制度变迁与行政改革(1994年第1期)

　　一般说来，个人的行为是天然合乎理性的，每个人都有做“成本一收益”计算的基本愿望和能力，他们的行为都是在既定外部条件约束下追求效用最大化。从逻辑和历史的角度来看，制度理性来自个人理性，但个人理性并不必然如亚当·斯密所说的“无形的手”那样自动推导出制度的整体理性。在人类的经验中，不合理的制度设计和安排比比皆是，它极大地扭曲了个人的行为，使社会资源遭受严重的浪费。从某种意义上说，社会科学工作者的一个重要使命就是，在既定的历史和现实约束条件下，选择最合理的制度结构，以实现社会的整体理性与个人理性的有机结合，实现社会资源的有效配置。

　　我国目前的社会改革，从本质上讲，就是制度从否定个人理性转向承认个人理性的变迁过程。在这一过程中，政府居于主导地位，因为它既是制度创新的主体，也是制度变革的主体。就中国的特殊历史和现实条件而言，在以统制经济转向市场经济的过渡过程中，政府不仅是制度变迁的第一推动力，也是它的自身的一个最重要的组成部分。张成福先生的新著《大变革一—中国行政改革的目标与行为选择》(改革出版社，1993)，正是从政府行政体系与社会体系的制度磨擦和制度整合的角度，系统地论述了中国政府行政改革的价值基础和目标模式，实为中国行政学界近年来少有的一部有特色的理论佳作。

　　在难以数计的面目相似、内容雷同的行政学教材和著作中，这本书给人一种耳目一新的感觉。无疑，对于行政改革和行政学研究，它都必将起到极大的推动作用。

　　研究对象的相对狭窄和理论背景的相对广阔是社会科学研究的重要途径。作者在书中充分地运用了这一开放性研究方法，在整体的社会制度变迁的生态背景下，探讨了中国行政改革面临的问题和选择。作者指出，改革开放以来，中国在价值观念、经济、政治和社会诸方面都出现了革命性变革，社会在整体上已经进入了转型时期，在这种巨大的社会变革环境中，政府行政系统面临着历史上前所未有的挑战，能否适应和回应这一挑战，直接关系到中国现代化建设的成败。

　　然而，改革开放十几年里，行政领域的变革一直收效不大，始终未能摆脱“放乱收死”、“精简—膨胀”、“集中—分散”三个恶性循环。这样一来，在日益开放和变迁的整个社会分配对封闭和停滞的政府行政体系之间就出现了一个巨大的“制度差距”(第15页)，由此导致了一系列社会和行政问题与危机。

　　作者进一步分析道，就行政改革的社会后果而言，由于中国行政改革所具有的独特的高度复合性(第225页)，中国的行政改革注定不仅仅是一般意义上的行政问题，而且涉及到社会和经济体制的方方面面，因而，中国的行政改革不但意味着要使行政组织系统自身合理化，它还承担着使旧的政治经济社会高度统一的体制转向社会诸领域具有相对自主性的现代体制的历史重任。简而言之，行政改革不仅要重新调整它与社会其他系统的关系，还负有为社会其他领域确定运行规则、奠定制度基础的职责。

　　改革十几年来，中国行政改革的基本模式就是权力下放、利益分割。这种权力下放可以分为两种：行政性分权和社会经济性分权。前者是指把过份集中的中央权力下放给地方，后者是指将无所不包的行政权力还一部分给社会和企业。毫无疑问，“分权让利”这一基本思路是正确的，它有助于消除传统体制由于权力高度集中和社会高度一体化所带来的种种弊病。然而，“分权让利”这一行政改革模式不应当被当做一种权宜之计而加以随意使用，而应立足和着眼于制度性的变革和创新。如果权力关系的变动仅仅局限于在旧的体制内的微调，而不去触及传统的高度僵化、集中体制的根本，那么，“分权让利”的改革模式所带来的问题恐怕比它所要解决的问题还要多。

　　令人遗憾的是，十几年的改革经验正在不同程度地印证着这一点。政治和行政体制的改革远远未能适应市场经济的发展需要，呈现出一种盲目性和滞后性。由于我们的行政改革没有建立在权力规范和制度创新的基础上，中央与地方、政府与社会(包括企业与个人)的权力关系依然缺乏明确的法律和制度规定。在这种情况下，单纯的下放权力，使得中央权威急剧流失，国家能力大幅度下降，从而导致宏观经济失控、失衡、社会失序、失范。在这种情况下，维持行政(从社会治安到基础教育)尚难做到，遑论发展行政(从社会进步和经济增长到环境保护和生态平衡)。

　　对于中国行政体制本身面临的困境和危机，作者也做了极为详尽的论述和分析。他指出，从根本上讲，中国行政的危机是一种体制性危机，它涉及到价值、结构、功能、行为和政策诸多方面。由传统的全能政府权力集中引发的中国行政国家的危机突出地体现在三个方面：机构的膨胀、人员的臃肿、财政的危机。

　　改革开放以来，政府在机构控制和消肿等方面采取了一系列措施，但未能达到预期目的。目前，我国县级以上党政机关常设机构超过中央编委规定限额总数高达3万多个(第17页)。机关的人员也在急剧膨胀，据统计，全国靠财政预算支付工资的人员已从1979年的1500万增加到1991年的3400万，增加了2.26倍，大大高于同期财政收入增长率。由于机构臃肿、冗员太多，国家财力不堪重负。现在，国家行政事业费的开支已占到整个财政收入的40%以上，有些省份用于吃饭财政的开支占到财政收入的65%以上(第19页)。作为国家的神经的财力资源的枯竭是行政国家危机的最为突出的表现。试想一个勉强维持自身生存的行政组织，如何能够承担起促进社会发展的重任。

　　通过对现行政府行政体制内外部困境和危机的分析，作者别具匠心地提出了一种符合中国国情的生态主义的内源式行政改革战略。所谓生态主义，是指把行政系统视为一种有机的开放系统，它的生存和发展之关键在于与社会的文化、政治和经济等外部环境取得动态平衡。所谓内源式，是指一国的行政改革应根据本国的历史文化资源和现实的物质条件，探索自身的独特发展道路。

　　作者特别强调行政体系与社会其它系统的制度整合，认为中国的复合性行政改革要求行政改革与社会经济体制的改革相配套、相适应。他指出，行政改革作为一种体制上的革命，“在本质上是行政系统随着外部生态环境的变化以及行政系统内部构成要素的变化，有意识地对其自身的结构、功能、行为和政策不断进行调整和改变，使其转变成新的形态，以期谋取行政系统与环境之间的动态平衡，从而实现行政效能的转化过程”(第24页)。

　　行政体系与社会诸系统的制度整合，要求行政改革不仅立足于行政体系本身的活力和效能，而且着眼于社会制度的创新和权力关系的规范。行政改革的最终目标不仅要实现行政组织内纵向权力分配的平衡，还要实现政治权力系统与社会其它系统的分离和平衡。从某种意义上说，后者是前者的基础和条件，因为政治行政权力运用的效能取决于权力产生及制衡过程。也正是在这一点上，作者告诫我们，行政改革是一场革命，是一种“政治行为和政治过程”(第26页)。这的确是中肯之言。

　　在新的市场经济条件下，行政权力的有效运用必须建立在政治经济的分化基础之上。从这个意义上讲，行政改革的“分权让利”模式必须以“转变职能”为目标(即由过去的无所不管转向对社会各领域的法律和经济性宏观调控)。只有做到这一点，从传统的政治经济一体化的高度政治行政集权中的权力下放和分化，才不会导致政府权威的急剧流失、行政效能的大幅度下降。转变职能意味着政府要改变权力的运作方式，而不是简单地削弱和放弃权力。历史和现实都告诉我们，一个软弱无力的缺乏行政效能的政府不可能建立起现代的市场经济体制。一个政府，在社会制度的变迁过程中，如何在保持行政效能的基础上实现行政职能的转换，这的确是个难题，在中国这样一个地域广阔、人口众多、资源贫乏、发展不平衡的国家中，就更是难上加难了。而这正是作者在《大变革》一书中，为他自己和一切致力于行政改革研究和实践的人们提出的一个共同的历史责任。