与借鉴外国经验的关系，在立足国情的基础上，借鉴外国有益的经验，建立与我国国情相适应的公务员制度。根据我国的实际情况，建立和推行公务员制度必须有利于坚持四项基本原则。我国是社会主义国家，共产党是执政党，不搞多党竞争，所以我国公务员也不存在“政治中立”的问题，我们要以宪法和法律为依据，来制定各项管理制度。这样就能更好地为社会主义现代化建设服务。
第二，正确把握继承与创新的关系，在改革原有制度弊端的同时，充分继承和发扬其优良传统。我国原来的干部人事制度虽然在一些方面不能适应形势需要，但其基本管理思想是党和国家干部人事工作经验的总结，仍然是适用的，如德才兼备的用人标准，要求政府工作人员全心全意为人民服务，密切联系群众，为政清廉，艰苦奋斗等，这些传统和经验得到广大人民群众的拥护。在公务员的行为准则中，要求公务员必须全心全意为人民服务，为政清廉，但这种要求又不仅仅体现在一般的号召上，而是用法律加以约束和规范。这样，新制度既体现了优良传统，又具有时代的内容，容易为广大人民群众所拥护和支持。
第三，正确把握改革与稳定的关系，在保持政府工作连续性和稳定性的前提下，积极创造条件推进改革。当前我国正在进行现代化建设，既要实行改革开放，又要保持政府工作的稳定，推行公务员制度若采取“突变式”，不利于政府工作的连续和稳定;采取“渐进式”，难以满足现实的需要。因此，我们从我国的实际情况出发，采取“点面结合，分步实施”的方式，即在积极研究制定公务员法规的同时，选择少数部门和地方先进行试验，在试点的同时，其他地区和部门，结合自己的情况，试行一些单项制度，为全面推行创造条件。这样，点面结合，以点带面，由粗到细，分步实施，平稳推进，既可以保证政府工作的连续性和稳定性，又可以让新制度能以较快的速度向前推进。两年多来的实践证明，这是适合我国国情的推行公务员制度的科学可行的路子。
(作者系人事部政策法规司司长)
汤丙午
80年代改革的经验表明，要在国营企业管理体制上实现政企职责分开，所有权和经营权适当分离，一个必不可少的前提条件是推进产权管理体制的改革，分开政府内部的行政管理职能和资产所有者管理职能。为了使政府内部这两种职能得以分开，我国政府设立了专职行使国有资产所有权的职能机构。这是政府机构及其管理方式改革的一个组成部分，其意义在于：促进政企职责的分开，使企业不再受行政直接干预，实现自主经营;为实现两权的适当分离创造条件，建立国有资产的经营、管理体制和管理方法;完善企业经营机制，使国家通过专职机构作为所有者使产权机制进入企业，在企业内部形成所有权和经营权相互制约、相互激励的机制。有助于其他政府机构进一步转变职能，加强对全社会经济生活的宏观调控能力。为进一步深化财税体制改革，向国有企业实行利税分流过渡创造了有利条件。
在政府内部设立对国有资产进行专职管理的机构，这在社会主义经济发展的历史上是前所未有的探索。既要巩固和发展社会主义公有制，又要促进商品经济的发展和经济效益的提高，这是我国国营企业产权管理体制改革的最基本的指导原则。其目标是要在深化企业体制改革的同时，配套地推进政府管理体制的改革，使政府的管理体制适应商品经济的企业体制。
一、90年代中国国有资产和国营企业产权管理体制改革的主要任务
在政府内部设立国有资产产权的专职管理机构是构建新体制的一个重要方面。90年代，我们将从以下两方面入手，配套地推进新体制的建立。
(一)在逐步建立以所有权管理为主要内容的国有资产管理体制方面：
要在继续分开政府的行政管理职能和所有者管理职能基础上，强化所有权的专职管理。逐步建立从中央到地方的产权管理体系，专司国家资本金的管理。
中央人民政府对国有资产实行统一领导、统一政策法规，并实行分级、分工管理的方针。管理国有资产的政府机构，主要负责制订方针政策、法规制度，监督分工以后的责任化经营活动，一般不直接经营资产，而是采取多种方式将资产授权给各层次、各类型的中介性产权经营组织进行经营。
中介性产权经营组织依据产权关系向企业派出产权代表，在企业内部形成所有者、经营者、劳动者职责分明、权利和义务对称的相互激励、相互制约的机制。
根据我国的实际情况，中介性产权经营组织可以采取多种形式。一部分投资公司可发展成为控股公司;一部分企业集团的集团公司、行业性总公司由国有资产管理部门授权后也可以成为这类实施产权经营的中介组织;某些自然垄断型的行业管理部门经过国有资产管理部门授权后也可以在其内部设立专职的产权经营组织，对其相关的国营企业实施产权经营。
要在界定国有经济内部不同经营主体的产权责任的基础上，广泛发展国有资产的交叉持股的经营方式。国有产权的不同经营主体之间可以合股投资，相互转让产权，允许中央和地方在一个企业内部实行交叉持股。关系国家经济命脉的重要企业，主要由中央投资或控股，其他企业，地方可以控股，产权收益按股权比例分配并分别纳入中央和地方两级建设预算;
要逐步改造国营企业的组织形式，调整企业组织结构。国营企业根据需要和可能采用公司的组织形式;可以依法设立或通过参股，相互转让产权等多种方式转化为有限责任公司。在条件具备的地方，一部分国营企业也可以改造为股份有限公司。对多方投资的新建企业，从开始就要办成公有法人持股的有限责任公司。要以产权关系为纽带，积极发展企业集团。把企业组织形式的改造与组织结构的调整结合起来，用股份制的组织形式理顺各投资主体的利益分配关系，使企业集团通过产权纽带组成实力强大的企业群体，在明确产权关系的基础上使集团公司集中财力，既与计划经济有效衔接，又逐步获得适应市场调节的竞争能力。
要逐步建立和发展企业产权市场和闲置资产市场，鼓励企业间的竞争性合并和收购性投资，促进资产要素的合理流动和优化重组，带动产业结构和企业组织结构的不断调整。
(二)在逐步建立适应商品经济运行的国有资产管理方法方面：
逐步分开企业经营的商业性目标和社会性目标。绝大多数国营企业必须以盈利为主要目标。
企业以其法人财产，承担有限责任，独立从事生产经营，自负盈亏，对所有者负有不断提高效益和扩大资本积累的经济责任。
政府的国有资产管理部门通过中介性产权经营组织依据产权关系对企业经营业绩，特别是资本金利润率，实施监督，考核评价和奖惩。
根据企业的经营业绩和国家产业政策的需要，国有资产管理部门实行产权的优化组合，决定企业的关、停、并、转，或转让企业产权，调整资产或产权经营的授权对象。
要采取有力措施，切实保护国营企业的经营自主权，对各种所有制企业公平税赋，使他们在社会主义市场环境中平等竞争，优胜劣汰。
要把国民经济发展计划和国家建设资金积累计划结合起来。逐步实行利税分流，推进国有资产资金积累和分配的计划管理。在企业中，要改革现行财务会计制度，建立以资产负债表和损益表为主要内容的财务考核和评价制度。
要广泛运用现代电子信息技术手段，管理资产经营状况，及时准确地传输、汇集、贮存和处理有关数据，提高管理效率。
上述改革，核心的问题是理顺国家与企业的产权关系，使产权管理进入企业，促进企业经营机制的转变和完善。因此，企业进行相对独立的自主经营必须体现和反映所有者的意志和权益，两权的分离应体现在企业的所有者通过必要的组织或代表在企业中行使重大决策和监督职能，而经营者按所有者的利益和决策组织生产和销售。具有法人地位并承担相应财产责任的企业组织，要对价格信号作出正常反应，进行市场竞争。
二、政府管理的改革与有计划商品经济的发展
我国发展社会主义有计划的商品经济，需要建立计划经济与市场调节相结合的运行机制。怎样使公有制经济的宏观管理方式和微观组织形式适合于国家通过调节市场来引导企业的需要，从而实现计划与市场的有机结合，涉及到政府管理职能改革的问题。
(1)关于财税体制的改革。
我国财政部门是国家综合管理财政收支和财税政策、实施财政监督的机构。为了更好地履行积聚和分配资金的职责，充分发挥宏观调控和监督的作用，需要在深化改革中，逐步转变职能，划清职责范围。在这方面，改革的基本方向是逐步对国营企业实行利税分流、分别管理，在此基础上实行复式预算和分税制。
实行利税分流、分别管理，就是使国家作为社会管理者和资产所有者的两种不同性质的收入区分开来。税务部门依法向所有经济成份的企业征收税金，税收应当硬化，税赋应该公平，税收收入保障国家经常性预算，调控社会经济生活;国有资产管理部门依据产权关系收缴利润，并按国家的规定，依据国家计划、产业政策和企业发展的实际需要进行扩大再生产的投入管理，发展全民所有制经济。因此，以利税分流、分税制和复式预算为主要内容的财政体制改革是和国有资产产权管理体系的形成密切联系的相关的改革。
(2)关于计划体制改革。
国家的产权管理的职能可以成为计划经济与市场调节的重要纽带。这是因为，产权管理必然是代表所有者利益，体现所有者意念的管理，在微观经济活动中，产权的激励和约束体现着全体人民整体利益、长远利益，因而产权管理也必然成为国家实施宏观经济决策的一个经济手段，包括使国有经济行为成为国家调控和影响其他经济成分的活动、干预市场的力量，直至通过对国有资本金的运控影响社会其他资本的运作。计划部门负责制定全国的社会和经济发展规划、产业政策以及重大投资决策，产权管理部门配合计划要求，按商品经济的原则和方法贯彻国家计划，组织资金积累和投向，进行资产的存量调整和重新配置。
(作者系国有资产管理局局长)
黄达强
中国的行政改革，是为了适应社会主义现代化建设的需要，在改革开放总方针指引下，以建立“功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效”的行政系统为目标。
中国的行政学教学研究是在改革开放的形势下，为了适应行政改革和科学管理的需要，在停顿多年之后重新恢复和发展起来的。
中国的行政改革与行政学教学研究是双向影响的、相互促进的。行政改革需要科学管理理论指导，呼唤行政学教学研究的恢复和发展;行政改革的成果又匡正、充实了行政学教学的体系和内容，催化着具有中国特色的行政学的形成和发展。
一
中国行政学的教学研究经历了一段曲折过程。在本世纪初，行政学还处在初创阶段，中国学者就及时关注，积极引进，包括翻译美国、日本学者的著作，在高等院校开设行政学课程，开展行政学理论和实践的研究，撰写论著，创办研究期刊等。从50年代到70年代处于停顿、萧条状态。
从70年代末80年代初开始，为实现现代化而奋斗的中国，改革开放的中国，发现了自己同不少国家在经济社会发展各方面的诸多差距，迫切寻求缩短这些差距的具体手段和方法。学习国外的先进的科学技术，借鉴国外科学的管理理论和方法，便是重要的对策。行政学作为有助于政府科学管理的理论和方法便应运而兴，在中国的高等教育系统、继续教育系统、高级研究机关、政府机构等迅速恢复和发展起来。
1984年8月由国务院办公厅、劳动人事部共同发起的行政管理学研讨会，是中国行政学恢复和发展的新起点。从此行政学在中国迅速发展起来，主要表现是：
——开设行政学课程。在高等学校政治学专业、经济管理专业，在继续教育院校，在政府官员培训中心，行政学成为新设专业课，受到普遍欢迎，掀起了波及全国的行政学热。
——建立行政学教学研究机构。一批著名大学如中国人民大学、北京大学、复旦大学、吉林大学、中山大学、武汉大学、兰州大学、郑州大学等，先后建立了行政学研究所、教研室、政治与行政系，招收专科、本科学生和研究生。目前已招收四年制本科学生8000名，硕士研究生200名。全国高等教育自学考试委员会设立了行政学专业，参加这个专业学习的，人数达10多万人。
——筹建国家行政学院和地方行政学院。行政学院将作为政府官员的培训中心，使政府官员通过培训掌握行政管理科学的理论和方法。现在国家行政学院正在筹建中，省级地方行政学院已建立20余所。据不完全统计，到1990年底，已有近200万名政府官员参加了行政学基础的学习，其中包括一部分高中级政府官员。
——形成了一支行政学教学研究队伍。在此基础上成立了中国行政管理学会，全国行政学教学研究会，以及各省市的行政管理学会、行政学教学研究会。中国行政管理学会拥有个人会员约400多人，全国行政学教学研究会会员600多人。他们既是从事行政学教学和研究的有生力量，也是积极参与政府管理咨询活动的“思想库”、“智囊团”。
——出版了一批颇有见地的行政学著作。自1984年行政学教学研究恢复以来，短短五、六年时间，中国学者撰写的行政学著作、教材达130多部。其中一些论著能从中国行政管理的实际出发，总结本国经验，借鉴国外科学研究成果，既有较强的理论性，又有较强的实用性。有的著作荣获全国优秀图书奖。
——中国行政学的教学研究正在面向世界，走向世界。中国行政管理学会是国际行政学会(IIAS)团体会员，中国人民大学行政学研究所是东部地区公共行政组织(EROPA)团体会员。越来越多的中外学者相互访问、讲学，共同参加学术会议，进行双边、多边的交流合作。今年10月东部地区公共行政组织在北京举行14届大会，既是中外行政学专家学者交流合作的盛会，也是中国行政学研究和教学从恢复、发展到走向世界的标志。
二
中国行政学教学研究因改革开放而以空前的速度、广度、深度兴盛起来，其直接成果是推动、影响了行政改革的科学化、深化。具体表现是：
——树立了新的行政管理观念。过去不少人以为行政管理“一靠权力，二靠经验”，认识停留在家长式的管理、经验型的管理水平上，导致官僚主义滋生，行政效率低下。经过行政学的学习、研究，人们认识到，行政管理是一种高层次的管理活动，是复杂的社会系统工程。它需要用行政学这样的科学管理理论与方法作指导。追求行政管理的科学化、法制化、高效化，就成为越来越多的行政管理官员的共识。
——运用行政学理论指导政府机构改革。政府机构改革是行政改革的重要内容。1988年国务院进行的机构改革，就是运用行政学和其他科学管理理论来分析原有机构的利弊，设计新的机构框架和运行图式。例如，通过职能转变、职能分析来确定机构、确定编制、确定人员
(简称“三定”)，这就一改过去机构改革时惯用的凭经验判断、凭下达指标的办法，使机构改革建立在客观实际的基础上，避免重陷“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
——运用人事行政学、行政领导学理论指导人事制度改革和领导班子建设，提出了建立中国国家公务员制度的改革方案。
——建立健全法规制度，实行依法管理。在科学管理理论的启迪下，许多行政机关根据管理目标的需要，制订行政规章、法规，在内部建立健全各种办事制度，如岗位责任制度、会议制度、请示报告制度、办文制度等，使行政管理逐步走上法制化、规范化的轨道。
一一努力实施决策科学化。越来越多的行政管理者接受科学决策的理论与方法，在自己的管理活动中加以实施。他们重视运用外脑参与决策活动，制订多种可供选择的方案对比选优，进行预测分析，比较研究，模拟实验，反馈信息，追踪决策。这就提高了决策的准确度，提高了行政管理效率，避免了许多失误。
三
中国的行政改革，遵循着建设中国特色的社会主义的总体目标进行。随着中国行政改革的展开和深入，具有中国特色的行政管理理论与方法也正在逐步形成。
具有中国特色的行政管理理论与方法，在基本方面，与各国学者所共识的原理、原则是一致的，但由于国情不同，民族传统文化、道德价值观念、心理特性等不同，所以也有许多差异。例如：
——强调政治与行政不可分离。政治制约着行政，行政受制于政治，行政要为实现既定政治目标服务。中国的行政管理要为建设具有中国特色的社会主义这个总体目标的实现而运作。
——强调议行合一的原则。中国行政机关是权力机关即立法机关的执行机关，行政机关服从于、服务于权力机关。
——强调行政管理的经济职能。在现阶段，特别强调以经济建设为中心，发展有计划的商品经济。其他公共事务、公共服务职能要围绕这个中心进行。履行经济职能时强调宏观管理而不是微观管理，间接管理而不是直接管理，行业管理而不是产品管理。这既有利于宏观控制，又有利于微观搞活。
——强调行政环境对行政管理的制约因素。行政环境的差异，影响行政管理理论与方法的差异。因此，实现行政管理科学化，必须从现实行政环境出发，从本国国情出发，根据国情、社情、民情决定管理目标、方针、政策和办法。行政环境研究成为行政学的重要课题。
——强调维护国家统一、民族团结前提下划分事权，适度分权，调动中央和地方政府两方面的积极性。
——强调执政党领导下的协调决策体制。这是中国行政决策科学化的具体形式。
——强调人事行政的政治原则，包括，强调执政党在人事行政中的领导作用，选拔、考核行政官员的德才兼备标准，行政官员关心政治参与政治的基本要求。
——强调行政道德的重要性。
——强调传统的行政方法与现代行政方法的结合运用。
——强调整体行政效率观念。整体或立体效率概念包括：经济效益和社会效益的统一，眼前利益与长远利益的统一，局部利益与整体利益的统一。
以上所列举的，只是具有中国特色的行政学的部分内容。中国是发展中的社会主义国家，有其特殊的政治制度、经济制度、思想文化价值观念，许多带有自身特色的行政管理理论与方法由此派生出来。中国在行政改革中形成中国特色的行政学，是行政学学科发展、繁荣的重要标志。
四
中国的行政学教学研究仍处在初步发展阶段，中国的行政改革也有待继续深化。两者的双向影响还是有限的。今后应力图把双向影响提高到更自觉、更广泛深入的程度。这就要求行政学教学研究者和行政管理官员发挥各自的优势，从自己的岗位作出努力，共同推动行政改革的深入发展和中国特色的行政管理理论方法的建立。
要实现这一步，必须架起教学研究者与行政管理官员沟通合作的桥梁。中国行政管理学会、全国行政学教学研究会这两个行政管理学术团体，是适宜的沟通合作的组织形式。如能吸收更多的政府官员参加，经常研究行政改革与行政学教学研究情况、经验及存在问题，探讨解决这些问题的对策，这样，双向影响的作用和效果就会更加显著。
中国传统文化中存在“官贵民贱”、“官本位”的沉淀。这有碍行政官员和行政学教学研究者的真诚合作。有了沟通渠道、桥梁之后，还必须克服上述心理障碍，才能成为真诚合作伙伴。
行政改革与行政学教学研究双向影响长久的持续的发展，必然会加快中国行政管理科学化、中国社会主义现代化的历史进程。
(作者系中国人民大学行政学研究所所长、教授、中国行政管理学会常务理事)
李增义
建国以来，中国政府十分重视减灾工作，制定了一系列符合我国国情的方针、政策，投入了大量人力、物力和财力。逐渐形成了一套行之有效的减灾管理体制，减灾工作取得了举世瞩目的成绩。
在国际减灾十年活动中，认真总结我国在减灾管理体制方面的经验与不足，进一步改革减灾管理体制，必将有利于开展有中国特色的减灾工作，减少自然灾害造成的损失，造福于人民。
一、我国减灾工作的方针与管理体制
我国政府的减灾工作，始终贯彻“预防为主，防、抗、救相结合”的方针。政府在制定经济发展规划时，依照法律和有关规定，把兴建减灾设施与生产建设紧密结合起来，增加防灾措施，提高防灾能力;在灾害发生过程中，动员一切力量，采取有效措施，实施紧急救援，尽量减轻灾害的影响;灾后，依靠人民群众，自力更生、生产自救、互助互济，国家辅之以必要的救济与扶持。并积极参与国际减灾活动，进行国际交流与合作。
我国现行的减灾管理体制：
(1)实行中央统一决策，政府各部门按照统一的决策和自身的职能，分工负责，密切配合，组织实施。
(2)以地方政府为主，按行政区域采取统一的组织指挥。各易灾地区都有明确的责任制，保证防灾、抗灾、救灾任务快速有效地实施。对重大任务，各级行政首长亲临现场指挥，对所需人力、器械和物资，以及来自上级和外地的支援力量，严格服从统一调动。
(3)充分发挥军队的作用。在兴建防灾工程、抗灾抢险、抢救转移、治伤治病、抢修生命线工程以及恢复生产、重建家园等各项工作中，中国人民解放军都发挥了重要作用，我国军队是同自然灾害斗争的一支重要力量。
在这种体制下，发挥作用的主要有三方面的力量。第一是党政军组织体系，它具有严密的行政组织和指挥系统，在抗灾救灾中发挥主要作用。优越的社会主义制度能最大限度地调动人力、物力和财力减轻自然灾害。第二是国务院各部、局的纵向减灾系统。这些部门提供的灾害监测预报信息为党政军系统的抗灾救灾提供了依据。第三，我国科研部门和大专院校拥有一大批研究自然灾害的专家学者和组织机构，他们在提出减轻自然灾害的对策方面发挥着重要的作用。
为响应第42届联合国大会169号决议确定1990—2000年为国际减轻自然灾害十年的倡议，中国政府于1989年4月成立了国家级委员会——中国国际减灾十年委员会。中国国际减灾十年委员会成立以来，在加强减灾工作的组织协调，制定减灾规划，依靠科学技术、动员全社会投入减灾工作，开展国际交流与合作方面做了大量工作。
二、四十年来中国减灾的措施和成绩
在上述管理体制下，四十年来采取了一系列卓有成效的减灾措施，取得了明显的成果。
1、进行减灾基础工程建设
(1)对大江大河进行综合治理，不断提高防灾抗洪能力。四十年来，国家投入专项资金800亿元，对大江大河进行治理开发，化害为利。在黄河上游，结合防洪、灌溉等方面的需要，建成，了刘家峡等5座大型水利枢纽工程;在黄河下游，培修加固了黄河大堤1800多公里，修建了引黄淤灌工程，实现了水、沙资源的综合利用。在长江中游，兴建了葛洲坝等大型水利工程，既减轻了洪水对沿江大城市的威胁，又缓解了工农业用电的紧张局面。目前我国沿江沿河一些重要城市，如北京、天津、上海、南京已具备抗御百年一遇大洪水的能力。
(2)广泛开展植树造林，治理水土流失，防风固沙，调节气候，改善生态环境。目前我国林木覆盖面积已由1949年的5%提高到12.9%。在我国北方已初步建成一条长达7000多公里的“三北”防护林带。在平原地区大力营造的农田林网，使1200多万公顷耕地受到保护。
(3)不断改善人民的居住环境和居住条件，避免遭受台风、洪水和地震的破坏。在防震方面，对地震活跃地区的建筑物，尤其对大中城市已有的建筑物，采用加固措施;对新设计的建筑物严格按照国家颁布的《建筑抗震设计规范》抗震设防。在地震预测预报中，已形成了具有一定规模、专业与群众相结合的地震监测网，积累了丰富的防震经验。1975年，由于及时预报了我国辽宁省海城地震，使数十万人免遭于难。现在为防洪水新建的围村堤和高台建筑已使我国湖南、湖北、河南和黑龙江等省低洼易涝地区人民的住房条件大为改观，保障了人民生命财产的安全。
2、加强科学研究及科技成果的推广应用，提高对自然灾害的监测预报和防灾能力。
在气象预报方面，已逐步建立了近2700个气象台站和相应的气象科研机构，采用了雷达监测、卫星探测等先进科学技术，在常规天气预报的基础上，发展了数值预报模式的应用，气象变化预报为我国防灾抗灾工作提供了可靠的依据。在农作物病虫害防治方面，目前我国已建立了2000多个病虫防治站(所)，对病虫害进行了有效的防治。
3、抗灾抢险，减少灾害损失。
每当自然灾害来临的时候，我们能够利用各种手段尽可能地抑制灾害的扩展，避免或减轻灾害造成的损失。近几年，每年都要从洪水中抢救转移安置300多万灾民，减少数以亿计的财产损失。遇有特大洪水，充分利用已建的分蓄洪区，组织分洪泄洪，保证大中城市和重要工矿基地的安全。1991年5、6月份开始的安徽、江苏两省特大洪涝灾害中，在国务院的统一领导下，灾区各级党政军领导分赴第一线指挥抗洪，两省有1200多万军民日夜奋战在抗灾救灾第一线，及时疏散、转移人口，采取了多处炸坝分洪泄洪措施，有效地减少了人员伤亡和经济损失。
对于旱灾，通过发掘水源、引水抗旱、人工增雨等措施，保护受旱严重的农作物。1978年我国湖北、湖南、江苏、安徽、江西五省出现大旱时，当地政府组织了一亿多人次提水浇灌，挽回了250多亿公斤粮食的损失。
4、采取多种形式，增强救灾应急能力
(1)建立民间救灾储备。目前，我国已建立了13万多个储金会和储粮会。这种组织一般以村为单位，愿意入会的农民交纳一定的储金或粮食，丰年多储，平年少储，灾年不储。遇到灾荒，缺钱缺粮的群众可以向储金(粮)会借钱借粮，这在交通不便，信息闭塞的边远山区更有其特殊意义。
(2)国家和集体创办救灾企业和救灾基地，吸收灾民务工，增加收入，减轻灾后负担。目前，全国已有这类企业4.5万个，年产值60多亿元，为救灾工作增添了后劲。
(3)积极开展救灾保险。1985年以来，我国先后在不同经济条件的地区进行救灾保险试点。通过试点证明，开展救灾保险是改革救灾工作的一条有效途径。
此外，建立健全减灾工作的法律和规范，广泛开展国际合作，交流减灾工作经验等，都是我国开展减灾工作的重要方面。
三、减灾管理体制改革的基本思路
现有减灾管理体制的局限性主要表现为：综合管理指挥部门缺乏先进科学技术的支持，主要用行政的办法管理减灾，而拥有先进科技手段的各专业部门间又缺乏统一的管理。所以，现有的减灾管理体制已不完全适合当前减灾工作的需要，进行减灾管理体制改革势在必行。
减灾管理体制改革的基本思路是：应用现代科技手段，建立有利于综合协调，统一管理各种灾害的机构，贯彻“预防为主，防、抗、救相结合”的方针，形成科技型的行政管理体制。其核心是建立国家级的减灾实体——国家减轻自然灾害管理中心。国家减灾中心应拥有先进的通讯信息设施，能在各种情况下与全国各地和国务院保持联系，及时迅速地收集各部、局纵向减灾系统的各种灾害信息，通过计算机与数据库中各地的政治、经济、地理、人口等资料的综合处理，迅速做出灾情评估和可供选择的辅助决策方案，为国务院决策提供依据。
国家减灾中心从统筹全局出发，充分发挥各主管灾种部、局纵向减灾系统的作用，加强主要灾区省市政府的减灾作用，形成国家——部局——地区的有领导、有层次的国家减灾系统。它主要负责国家级的重大自然灾害减灾一体化工作。在国家减灾中心之下，应建立若干组织协调各省(区)的省级减灾中心，它将成为省(区)的减灾实体，加强地方减灾工作。
我国若干重大自然灾害处理过程中的一些失误，大多与灾害信息迟缓和尚无减灾决策的常务工作系统有关，所以国家减灾体制应以现代科学技术来切实加强这些环节。国家减灾中心将通过卫星通讯、无线通讯和有线通讯与主要易灾地区形成多渠道的国家减灾通讯系统;通过光纤通讯直接与各主要灾种部、局灾害信息中心联网，形成中央减灾通讯系统;应用巡航飞机和卫星监测形成重大灾情的遥感遥测系统。以上三大系统形成我国现代化、全天候、多渠道、多方式的快速灾情获取系统。
在充分应用上述系统所获取的资料的基础上，建立减灾评估系统和辅助决策系统。设立减灾管理常设机构，以保证减灾工作的成功。
(作者系民政部救灾救济司副司长)
[印度]S.P.维码 S.N.小斯互卢普
80年代印度已故总理拉吉夫·甘地给人事管理工作注入了新的活力。80年代中期发展了综合性的训练战略，旨在把训练变得具有强制性，把所有各个层次的行政公务人员都包括进去。为了实现这些目标，部分计划已经开始实施对不同类别的官员进行训练。
以下我们想集中探讨一下80年代以来显得更为突出的有关人事管理改革的三个重要问题。它们是印度行政系统(IAS)官员训练与发展的新方案，中央行政司法工作和联合协商机构的问题。
为印度行政系统(IAS)官员规定的训练
为IAS官员制定的训练大纲在过去已执行了许多年，但还需加强。除了在国家行政管理学院进行基本的专业训练之外，还计划进行一些短期的、半专业性的行政工作开发训练。在过去的训练中，大多数IAS官员参加了，但是仍然没有做到每一位官员都参加。另外，虽然大多数副秘书和局长级官员参加了定向性进修，但更高级的主管官员如联合秘书、辅助秘书和秘书却很少参加训练。政府总理号召IAS官员要提高为民众服务的行政管理工作的素质，这正是在1985～1986年期间为所有的IAS官员制定各个等级训练大纲的推动力。为了响应总理的号召，调正了旨在提高官员为社会献身精神和工作能力的各类人员的训练工作。
1985年8月2日，总理在检查人事部的工作时指出，每位IAS官员都必须强制性地进修一个星期。此项工作要在1986年6月前完成。在人事部议会协商委员会的会议上决定，无论年轻的、中年的还是年长的官员一律要参加为期一周的进修，而且进修的课程相同。
目前正在执行的IAS官员的训练计划如下：1.全体IAS官员每年都必须参加一次为期一周的强制性进修。2.较长期的训练大纲分别为三个工龄段，即6～9年的、10～16年的和17～20年的官员规定了三个不同等级的课程。
下面分别叙述这些课程的概要：
一、IAS官员为期一周的训练。这类训练的主旨是为官员们提供一种间歇的训练机会;提供来自从见习科员到最高级别的老资格的官员的所有层次中的一系列的信息，从而使那些宣传政策和执行政策的参训官员达到相互交流之目的;和提供来自许多不同地区学员中的判定计划和执行计划的经验。为期一周的进修课程之内容是围绕有关专业确定的。
在开始阶段，应对IAS官员实施强制性的训练大纲，以使他们了解不同学科领域以及管理方面的最新发展情况，并使他们认识所处的社会经济环境。另外，人际关系问题应给予极大的重视，要注意学习，这也象计算机等新的学科领域需要传授新知识一样。人事和训练局正是在这种思想认识的基础上为IAS官员们制定了为期一周的训练大纲。
二、为期一个月的训练目的在于：为学员们提供一个广泛交流思想和经验以及了解其工作环境的机会;使学员们了解管理方面的最新进展，以坚定学习新知识并提高到一个新水平的决心;使学员们为今后制定和执行政策打下扎实的基础。
政府最高权力机关决定，每个IAS官员都必须参加这种训练，考虑到IAS官员的资格，决定三个等级的课程，参加训练的学员按其工龄分为6～9年、10～16年和17～20年的三类，以使他们分别在为今后执行计划、实行管理和理解政策方面打下坚实的基础。对各类人员的要求不同，因此各级训练大纲的目标也不同，具体内容如下：
1.6～9年工龄的训练。6～9年工龄的IAS官员一个月训练大纲规定的目标是，使学员增长知识、提高技术及道德水准，以便更好地胜任现在的工作和如下所列的今后5年可能分配的工作。①正式开发的和行政管理性质的职务，如税收员、地方开发官员、计划官员等等;②部门领导和辅助领导职务;③自治机构和公共企业中的职务;④邦中央秘书处中的职务。
2.10～16年工龄的训练。该等级训练的中心内容是行政管理的概论和决议的制定，特别是有关政府和公共企业部门中的行政管理方面的决议制定。该级训练旨在使学员能掌握各自正在从事的专业。训练大纲提出的目标是，使学员认清国内外的经济、政治和社会形势，掌握行政管理方面的理论和实践活动，学习如何作出决议，而且为学员在今后的发展、提高解决问题能力以及为工作作出更大贡献等方面创造机会。
3.17～20年工龄训练。该等级训练的根本目标是，提高学员的理论知识，开扩思想，增强创造力和革新精神，以使他们能领导得起如农业与乡村发展业、贸易、商业、工业和财政等优先发展部门的工作，如卫生、教育、水利和国内供应等服务部门的工作以及负责国家安全与稳定的国家保安部门的工作。训练的中心内容是，政府职责范围内的重要地区和部门的政策规划和分析。课程中着重分析和讲解政策，而且还要指出执行政策中的可能出现的问题。各课程主要论述各部门政策的基本方针。
中央行政法庭(CAT)
1985年以来，有关招募、任职以及其它服务事务的案件都是由公务员向不同的民事法院提出的。由最高法院和邦司法高等法院负责审理的这类上诉的案件有成千上万起。法院处理这类案件按照例行程序同那些由一般民众或者通过一般民众提出的未决案件一起处理。其结果造成对这类有关的劳务事件处理迟缓，给受害的公务员带来了困难。这必然也使公务员承担了大笔费用。
考虑到所有这些原因，设想需要有一个专门处理有关劳务事务案件的行政法庭。最高法院也同意这种观点：需要设立一个判定劳务事务的法庭。以此为目的，宪法第323条(A)增加了1976年宪法法案(第42条修改案)。该条款设想由议会通过法律设立行政法庭以判决和审判争端以及所要顺从的有关招募，任命在公职行业的使用条件以及在有关的联邦或邦，或印度领土内或由印度政府控制的地方或其他机构，或者由政府经营或控制的企业的任命。法庭在一般的审判原则上采用行政法庭法并以此为依据处理案件。这些法庭同样有权处罚那些蔑视法庭决定的人。
中央行政法庭及其下属法庭自从1985—86年创建以来已处理了大量案件。
通过这些根据1985年行政法庭法的有关条款而设立的中央行政法庭和邦行政法庭解决劳务事务的这一公共事业已得到最高法院审判上的认可。最高法院基本上赞成由行政法庭作出的判决。
政府已委任了一个中央政府常设律师的专门小组为由中央政府雇员以政府部门为名义就有关劳务事务提出的案件进行辩护。
人事部监视并监督在中央行政法庭的各法官席处理的以及悬而未决的案件。CAT的众法庭不顾任何约束和困难，除了那些新的案件之外，各法庭判决了大量的由不同法庭转交的悬而未决的案件。CAT处理案件所用的时间比以前由其它许多法院用的时间要少。自从开始设立中央行政法庭，在这四年半的时间里，不同的法庭(截至到90年6月30日)接受了91，000起案件，其中包括.24，880起由其它许多法院转交的案件。处理了近60.000起这类案件。
1990—91财年中央行政法庭支出的全部预计达到6000万卢比。
目前，中央行政法庭和邦行政法庭正分别处理各部门的有关中央政府/邦政府雇员的问题。根据行政法庭法第14章第1条，法庭处理社会团体，政府企业和公司以及地方团体雇员问题的权限可以通过发布通知而扩大。通知的发布只涉及七个邦团体，它们是：根据1952年雇员和杂务规定法而设立的中央受托管理人委员会、雇员邦保险公司、工人教育中央委员会、全国劳工协会、全国矿山安全理事会、科学和工业研究理事会和中央社会福利委员会。不同的方面要求法庭的权限应扩大到公营部门公司和其它各种法定的公司。目前这些要求尚未满足。
联合协商机构(JCM)
1966年，印度政府采用了一项关于针对中央政府雇员(主要是团体C和团体D)的联合协商和强制仲裁的方案。该方案不是法定的，而是民间性的。
关于JCM的基本目的是：①促进与全体职员的和谐的关系;②对在作为雇主的政府与一般的作为其雇员的团体间的企业，就其关心和进一步关心问题的最大程度加以保护;③提高公用事业的效率，从合作的努力到缩小‘未解决争论’的范围并扩大共同关注的实质性问题的协议的范围。
关于JCM的方案为三级机构而提供，全国理事会作为最高团体，个别的部/局级的部门理事会包括其隶属的和下级处及地方处，处级理事会根据其结构而定，主要处理地方问题。
全国理事会会议的召集以及有关JCM的一般政策的准则已对人事和训练局(JCA部门)作了规定。内阁秘书是全国理事会的主席。官方的其它成员主要是印度政府和秘书级官员。全国理事会法规规定职员方有60名成员。这些代表由认可的协会指定。
制订承认中央政府雇员工会(或联合会)的法规是一项长期悬而未决的问题。最高法院1965年决议制订中央政府公务员行为法规的第4(B)款，因而使1959年的承认法规成为有效，因为1959年的承认法则与行为准则第4(B)款相关。由部门试验性制定的承认法规要得到内阁的同意。
联合协商机构的全国理事会职员对于一些问题情绪激烈，其中有：建立一个常设机构进行工资考察;职员服务期间带工资假期的工资支付;加班费的支付;所有职员的交通费用的支付等等。
以上我们概括地描述了80年代在行政管理方面所采取的各种改革措施。总的情况表明，这些改革既有令人愉快的方面，也有值得关注和令人失望的方面。人们希望IAS的义务训练计划能继续坚持下去。此外，80年代出现的又一个新颖的特点是，最高职位的文职人员，部长和议会议员们参加了联合定向教育计划或研究班。可是，两三次教育计划实行之后，这一新颖的思想就无声无息了。
(维码教授系印度英迪拉·甘地国立大学公共行政管理系主任，小斯互卢普夫人系印度政府人事和训练局特别任务官员)
[巴基斯坦]英纳亚图拉
一国或一社会进行行政改革的原因或动机各不相同。在巴基斯坦，随着1958年军事政变、布托在1972年掌权、齐亚·哈克在1977年上台，进行公共行政体制改革的步骤在逐步实施。主要的改革发生在1973年，其关键动机是政治性的，即束紧高级公务人员的手脚。这些改革包括，废除“巴基斯坦高级文职人员法”(“印度皇家文职人员法”的仿效)，以及在联邦行政机构中引进侧面晋升体制。新体制废除了等级制度(该等级制度将人员分为一至四等)，选择22个级别——最高级别为政府的联邦秘书。布托采取了一项重要行动，即取消了文职人员的宪法保护。取而代之，他公布了“文职人员条例”。根据该条例，高级官员可以被任意罢免，而不必向其说明原因。这些改革深化了布托对官僚机构的政治控制。
也许布托所引起的最强烈的变化是他对银行业、保险业、商业和工业所实行的全面国有化。其影响是破坏性的，巴基斯坦经济的增长率放慢了，效率低下及贪污受贿在公共部门迅速滋长。
齐亚·哈克政府正式废弃了侧面晋升体制，并且剔除了为数众多的布托党徒。该政府恢复了原来“巴基斯坦文职人员”中未被淘汰人员的地位，而该体制则未被恢复。与此同时，“军法首席执行官”将军事人员引入文职机构。齐亚·哈克实行一种现有职位的10%由军事官员担任的体制。现今，巴基斯坦行政机构中有相当数量的人曾是军事官员，特别是在地区行政机构和警察等这类行政干部中。后来，贝娜齐尔·布托较其父和齐亚·哈克将军更甚，设立了“人事局”，由同情其政党的指定人员领导，在20个月的时间里，绕过“联邦公共管理委员会”，任命了26000名该党支持者任职。这样大量的采用新员，对行政管理体系造成严重破坏，除管理不善和贪污受贿之外，对贝娜齐尔·布托不利的指控之一是，滥用权力，任命如此大量的人员，违背了现行的新员招收法规。
巴基斯坦现政府正在寻求摆脱前政权纳入的众多方面的就职者，并且试图恢复联邦公共行政委员会。目前，巴基斯坦第一次有了一位出身于商业和工业界的总理，他积极为公共行政管理制定新方向。新体制突出的特征是将管理手段与解决争端和难题结合起来。他的主要改革重点放在对经济的管理上，即将经济从过分控制和过多条条框框中解放出来。发生的变化将不仅是结构上的，而且是法律程序上的。
新经济改革由总理任命的六个委员会在下列领域进行：①私有化及减少控制;②出口政策;③税收政策;④自力更生;⑤工业政策;⑥兑换及支付体系。
政府发动的经济改革的突出特征如下：
一、私有化及减少控制
1.所有在1974年被国有化的商业银行将全部实行私有化。2.已通过立法，允许设立新的私人银行;政府鼓励并收到了此类申请，正在对它们进行审查。3.一委员会已组成，以制定关于私有化和减少控制的建议，并且评估私人购买企业的开价。4.该委员会已选择115家工业单位，将分三个阶段把它们私有化。5.除银行外，其它一些到目前为止一直是公共部门垄断的领域，都向私营企业开放，这包括能源、电讯、航空、海运、公路建设、港口管理等。
二、外国投资
鼓励外国股权投资的措施包括：1.外国人和海外巴基斯坦人无需事先批准，就可进行新的投资。2.外国投资者可拥有工业企业100%的股权，且可在重新分配的基础上购买现有公司的股票。3.股利和抽回投资的汇出不必再经过国家银行的允许(银行、保险公司、航空公司和海运公司的利润除外，这些由特殊程序管理)。4.不需政府担保的借款不受限制，需政府担保的所受限制也极少;对国内固定投资借款以及出口量占产量一半以上的投资借款，其限制全部取消;其它投资的借款，以股权多少为限。5.对外国银行支行经营的海上保险业务的限制也大大减少了。
三、兑换及支付体系
除以上所述的与外国投资者有关的措施之外，其它措施如下：1.巴基斯坦居民可在与非居民同样的基础上拥有外币帐户。2.以美元标价的无记名证券已经使用，其收益率是现行LIBOR利率加15%，任何人都可购买这些票据。
3.取消对持有外币和旅游所需外汇量的限制。
4.有关私营企业外国借款的法规极大地放松了，特别是对不需政府担保的那些借款。
四、出口促进政策
1.退税方案、用于出口加工的进口可获免税、出口财政、信贷，随之所采取的措施被简化了。2.在出口促进署中，私营部门代表增加了。
3.出口加工区的服装企业可在市场上购买纺织品出口配额。4.“出口加工单位计划”意味着对那些增值较高的制造业，允许免税进口机器。5.允许外国公司从事出口贸易，废除稻米和棉花出口的国家垄断。
五、其它贸易政策
1.除了很少一部分限制性品目之外，进口许可证制已被取消。2.最高税率由125%降低到95%，并且计划进一步降低。3.非关税壁垒已经拆除，但出于安全、健康、宗教信仰及互惠原因的除外。4.关税委员会将要改组，由专家和专家治国论者任职。5.取消对专利权使用费及技术费支付方面的限制。
六、工业政策
1.私人投资不再需要政府批准，但武器和炸药、高爆炸药、货币和安全印刷，以及含酒精的饮料除外。2.建造工厂的地点不再需要政府允许，但已被指定有特殊用途的区域除外。3.对新建企业实行免税期制度。对位于城市工业区的给予3年免税，位于被定为“落后”地区的为8年，位于旁遮普和信德的农村地区的为5年。
4.减免进口设备和机器的关税。减免幅度从旁遮普和信德的发达地区的50%，直到较不发达地区的100%。5.对工业企业最高可允许的债务——股权比，由60：40提高到70：30。6.对1992年6月30日之前的投资，不查问其资金来源。
七、金融和货币政策
除了使商业银行私有化之外，本领域的措施还包括：1.建立一个拍卖市场，经营短期国库券和长期联邦投资债券收益有关的市场和政府债券二级市场。2.改善国内债务管理办法，提高国家银行机构的能力。3.不仅允许商业银行和投资银行，同时允许住宅融资公司私有化。4.逐步改善国有化商业银行和其它金融机构的工作和资金条件，包括执行一些谨慎的制度。
经济改革计划目的在于创造一个更加开放、宽松、私有化的经济。这样的经济是以增长为导向，刺激私人储蓄和投资能力，将人们从暧昧的经济利益，诸如房地产投机及追求好处和优惠——经济学家称之为“搜索租金”——转向更富有成果的活动场所。在这样的经济中，公共事业将由于其涉及范围的缩小，而能更有效地完成任务。
这些改革措施能否在巴基斯坦实行贯彻，并变成事实，还要拭目以待。商人和商会已指责官僚机构在执行新措施的道路上制造障碍。此外，一些内在的束缚和扭曲也使这些改革措施蒙上了一层阴影，诸如，政治不稳定，封建的政治文化，贪污受贿，政府雇员激增，法律和秩序环境不良，联邦与省的紧张关系，官僚政治，经济压力，政策不连续，种族冲突，巨大的防务及外界压力——包括不断上涨的债务以及随之而来的贷款机构的干涉。贯穿所有这些因素的，是无法控制的人口增长，以及无法具体查核的大量文盲。
(作者系巴基斯坦管理小组专家)
[本刊讯]国务院总理李鹏十分关心东部地区公共行政组织第14届大会的召开，于10月18日会见了与会的全体中外代表，合影留念，并同部分代表进行了座谈。李鹏说：我国正在进行经济体制和政治体制方面的改革。各级行政机构的改革是政治体制改革的一项重要内容。正在进行的行政改革的重点是政企分开，转变职能，提高效率。在保持机构相对稳定的前提下，行政改革还要继续进行下去。
李鹏说，我国下一步的行政改革还要逐步完善公务员制度。目前我们正在进行这方面工作的试点，我们的公务员不仅要具备为人民服务的精神，而且要熟悉业务，同时要有一定的实际工作经验。我们的公务员主要从工厂、农村和实际工作部门的优秀人才中选拨，从学校毕业生中选拨的公务员也必须首先到实践中进行锻炼和考验。他说：在改革开放的条件下，我们非常注意加强对公职人员的管理，发挥监督机关的作用，加强廉政和勤政建设。东部地区公共行政组织秘书长德·古斯曼先生在座谈会上感谢中国政府和有关方面对本届大会召开给予支持与合作。国务院秘书长罗干、人事部部长赵东宛、中央办公厅副主任曾庆红、国务院副秘书长李世忠、中国行政管理学会常务副会长张文寿等参加了会见。
[本刊讯]东部地区公共行政组织第14届大会，10月14——19日在北京举行。来自亚太地区和欧美20多个国家和地区以及国际组织的150余名代表和中国的80余名代表出席了大会。大会以“推进行政改革、提高行政效率”为主题，共收到各国代表的论文80余篇。中国行政管理学会有18名代表出席大会，并向大会提交10余篇论文。
“东部地区公共行政组织”是亚太地区国家(地区)在政府行政管理方面的一个区域性国际组织，成立于1960年。目前由澳大利亚、中国、印度、印度尼西亚、伊朗、日本、韩国、马来西亚、尼泊尔、巴基斯坦、泰国、越南等13个国家以及世界范围的69个行政管理学术团体、研究机构和知名学者组成，在亚太地区和世界范围内具有较大影响，日益受到本地区各国的重视。
本届大会在北京举行受到我国政府的重视，专门成立了以人事部、中国行政管理学会和国家行政学院领导组成的筹备组，对大会各项工作做了精心安排。亚太地区和欧美各国政府、学术团体对本届大会也十分重视，国外有16名部级官员、10名行政学院院长以及一些国际组织的高级官员、著名专家学者与会。
人事部部长赵东宛出席大会开幕式并致欢迎词。他说：中国是一个发展中的社会主义国家，在发展经济的过程中，十分注重行政管理方面的改革，取得了不少成绩。目前，我们正在进一步推进行政管理体制的改革。这次大会为我国借鉴国外行政管理的有益经验、促进与世界各国的交流与合作，开辟了更加广阔的前景。
该组织秘书长德·古斯曼先生在开幕词中说：本届大会确定以“推进行政改革、提高行政效率”为主题，是为了适应不断变化的国际形势的需要，以确保各国社会、政治和经济的发展，满足人民日益增长的物质和精神生活要求。
在为期六天的会议上，各国代表围绕大会主题，就八个方面的问题进行了讨论，包括：中央政府行政改革;地方和区域政府行政管理改革;公共企业行政管理改革;政府人事管理改革;财政管理改革;危机与灾害管理;妇女在政治和公共行政中的作用;行政改革对行政教学的影响等。
人事部副部长张志坚做了题为《推进政府机构与人事制度改革、提高行政效率》的主题发言。他介绍了中国机构改革的基本情况和改革设想(全文摘要另发)。中国行政管理学会副会长、秘书长刘怡昌在第一天的大会上做了题为《改革——中国行政科学发展的主旋律》的发言，他通过介绍和阐述中国行政科学研究的主要问题，帮助与会代表了解中国行政改革的概貌。他强调行政科学将在中国的行政改革中起越来越重要的作用(全文摘要另发)。
在讨论中中外代表普遍认为，行政改革没有统一的模式。各国在政治、经济、文化传统和历史遗产方面存在着差异，因此，行政改革必须符合本国的特点和经济社会发展的程度。印度、日本、印度尼西亚等国的代表都认为，“全盘西代”是一种幼稚的行为，欧美各国的行政改革都有自己的政治背景和社会条件，不可能照搬照套。代表们认为，行政改革要转变职能、下放权力，要处理好改革与稳定的关系，十分注重改革的社会条件和环境问题。讨论中认为：效率是改革的目的，要提高效率，就必须改善政府人事管理，提高政府官员的专业化水平，特别是要强化培训。
与会代表对中国的行政改革和人事制度改革给予很好评价。东部地区公共行政组织秘书处研究与宣传主任瑞复玛教授说：中国的行政与人事制度改革很有价值，应介绍给世界，特别是亚太国家。菲律宾代表特别对中国在行政管理中贯彻群众路线的做法表示赞赏，给以很高评价。
中国行政管理学会常务副会长张文寿出席了大会，副会长、中山大学教授夏书章和副会长、中国人民大学教授黄达等出席了大会并做了发百。
10月15日，中国行政管理学会举行招待会，欢迎前来参加本届大会的中外代表。国务院副秘书长刘仲藜、徐志坚、李世忠、安成信出席了招待会。招待会上，澳大利亚著名学者库兹明向中国行政管理学会赠送了《90年代公共行政：挑战和机会》一书。该书中收录了中国行政管理学会副会长兼秘书长刘怡昌研究员1989年为东部地区公共行政组织第13届大会撰写的论文《改革开放：迎接90年代公共行政面临的挑战》。招待会充满热情友好的气氛，加深了各国代表对中国行政管理学会的了解和友谊。
这是东部地区公共行政组织第一次在中国召开大会。这次大会推动了行政改革和提高行政效率的科学研究，开展了学术交流，加强了友谊，大会取得了圆满成功。