评《公共行政学：历史与思想》一书(2001年第6期)

　　以1887年美国学者W·威尔逊《行政学之研究》一文发表和1900年美国学者古德诺《政治与行政》一书出版为象征性起点，公共行政学发展到现在，已经成为一门具有高度理论综合性和最具实践性的学科，对这门学科百年的发展、演变的历程进行全面的概述和评价对于进一步推动公共行政学发展有现实意义。由中山大学唐兴霖副教授撰写的《公共行政学：历史与思想》便是这方面的一次有益探索。该书以开阔的视野、比较的方法系统地对公共行政学思想发展史上具有典型性与重要影响的思想家进行了分析研究，对公共行政学发展的学说流派进行了梳理，并对公共行政学发展的主题进行了讨论。这本书与国内目前为数不多的有关公共行政学思想发展史的著作相比具有以下几个特点：

　　一、概括全面，重点提炼。这体现在两个方面：第一，集粹了西方公共行政学思想发展史上有分量的代表人物。《公共行政学：历史与思想》一书从众多的西方公共行政学家中精选了22位具有典型性的行政学家或对行政学具有重要影响的思想家，概述了每个代表人物的代表著作、主要理论，并对其理论进行简短的评价。这些代表人物里面有被公认为大师级的经典理论家——伍德罗·威尔逊、马克斯·韦伯及赫伯特·西蒙，也有弗雷德里克森、卡斯特及德罗尔等公共行政学界的新一代理论家，他们反映了当代西方公共行政学的发展脉络和西方公共行政学前沿。第二，对公共行政学发展史上丰富多彩的行政思想进行了全面讨论和评述。该书对百年来公共行政学思想的形成、发展和繁荣三个时期公共行政学思想的概貌、重点人物思想作了高度提炼，便于人们宏观把握，再逐章逐节品味。值得一提的是，作者在附录还收罗了《奥斯特洛姆的民主行政理论》及《美国公共行政重建运动：从“狂热”的反国家主义到90年代“适度”的反国家主义》两篇文章，前者除了使我们对公共行政学繁荣时期的多元化发展的了解又增加一个新的视点——“民主行政”外，还使我们对以往公共行政学研究的思想基础又有更进一步的思考;而后者则可以让我们看到20世纪70年代以来的美国公共行政重建运动的全貌，使我们了解70年代以来美国公共行政学流派的走势。

　　二、分析深入，把握详细。《公共行政学：历史与思想》一书并不是简单的历史铺陈，而是一种思想的概括，更是理论的深入。作者不单就历史而考察历史、就思想而评价思想，而是在考察历史、分析思想的同时，对思想家的若干观点、主张与见解进行了充分的推理、演绎、论证，将其提炼归纳为理论，并通过分析理论形成的背景、过程以及实践中的偏差，深入揭示其理论中所蕴含的实质。可以明显看出，作者的意图是要通过历史的考察，来分析公共行政的思想，其终极目的在于理论的深入和创新。

　　此外，作者在《公共行政学：历史与思想》一书中不是仅仅对各位思想家其有重要影响的代表理论进行探讨和评析，而是几乎为每一位思想家都构筑了一个完整的理论体系，并尽可能地收集其所有关于公共行政学方面的理论。

　　三、框架构建独树一帜，范式归纳创新突破。《公共行政学：历史与思想》一书对西方公共行政学产生之前和产生以来的行政思想进行了发掘，从历史与逻辑相结合的角度对公共行政学思想发展范式进行了提炼，归纳出公共行政学一百年来的范式演变：从“制度——功能行政观”到“行为——过程行政观”再到“多元化行政观”，并以此作为学理依据将公共行政学的发展相应地划分为三个阶段——形成时期的行政思想、发展时期的行政思想及繁荣时期的行政思想。这种通过公共行政学主导范式的概括来构造公共行政学史的研究框架不仅是一次有益的尝试，而且堪称公共行政学的研究领域中的一个重大创新和突破。

　　公共行政学的形成时期是从19世纪末到20世纪30年代，这一时期的思想基础主要由威尔逊、古德诺和马克斯·韦伯等人所奠定的。由于公共行政学一开始主要是从政治学的母体中分离出来的，政治学的制度研究途径同样被用于行政管理的研究，同时公共行政学的研究受法学、思辨哲学的世界观与方法论的影响，以效率和经济为出发点，重视行政组织静态层面和行政管理内部结构和功能的研究，所以作者将公共行政学形成时期的主导范式归纳为“制度——功能行政观”是准确的，我们从古德诺“行政的功能就是国家意志的执行”和马克斯·韦伯的官僚制度理论都可以找到依据。

　　形成时期的公共行政学者采取的是一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制(正式政府组织机构)的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究;它将政治与行政(即政策的制定与政策的执行)截然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用;它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则;效率的标准则被不恰当地过分推崇(价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视)。因此形成时期公共行政学范式由于公共行政学科本身的发展与时代的变迁必然引起批评，并促使其转变。于是从20世纪40年代，公共行政思想进入了发展时期，这一时期的公共行政学研究受行为科学、逻辑实证论的世界观和方法论的影响，不再采取形成时期的那种制度——功能这些表面的或形式主义的研究方法了，而是关注组织的管理行为及过程。因此，作者将公共行政发展时期的主导范式归纳为“行为——过程行政观”同样是恰当的，梅奥人际关系理论、西蒙的经典著作《管理行为——管理组织决策过程的研究》以及林德布洛姆渐进决策理论就是实证。

　　到了20世纪70年代，公共行政学研究就进入了繁荣时期。这一时期公共行政学研究融合了多种学科相关的知识和方法，公共行政学者来自经济学、政策分析、管理学等学科领域，突破了前两个时期公共行政学的学科界限，把当代经济学、政策科学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共行政学之中，在研究领域有重大的突破和创新，涉及诸如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、公共选择、政府失败、多元组织等大量新的领域;这一时期改变了前两个时期公共行政学的研究范围、研究方法、学科结构以及实践模式，从而使这一时期公共行政学研究没有一个主导的行政学范式，呈现多元化倾向。这一时期弗雷德里克森的新公共行政理论、卡斯特的系统与权变行政组织理论、德罗尔的政策科学理论、布坎南的公共选择理论以及诺思的制度理论全部是从不同的角度，以不同的方法对公共行政进行研究，所以作者用“多元化行政观”概括这一时期公共行政学研究也有足够依据。

　　由此看来，作者对公共行政学发展三大范式的归纳，已经不再是简单地用一些抽象字眼的泛泛概括了，而是真正地把这一时期主导理论进行提升，突出每个时期特质。正是在这个意义上，我认为这是公共行政学研究领域的重大创新和突破。

　　四、关注公共行政学的学科发展，为公共行政学的未来提出新的研究思路。《公共行政学：历史与思想》一书跟踪国外公共行政发展新趋势，介绍了西方公共行政的新观点和新理论，努力探索公共行政学的前沿问题，体现了西方公共行政学的最新发展，有利于形成公共行政管理新思维。作者在结语中认为“威尔逊和古德诺提出的政治与行政(政治家与官僚)的关系”将是“公共行政学的始终不变的主题”，“从近百年来公共行政学的发展演变过程可以看到，公共行政学作为一门独立的学科已经确立了它的地位和所要研究的基本领域，但其理论体系和研究内容仍在不断的发展变化之中。公共行政学发展的制度——功能行政观范式、行为——过程行政观范式被元化行政范式景观所取代，说明公共行政学研究很难形成一个统一的主导范式。”这是对历史的经验总结也是对公共行政学未来发展方向的预测。作者在本书中对公共行政学的发展方向的这些预测，为公共行政学今后的研究提供了新的思路。

　　五、需要继续研究的问题。当然，作者也留下了继续研究的空间。正如我国行政学界泰斗夏书章教授在该书的“序言”中指出的“由于篇幅所限，该书是作为一门引进学科来处理的，故略去我国从古到今的行政思想。又该书对行政学发展史上有一定影响的人物，如古利克、福莱特、沃尔多、詹姆斯·威尔逊、威尔达夫斯基等人的行政思想未作专门探讨，这些只有留待作者以后再继续研究了。”此外，作者在评价各个思想家的代表理论时虽然已注意到“用”理论的问题，即从个人角度出发不同程度地谈到了各个思想家的理论对于中国的行政改革的借鉴意义，如在对布坎南理论和诺思理论进行简短的评析时就讨论了其理论对中国行政改革的启示。但这方面的内容仍显得太单薄，有待加强。(若购买该书，请与中山大学出版社联系(广州新港西路135号，邮编510275 电话：020—84111998))

　　(作者单位：南京师范大学行政管理研究所所长、教授，南京210000)