专栏：中国行政科学的发展：问题与选择（1996年）

中国行政科学的发展：问题与选择(1)

彭兴业(全国行政学教学研究会常务理事、北京行政学院副院长、副教授)：

实现“两个转变”：中国行政科学繁荣发展的曙光

　　作为一个文明古国，中国行政科学有过灿烂的历史，但当历史进入近现代以来，特别是当一些发达国家的行政科学大步前进时，我们却陷入了却步履蹒跚、徘徊不前的困境。究其原因，一不是我国的行政学者们的研究不努力，二不是我国行政学者们智不如人或理论功底不足，而是社会行政环境对行政理论发展的制约使然。一门科学的形成与发展以客观的需要和外部的条件为前提。客观地说，在计划经济模式的僵化行政环境和行政体制束缚之下，很难有行政科学的用武之地和发展空间。我国行政科学发展能有今天的基础已经是老一辈行政学者们的知识关怀、社会关怀的最大化体现了。这样说，符合马克思主义“社会存在决定社会意识”的观点。

　　进入九十年代以来，国家经济体制和政治体制改革，尤其是公务员制度改革，给中国行政科学发展注入了活力，国家、地方行政学院及各类行政科学研究机构和团体的创立，更为中国行政科学发展带来勃勃生机。眼下，党和国家又制定了未来五年和十五年的规划，提出实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变和经济增长方式从粗放型向集约型的改变。实现“两个转变”过程存在着复杂的矛盾关系和大量的现实问题需要行政科学做出回答，需要行政学对政府的地位、职能、权力结构及行政方式进行多维的深入的具体的和超前的研究，这种强烈的社会需求，对中国行政科学发展来说，既是严峻的挑战又是难得的发展机遇。产生重大的影响。在这里，政府既是主体也是客体，既是推动力也存在着一定的阻力。

　　世界各国都在朝着现代化的方向努力，尽管很难找到一种普遍适用的行政学理论体系或学说，但在信息社会所带来的世界一体化格局下，别国的成功经验对于我们是非常需要的，我们必须学习、吸收和利用一切有价值的理论和思想，为我所用;但同时我们必须更深入地加强对我国特定行政环境的研究，这是建立和发展有中国特色社会主义的行政学理论及其体系的关键和基础，如果我们深入下去就会发现：在我国许多地区和单位，已经有很多现实的“两个转变”的成功经验等待我们去加以总结和提炼，需要研究的课题是空前的，需求的迫切性也是空前的;另一方面，国家的现代化首先是人的现代化，尤其是管理国家的官员在知识、素质与技能方面的现代化。“两个转变”的结果是公共行政伴随着社会形态的市场化、国际化及专业化的程度提高而愈加重要和复杂，因此它呼唤着培养和造就大批的与之相适应的高素质的具有综合行政能力的国家公务员，迫切需要大批的能够娴熟地运用行政科学知识、法律知识、现代科技知识、懂得国际规则和国际习惯的行政官员，唯其如此，世界各国无不把培养和造就高素质的现代化的官员作为行政学的首要任务。总之，“两个转变”为中国行政科学发展提供了适宜环境，为中国行政科学发展带来了春天和繁荣发展的曙光。

　　毛寿龙(中国人民大学行政管理学研究所 博士)：

　　行政学研究要突破僵局

　　改革开放以来，在理论研究、普通教育和干部培训需求的推动下，中国行政学有了一定的发展，初步形成了中国行政学研究和教学的问题体系，建立了中国行政学进一步发展所需要的最基本的理论基础，但从目前的情况来看，中国行政学面临着一个发展的僵局。突破僵局的最现实措施不是盲目地提倡理论联系实际，而是把有限的资源投入到最迫切的需要上，在行政学基础理论和方法上加大投入，从而生产一系列的具有中国特色的行政学名著。

　　中国行政学研究的客户是多元化的，包括研究教学人员、大学生和研究生、公务员以及实际部门。教学研究人员需要的产品是高水平的理论和方法论专著，大学生需要的是教科书，公务员需要的是培训教材，实际部门需要的是能够解决本部门所面临的具体问题的方案。在这些产品中，高水平的理论专著是生产资料，是进一步生产其他消费性产品的根本基础，没有相当多的高水平的理论著作，就相当于没有高新技术设备，不可能生产高水平的消费性产品。

　　中国行政学陷入僵局的原因在于有效需求不足以及由此引起的有效投入不足，在资源约束的条件下，我们必须根据经济的原则在各种生产上分配有限的资源，把有限的资源放在刀口上，从而以有限的资源取得最大的产出效果。普通高校、公务员培训、成人教育等是必须满足的需求，对此必须保证最起码的投入，在教授基本理论和方法的同时，根据教学对象的实际需要教授特定的技能。基本理论和方法恰恰是中国行政学的最薄弱的方面，这已经严重地制约了其他产品的质量，对此必须加大投入，至于直接为实际部门服务的需求，在目前实际部门尚未主动向行政学研究者提出具体课题，并给出公平报价的情况下，行政学研究者不可贸然进行投资，否则不仅浪费稀缺资源，而且在生产工具即理论和方法不够先进的情况下，产品的质量也不见得高，不可能满足实际部门的需要。

　　诚然，从长期来看，行政学研究终归是为了实际应用，是为了更好地解决公共行政问题，因此理论必须联系实际。但在短期来看，在理论极为薄弱、实际部门的需要空泛而不明确的情况下，不可急于联系实际。如果在条件不具备的情况下，急于理论联系实际，其结果只能是浪费有限的研究资源，并且也不可能生产符合实际需要的优质产品，没有现代化的炼钢设备，不可能生产优质钢铁，大跃进时代土法炼钢的教训，决不能再重演在中国行政学的发展上。

　　周志忍(北京大学政治与行政管理学系 博士、副教授)

　　行政学不要“概论化”

　　行政管理学在我国恢复大约15年时间，系统化专业课程体系的存在尚不足10年，由于受师资力量和其他条件的制约，新课程的增设处于零星、分散状态，课程体系的建立没有以深入广泛的理论和实证研究为基础，有关院系在专业课程的数量及具体内容上存在较大差异，课程之间的逻辑关系还不够明晰。从现有课程体系及教学内容上看，行政管理学教育的一些基本问题尚未解决，教学中不同程度地存在忽视能力培养、理论脱离实践、课程内容过于狭窄等问题，未能充分体现行政学的应用性、实践性和跨学科性，行政管理学在实践中的影响和作用还没有充分发挥出来。

　　市场经济的建立和毕业生就业多样化向行政管理学教育提出了挑战，专业课程体系的完善和提高显得十分必要，以下几个问题值得注意和思考：行政管理学专业课程建设的指导思想和应遵循的原则;专业课程体系建设中应注意的几个问题如专业教育和素质教育的关系、传授知识与培养能力的关系、专业课程与相关课程的交叉渗透，不同院校课程建设中的因地制宜问题等;行政管理学专业课程的核心内容、分类、课程体系的基本框架及其课程间的逻辑关系;课程体系发展对师资队伍建设的要求。

　　应警惕行政学的“概论化”倾向，概论化首先表现为“概论热”，140多种概论内容大同小异，没有摆脱定义学、定性学、分类学、原则学的基本模式。概论热的表面繁荣之下隐藏着危机。概论化的第二个表现是概论的内容成为教学指南，新课程的增设陷入内在衍生的单一模式—概论为主干，组织、领导、人事、决策为分枝，然后是分枝的再分杈……最终可能会出现行政协调学、行政计划学、行政指挥学、行政效率学等等，课程体系最终成为一个完美的金字塔。应该说，科研和教学既有联系，又有区别。科研选题时的内在衍生模式也许是行政学研究走向深入的标志，而课程体系建设中的单一衍生模式却是行政学教育的死胡同。

　　郭志平(北京行政学院 行政管理研究室讲师、硕士)

　　现代化过程中的行政重建

　　——对我国行政改革非操作性认识

　　我国的行政改革已经进行了10年，当人们把关心的焦点放在简政、放权，提高行政效率，同时又为权力腐败、滥用而找不到有效的解决办法而苦恼时，一个较为深层次的问题被人们忽略了，如果我们把行政改革放在整个现代化的过程中进行考察，我们发现，行政改革实际上是面临着一个根本的重建问题。

　　重建是意味着超越过去，即打破旧的建立新的，当邓小平第一次提出改革是一场革命，已经说明了这一点。

　　我们所面临的是一个社会观念，社会结构乃至整个社会生活从传统步入现代的时代，社会现代化为我们提出了一个社会重建问题，同时也包括行政重建。

　　行政重建包含几个不同层次的内容。

　　首先，行政重建的核心是关于权力观念的重建。这里，权力是指行政权力，权力观念是指人们普遍对行政权力的基本认识，在旧的计划经济体制和社会体制下，人们感到行政权力无所不在，无所不能，它触及到人们生活的每一个角落。所以在当时，行政权力具有极大的权威性甚至神圣性，随着社会的发展、变化，人们开始对行政权力重新认识，重新划定行政权力的权限、内容，重新认识行政权力的来源和目的，也就是重新建立人们的权力观念。

　　其次，行政人格的重建。行政人格是指人们包括行政人员自身对行政人员权力价值、权力地位的基本认识和道德规范，旧的体制下，纯理念的共产主义道德化的公仆意识，全心全意为人民服务的道德规范反映了这一时期人们普遍持有的行政人格意识，它曾一度发挥了应有的作用，维系了那一个时期行政权力的正常运行，随着新时期的到来，社会结构和体制发生了巨大变化，这曾经一度被人们所弘扬的共产主义行政道德的被逐渐淡模，甚至被丢弃，而造成目前普遍存在的行政道德危机和权力意识的畸形。因而重建适合新时期行政人格就成了行政重建一个非常重要的内容。

　　第三，行政组织结构的重建。行政组织结构是行政权力运行的载体，是行政权力得以运行，发挥作用的直接保障，行政组织结构的设立很大程度上是取决于行政权力的要求，随着社会的变化，行政权力在职能和效能上都受到了重大影响，而发生转变，这就需要建立与新时期行政权力要求相适应的行政组织和行政结构。

　　第四，行政行为的重建。行政行为是指行政权力的运行过程，即行政主体行使行政权力，发挥行政作用的过程。随着人们对行政权力基本观念的改变以及行政权力在职责、目的方面的变化，行政主体行使行政权力在行为方式，行为目的以及所受制约方面都将发生改变。

　　应当看到行政重建是建立在整个社会重建的基础之上的，行政重建也要求在社会现代化的过程中得到实现，值得欣慰的是市场机制的引进已经引起人们观念的变化，带动了社会的变革，为行政重建提供了契机，市场机制不仅经济领域发生了根本性的变化，也促使人们对权力、利益重新认识和重新分配，随着这一过程的开始，传统的价值体系被打破，旧的社会结构、政治结构以及行政结构同样遭到破坏，换句话说，以传统行政权力观念为核心的行政体系被打破，然而，旧的体系被打破并不意味着新的体系已经建立，这也正是目前普遍存在的一方面行政权威弱化，而另一方面行政权力腐败，滥用的原因之一，行政重建需要一个长期的过程，这既是全新行政权力观念，行政人格的建立过程，又是一个在权力关系和利益关系不断调整下新的功能结构和组织结构重新设立的过程，这一过程的完成即意味着行政行为即行政权力运行发挥有效、正常作用的实现，也就是行政重建的完成。

　　就这个过程而言，在制度建设方面我们已经作了很多工作，新的行政法规、制度的建立，特别是公务员制度的实施已经为行政重建作出了重要的尝试。

中国行政科学的发展：问题与选择(2)

郭宝平(全国青年行政学研究会秘书长、人民日报出版社编辑室主任)

“两个转变”：行政学面临的机遇与挑战

　　实现“两个转变”，为中国行政科学的发展，提供了新的契机。可以说，正如80年代中后期干部知识化、专业化的提出直接促进了行政学的普及和一度繁荣一样，“两个转变”的提出，为行政学的发展创造了新的机遇。之所以得出这样的认识，主要基于以下两点：

　　其一，“两个转变”特别是由计划经济体制向市场经济体制的转变，为行政学标示出了研究领域和范畴。无论是否意识到，在市场经济这个概念得到明确肯定以前，我们的行政学实际上是没有也难以找到自己的研究领域和范畴的。原因很简单，在计划经济体制下，国家与社会、政府与公民、政治与经济，处于一元从属结构，政府作为国家的代表，具有国有资产所有者、管理者、经营者多种角色，其管理对象无所不包，管理活动无微不至，从学理上根本无法说清政府应该管什么和不该管什么。如果认为经济、社会乃至人民生活中的一些事务不该由政府去管，那应该由谁来管呢?这在过去是无法理直气壮加以解答的。而一旦明确肯定了市场经济的概念，由计划经济体制向市场经济体制转变，就是肯定了市场在经济活动中的基础性功能，而要建立市场体系，必然促进民间社会组织化程度的提高和自我管理能力的增强。这样，社会通过市场成为提供资源和机会的一个重要源泉，同时，具有一定组织化的社会也就有能力来管理“私域”内的事务。那么，政府与社会、政府与市场，就有了各自的管理空间和不同分工，即所说的“守备范围”。属于政府“守备范围”内的事务，无论是宏观的还是微观的，大到宏观调控，小到下水道的清理，都是行政的责任，因而也就是行政学的研究范畴和领域。不言而喻，由于明确了行政学的研究对象这对中国行政学的发展无疑具有划时代的促进作用。

　　其二，“两个转变”必然要求并推动与社会主义市场经济体制相适应的新的行政管理体制的建立，同时也必然要求并推动行政管理方式与手段的调适，这其中为行政学提出了许多现实的研究课题，这对以改革作为发展动力的中国行政学来说，无疑是又一次获得了强大的推动力。

　　但是，正如人们常说有，希望与困难同在，机遇与挑战并存。举一个最简单的例子：随着市场经济体制的逐步建立，包括人才在内的各种生产力要素都要经受市场的检验。假如行政学专业的毕业生总是找不到就业门路，那么行政学的前途就不能不令人担忧了。所以可以说“两个转变”一方面为行政学的发展提供了良好契机，另一方面对行政学研究也是一种挑战。如果我们能够抓住这次机遇，勇敢地迎接挑战，那么有理由相信中国行政科学走出“引进——消化”阶段，迈上一个新台阶，重视辉煌的时刻不久就会到来。

　　桑玉成(上海师范大学政法系 教授)

　　内部管理与外部管理：行政研究的两个视角

　　建立具有中国特色的行政科学体系，需要首先对行政研究的范围作出界定。在这方面，美国行政学者古里克从行政功能的角度提出了著名的七功能说(POSDCORB)，认为行政研究主要围绕计划、组织、人事、指挥、协调、沟通和财政等七个方面的功能来进行。台湾行政学者张金鉴对这个七功能说进行了扩充，提出了所谓每个英文字里面都包含了“M”的十五要素(15M)说，即认为行政研究的范围包括了目标、计划、人事、钱财、物资、组织、方法、领导、激励、沟通、精神、协调、时机、环境和改进等15个方面。这类具有代表性的观点的一个共同特征，即把行政之内部机制和内部管理作为行政研究的主要范围和对象。

　　在近几年我国的行政学研究中，除了对行政的内部机制和内部管理进行研究以外，还拓展了对行政的外部功能和外部管理方面的研究，如种种部门行政学的产生，基本上就属于这一类。可以看到，那些诸如工商行政管理、税务行政管理、警务行政管理等等，研究的视角主要是行政如何来管理一定范围的外部事务的问题。

　　从严格的意义上说，行政研究的范围或对象应该是行政自身的规律，但是，行政本身并不是一个孤立的存在，它的静态存在和动态运行在很大程度上取决于它对于社会的作用和意义，而这种作用和意义又决定于对行政之外部功能的认识和理解。因此，行政科学在致力于对行政之内部管理进行研究的同时，还必须对行政之外部管理进行研究，内部管理和外部管理是行政研究的两个视角。

　　行政之存在的根本目的是实施对社会外部事务的管理。但是，究竟社会的哪些事务属于行政管理的对象，这本身是需要研究的问题。譬如说，计划经济下的行政功能和市场经济条件下的行政功能肯定具有重大的差别，因而计划经济条件下的行政模式就显然不能适应市场经济对行政提出的要求。关于这种市场经济条件下行政角色和行政功能的探讨，不能不是行政研究的重要任务。

　　而且，行政之外部管理的问题对于行政内部管理具有直接的制约作用。这体现在两个方面：第一，行政外部管理范围即行政功能的大小决定了行政机构的设置情况。如在按专业领域来划分行政管理职能、设置行政机构的情况下，有多少个专业领域的事务应该属于行政管理的范围，就有多少个行政机构的设置。在实践中我们可以注意到，如果一个社会领域的事务本不应由行政来管理但行政一定要管理的话，那么，行政设立一个机构来管理这个事务的时候，这本身就是一种浪费，同时，如果这个行政机构管理这个事务管得越好效率越高，或许对于社会的危害就越大。第二，对于行政外部管理的性质的认识和理解决定了行政管理的原则和方式。就是说，在把行政外部管理视为服务的情况下，那么就有按服务的要求确立的管理原则和方式;在把行政外部管理视为统制的情况下，那么就有按统制的要求确立的管理原则和方式，如此等等。

　　行政存在的根本任务是管理好外部社会，即充分履行其行政职能。而为了能够做到这一点，必须有一套科学合理的行政体系和行政管理方式，即是说，要搞好行政的外部管理，必须首先搞好行政的内部管理;内部管理是外部管理的基础和前提。甚而至于，在某种意义上说，行政的内部管理要比行政的外部管理复杂得多，而这或许正是需要行政学研究其内部管理的根本原因。我们注意到，在我们现在的行政体系内，机构与机构之间，人员与人员之间，上级与下级之间，正职与副职之间等等的错综复杂的关系，使行政人员花费了相当多的时间和精力;行政机构的相当一部分举措和行为，主要地并不是为了管理外部事务而是为了行政机构或其官员自身的需要;另一方面，许多地方行政机构的庞大客观上也需要行政机构花费相当多的时间和精力来应付其自身的运转，这就像一部庞大的动力机器在带动工作机的时候同时也要耗费一定的能量来维持其自身的运转一样。凡此种种，都说明了这样的一个道理，即尽管行政的意义在于行政的外部管理，但是了为实现这个宗旨，必须有良好的内部管理，从而也必须有行政科学来研究行政的内部管理问题。

　　总而言之，行政的内部管理和外部管理是行政研究的两个视角;对于行政学来说，这两个方面都不能有所偏废，如何把行政研究的这两个方面有机地结合起来，互相促进，相得益彰，是我们行政科学的重要任务。

　　张勤(北京行政学院行政管理教研部副主任、副教授)

　　中国行政领导干部身份特点的揭示和解释

　　世界文官在不同的国度、不同时代总以这种或那种的身份活跃在政坛之上，今日中国行政领导干部身分的突出特点是什么?那些特点不大相符或完全背离?应如何运用扬弃的手段塑造极富时代特征的形象很值得研究。

　　一、对中国行政领导干部当权者的身份特点的思考

　　1.国家政权的获得与领导者的更替虽然对于主体都是一个权力变化的问题，但它们分属不同层次，尤其后者的更替更多地为能力强与能力弱、民主方式与责权方式等等的更换，并非主要是或仅仅是马列主义者与非马列主义者互替的政治斗争。

　　2.“我们的权力是人民赋予的”和“我的权力是上级给的”不是绝对对立的概念，应警惕只注意对上级负责而忽视对群众负责的现象发生。

　　3.权力有其结构，构成权力的因素各有其不同的功能和效用，不能把实际的行政权力仅仅理解为法定权力。

　　打破仅从传统政治学、结构意义研究权力界限有助于人们把权力运用合于法，合于目的，合于节俭要求的程度，权力控制的广泛度与有效度转换的灵活程度作为评判权力的运用成败的标准。

　　二、对中国行政领导干部能力者身份特点的思考

　　国家行政职能的转变，行政信息量以几何级数的增长及变化频率的加大，对有限权力的有效使用的需要，领导者(管理者)价值观的转变，被领导者及公民对政府的期望值日益增设的趋向要求行政领导干部具备的能力种类要足够多，即不仅具备观察操作(制作和组织)、表达(口头、文字、动作)、思维(抽象和形象)等基本能力，而且还应具备决策、行为分析、团队建设、谈判交涉、承受压力、应变和理财等具体能力及外语、电脑等基本技能和技巧。

　　三、对中国行政领导干部责任者身份特点的思考

　　以往那种名为集体负责，实为无人负责;不经审计、此处当不得官另处任高官;无论法律法规，肆意用权的时代正在逐渐逝去，社会进步和社会主义事业的发展发达都要求各级行政领导干部认真严肃地面对政治的、经济的、法律的、行政的和舆论的责任。

　　四、对中国行政领导干部公仆身份特点的思考

　　马克思主张的使我们的干部成为对社会负责的公仆的思想是完全正确的，然而，依靠信仰教育、监督往往只能造就几个、几十个或一批公仆人物，行政领导干部队伍转化为公仆在军最终将依赖我国经济、科技、文化以及民主法制建设的高度发展。“公仆队伍”的出现与“公仆分子”的出现分属不同的层面;需要借用不同的条件;二者的产生分属相互联系的不同过程，发达国家文官队伍的演变规律给我们的启示等问题既有理论意义又有现实意义。

中国行政科学的发展：问题与选择(3)

　　程连昌(全国政协常委、全国行政学教学研究会理事长)

　　新时期行政科学发展的重要内涵

　　在我国向2000年发展的新时期，行政管理要有新的发展，行政科学、行政教学和研究必须有新的发展。学科体系要进一步完善。要认真学习、借鉴经济学、政治学、法学、社会学等相关学科的科学体系，完善行政科学学科体系。深入研究行政科学发展中的若干重要关系。特别是：

　　1、社会主义市场经济体制与中国行政管理体系的关系。主要是改变计划经济体制下的行政管理内容、模式、手段和机构，建立健全发展社会主义市场经济有效的行政内容、模式、手段和机构。2、宏观调控体系与政府的具体操作的关系。主要是在总体、全面上对经济的发展建立有效的宏观调控体系，高效管理经济、社会事务。同时，使行政管理在社会各个领域到位适应。3、中央与地方的关系。处理权、责、利的某些问题，充分发挥两个积极性，进一步合理地、具体地划分中央与地方政府的事权、财权。4、现代企业制度与政府的关系。划清政企职责，该分离的要创造条件分离到位，该协调的要协调适应。5、中价组织与政府的关系。建立健全和发展某些中介组织，将政府的某些职责划出。6、政府职能转变与提高效率的关系。7、国家公务员制度与提高素质的关系。8、现代政府与社会的关系。9、中国行政传统与行政现代化的关系。10、行政改革与其它改革的关系等。

　　加强行政科学队伍建设，促进理论与实践的结合。行政科学的发展，既靠实践者，也靠专家、学者、教授，行政科学的完善，要靠认真地总结我国的行政实践，也需要积极地研究、规则、设计。要创造条件推进行政科学理论和行政实践的结合。要善于对重点问题分专题研究，以求在关键问题上有突破，在总结、提炼、挖掘、突破中促进整个行政科学的发展。

　　李景鹏(北京大学政治与行政管理学系 教授)

　　加强对行政系统利益结构的研究

　　在当前中国行政权力运行状况的研究中，对行政系统的利益结构的研究显得比较薄弱，使我们对行政权力的运行与利益机制的相互影响问题，缺乏深入的认识，在行政权力运行中出现的许多问题，不能得到很好的解释，从而也就无法采取有效的对策。

　　表面上看来或从行政规范的目标上看来，似乎一个行政机构内在利益上是一个整体，不存在矛盾。但若仔细分析起来，我们就会看到，一个行政机构中存在着复杂的利益矛盾。

　　首先利益矛盾来自行政机构内部的角色冲突。按照我们原来的理解，一个行政单位是作为党的政策的具体贯彻者和国家的意志在某个领域的代表者出现的。因此，它除了党和国家的利益(也即是人民的利益)之外，没有任何特殊的利益。但是事实上，作为一个行政单位，在社会转向市场经济的特殊历史条件下，它除了代表党和国家的利益之外，也在不同程度上生长出了小团体的利益。因此，在为党和国家谋利益的同时，它也在不同程度上为自己所在的小团体谋利益。而当这两种利益发生冲突时，也就有可能以损害党和国家利益的手段来维护和增加小团体的利益，这是机构内部角色冲突的第一层意思。

　　第二层意思是作为行政机关的首长的角色冲突。行政机关的首长实际上充当三种角色，第一种角色是党和国家利益代表者的角色，即贯彻党和国家的政策，维护人民的利益。这方面本应该是行政首长的唯一角色，但是在现实生活中，每个单位的行政首长在这个角色之外还充当与此相反的两种角色，即作为私人的角色和作为小团体代表的角色。作为私人，他有可能(在不考虑意识形态作用的条件下)象社会上一般老百姓一样，具有追求自己利益最大化的倾向。作为小团体的代表，他又与小团体的成员们具有共同的利益。很显然，如果一个行政首长在他充当第一种角色的同时，也在不同程度上充当后两种角色，那么在实际的利益关系中，这后两种角色与第一种角色就会发生程度不同的冲突。因此也就有可能在不同程度上发生以损害第一种角色利益的方式来满足第二种和第三种角色的利益。而且在一定的条件下(例如利益资源相当稀缺时)第二种角色和第三种角色也会发生利益冲突，也就是说，他甚至可能为了私人的利益而损害小团体的利益。这些就形成了极其复杂的角色利益关系。

　　第三层意思是作为行政机构一般成员的角色冲突。作为行政机构中的一般工作人员也充当不同角色，即作为党和国家政策的执行者的角色和作为私人的角色。这两种角色之间同样存在着上述的冲突。而在私人角色的利益方面，一般工作人员还存在着和首长私人角色利益的冲突。这就是当首长的私人角色利益与小集团角色利益发生冲突，因而损害小集团利益的时候，则首长的私人角色利益便与一般工作人员的的私人角色利益发生了冲突。这就使角色利益关系更加复杂化。所有这一切角色冲突都会在不同程度上影响行政权力的运行，产生运行方向的偏离、权力通道的梗阻、权力能量的磨损、效率和效益的降低，以及各种以权谋私的行为等等。

　　其次，利益的矛盾还来自行政行为相对成本的差异。也就是说，在完成一件行政任务时，不同的人员若付出的成本不同时，面对着任务便会产生利益矛盾。一种情况就是陷入“和尚吃水困境”，即人们常说的“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的情况。三个和尚之所以没水吃，就是因为他们面临着行为成本的差异，结果谁都不愿意为完成任务而付出比别人更多的成本。另一种情况是“逆向竞争效应”，即当收益平均而且固定不变时，则付出得越少，得到的(闲暇)越多，形成了“懒惰的竞赛”。这也反映行为成本差异所造成的利益矛盾。如此等等。这方面的利益矛盾显然也极大地影响着行政权力运行的状况，以及行政效率和效益。

　　再其次，利益矛盾还来自不同行业和不同体制下人们获得利益的总量与行政机构中人们获得利益总量之间的反差。我们知道，我国从原有体制转入市场体制的过程中，各行各业在利益关系中所面临的机会和条件，本来就是不平等的，而在一定时期内这种不平等还在不断扩大。在不同的体制之间，不平等就更加严重。这种不平等的状况就造成其他许多行业和行政机构之间在利益水平上形成巨大的反差。这种利益反差就产生一种感应作用，使行政机构中的人员产生一种巨大的利益丧失感，随之而产生使利益损失得到补偿的强烈要求。这样一种情况就大大地加剧了前面所说的各种角色利益的冲突，特别是私人角色利益与国家利益的冲突。而其最严重的后果就是把手中的行政权力转化为利益资源，以补偿由于利益资源的不平等占有所造成的损失，从而使行政权力的腐败和决堤之水，汹猛难当。

　　如上所述，在行政系统内部存在着由复杂的利益关系所形成的利益结构，其中充满了深刻的矛盾。深入地研究这种利益结构，并从中找出相应的对策，不但对行政学理论是一个发展，而且也会极大地推动行政改革的实践。

　　余兴安(中国人事管理科学研究院 副研究员)

　　注重政策分析，提高“技术含量”——行政学发展的两个重点

　　注重政策分析与提高“技术含量”是两个方面的问题，是分别就行政学的研究对象所具有的两个基本特征——公共性与管理性——而提出的。前者是研究范围的拓展，后者是研究内容的深化。我认为，中国的行政学研究要继续开新，端赖于这两个方面。

　　一、注重政策分析。十余年来中国行政学研究的重点，就基础理论而言，是基本理论体系的构建与基本研究范围的勾画，最大的成就是确立了行政管理是一门科学的共识。在实证研究方面，则是对当前行政体制改革问题的剖析，其成就体现在基本指明了行政体制改革的原则与方向。这两方面，无疑仍将是未来中国行政学研究的重要内容，但是，已经远远不够了。

　　行政的基本特质首先在于它的公共性，行政的基本功能就是制定并执行公共政策。对公共问题及公共政策的研究早已引起我国社会科学界，特别是经济学界的重视，行政学界的反映反而相对滞后。现在看来，行政学如果只注重对行政体系建构的研究，而不把对公共政策的分析纳入研究范围之中，就可能使行政学的发展受到很大的局限，从而影响行政学学科功能的发挥。

　　在未来的发展中，在总体上，中国的行政学界应把较大的研究兴趣与研究精力投入到这一领域。当然，不能泛泛而论，而应该深入到对具体政策规则、执行、评估的分析之中。

　　二、提高“技术含量”。行政工作既是一项管理工作，就必然有个管理方式与手段的问题，亦即有其“技术性”的一面。行政学的研究应有助于管理技术水平的提高。

　　或许把行政学导向管理学的范围之中是一种偏颇，但是，行政学如果仅是一些抽象原则的堆砌与排比，仅是一些思辨理论的推衍与阐释，行政学的“应用性”就无从谈起。目下行政学时遭“无用”之讥，大体根源于此。虽然行政学界大可不必过份在意，因为中国的行政学研究毕竟时日尚短，但是，行政学要在未来的研究中努力提高“技术含量”，增强其“应用性”则是不容忽视的。

中国行政科学的发展：问题与选择(4)

刘怡昌(中国行政管理学会副会长、教授)

中国行政体制改革的基本框架

　　中国行政体制改革随着经济体制改革的深入，已经历十七、八年的实践探索，现已逐步显现改革的轮廓。我们既要总结中国自己行政改革实践，又要放眼世界广泛吸收世界各国行政改革一切有益的理论观点和作法，现已能大体勾绘出中国行政体制改革的基本框架和实现行政管理现代化的努力目标。

　　1.转变政府管理经济的职能和管理方式，重新调整政府职能结构，建立适应社会主义市场经济的宏观调控体系

　　首先要转变观念，重新估量政府对经济社会管理功能，转变“万能政府”的传统观念，政府不再扮演凌驾于社会之上指挥一切的角色。而政府行政管理走向市场化，是世界各国的共同趋势。

　　2.重新调整行政权力结构，实行权力下放，从高度集权走向合理集权和分权，建立适合市场经济新的行政权力体制

　　中国调整行政权力结构，从整体上是向权力下放倾斜，中央政府向地方政府放权，扶持企业自主、社会自治，把管理经营权放到基层，权力结构向地方化、基础化、社会化发展，自下而上地发挥能动性。但在宏观管理领域还需要加强中央政府的统一权威，以调节全社会总供需的平衡，控制财政金融，搞好区域间协调，掌握产业政策，控制发展速度，调动全国力量集中办大事。

　　3.重新调整组织，按市场经济要求，建立精简、统一、效能新的行政机构

　　在计划经济形成以政府为主体的“官本位”、“等级制”、“金字塔”式的垂直隶属关系的组织结构将逐渐弱化，20世纪德国马克斯·韦伯的官僚组织理论将逐渐失去它的光彩，代之而起的将是逐渐向以企业和基层为主体，“矩阵型”、“网络化”、“原子模型式”的横向或多向交往的组织结构将会有大的发展。这是现代社会组织结构发展的大趋势。现代化的行政管理要适应这种社会组织结构变化的新趋势。

　　4.改革政府人事制度，推行公务员制度

　　中国政府的行政人员实行公务员制度，这是中国政府一项重大行政改革。这是从中国国情出发制订的公务员制度，是总结了中国革命战争年代以及新中国建国以来人事制度管理的历史经验，并广泛吸收世界各国实行公务员制度的成功经验的产物。

　　5.建立适应市场经济的政府财政、税务和金融管理体制的新格局。扩大开放，逐步建立与国际惯例相接轨的外经外贸体制

　　中国近几年已实行了汇率并轨，实行外贸出口结汇和售汇制及新的外汇帐户管理办法，同时，改进了重要商品进出口配额管理，调整了关税税率，外汇体制也有很大改革。中国政府愈来愈重视财税、金融、外汇等体制改革，逐步与国际惯例相适应、在财税、金融和外汇体制上逐步走向现代化。

　　6.改革科技体制和教育体制，建立和健全社会保障体系，建立现代的适应市场经济的社会行政管理体制

　　中国是以经济建设为中心，政府行政管理的重点是管经济，但在经济发展的同时，在现代社会必须促进社会各方面全面平衡的发展。特别是对人口控制、生态环境、资源开发、科技文教、卫生福利、社会保障以及对外交往等职能要日益增强。

　　7.扩大行政民主，加强行政法制，广泛吸收公众参与行政，建立和健全公众参与行政和监督行政的体制

　　中国行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分，政治体制改革的目标是建设具有中国特色的社会主义民主政治。因此，推进行政体制的民主化、法制化，也是行政体制改革的一个重要目标。

　　8.改进行政管理工作的方式方法，推进现代科学方法和科学技术在行政办公中的应用

　　行政管理体制的约束还表现在工作方式方法上的改革和创新。我们提倡重视行政管理科学知识的研究和应用，吸收各国行政管理一切先进的理论和作法。中国扩大开放，也包括广泛吸取世界各国一切先进的行政文化。

左然(中国行政管理学会副研究员)

建构有中国特色的社会主义行政学体系是一个自然过程

　　改革开放以来，在我国行政学恢复与重建至今对如何建立起一个有中国特色的社会主义行政学体系一直持有争论。一些专家和学者在改革之初就认为应该着手进行有中国特色行政学体系的建构工作，而且也为此进行了不懈的努力。另一些专家学者则认为条件和时机都未成熟，不应该匆忙进行。

　　十年来，我国的行政学研究专家和教授及实际工作者对我国行政学的发展做了大量工作，取得了可喜的成就，无论是理论研究和对政府行政管理实际工作影响都有长足进展。但是我们是否已经建立起了有中国特色的社会主义行政学体系了呢?看看出版的各种行政学书籍，答案是十分明白的，也就是说我们的工作还有很大的差距。

　　建设有中国特色的社会主义行政学体系实际上是一个自然过程。由于我国改革开放十几年来，经济和政治及社会一直处于转型中，经济体制从计划经济向市场经济过渡，政府对自身的管理及对社会的管理也处于转型过程中，因此作为以政府及政府活动对象为主要研究内容的行政学，也一直处于调整变化之中，有中国特色社会主义行政学基本框架的建立有赖于社会主义市场经济体制的确立。虽然在此之后，还有一个不断发展和不断完善的任务，但是其基本框架在一定时期会处于较为稳定状态。

　　有中国特色社会主义行政学体系的建立还有待于行政学研究的分化。只有分化，研究才能深入，研究内容和成果才能避免雷同。现在我们的科研成果包括出版的书籍仍然存在着很多的重复与雷同现象。解决的方法就是使研究工作者的科研内容分化。这里特别需要指出的是在我们的研究中不要把行政学与行政管理学混为一谈，因为行政学的研究领域要广阔得多。我们在继续进行部门行政和层级行政研究的同时，还要开展行政哲学、行政史、发展行政、政府经济学等领域的研究;在继续进行对政府自身管理活动研究的同时，还要重视开展政府对社会管理活动的研究，从而拓展我们研究领域。如果经过一个时期的努力，行政学研究的领域得到拓展，得到分化，那么研究的雷同现象将会大为减少，在研究过程中，逐步形成学术风格各异的学派，这样有中国特色的社会主义行政学体系形成就是自然而然了。

中国行政科学的发展：问题与选择(6)

桑玉成(上海师范大学政法系 教授)

行政伦理：一个不可忽视的领域

　　无论是从理论的角度还是从实践的角度来看，行政伦理都是一个十分重要的问题，因而也是行政学研究的一个不可忽视的领域。

　　一般而言，行政伦理是指行政关系中的人伦关系，是一种建立在社会公共道德和行政活动的基本规范基础之上的行政道德关系。这种关系存在于行政机关与行政机关之间，存在于行政领导与行政领导之间，存在于行政领导与被领导之间，还存在于行政工作人员与普通老百姓之间。

　　行政活动是一种规范性的活动，而这种规范不仅来源于人们制定的法律和规章，而且还来源于人们在长期的社会生活实践中积累起来的行为习惯和道德习惯。甚而至于，从某种意义上说，后者比前者更能起到规范行为的作用。

　　我国古代一向具有以德行政的传统。孔子说，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”孟子也云“不以仁政，不能平治天下。”还说，“民之归仁也，犹水之就下，兽之走圹也。”诚然，当代行政完全超越了那种以德行政的传统而逐步地走向了制度化法律化，但是，各国的行政实践表明，当代法理化的行政与传统伦理化的行政也并不是水火不能相容，两者完全可以彼此互补，相得益彰。尤其是在我们这样的国家，由于传统的因素在我们的社会生活中仍然占有重要的地位，同时也由于以法理为基础的行政文化还没有完全地建立起来，所以有必要特别强调行政伦理的问题。

　　行政伦理之所以非常重要，首先是因为，建立一种良好的行政人伦关系，是我们搞好行政管理的重要基础。现代管理的理论认为，一种良好和谐的人际关系，对于提高管理的质量和效率，具有特别重要的意义。而组织管理中的这种人际关系，主要是建立在习惯和道德基础之上的。我们注意到，在我们行政管理的实践中，有些部门的那种偏私结派、互相拆台、阳奉阴违等等的非道德行为，严重影响了组织内部的人际关系，从而也直接影响到了行政管理的水准。而这些方面的问题，法律规章等等的规范又显得无能为力。

　　其次是因为，行政伦理可以促使行政工作人员特别是行政领导的道德人格的建立，这有助于建立必要的行政权威。在行政管理活动中，行政权威的建立不仅取决于行政领导的职权地位，同时还取决于行政领导自身的知识、能力以及道德人格。一个在道德上建立了权威的行政领导，必然能够有效地实施其组织管理。

　　再次还因为，良好的行政道德氛围，有利于促进整个社会风气的好转。行政管理是涉及到整个社会的问题，因而行政管理的道德氛围如何，直接关系到整个社会的道德风尚。在我们的社会生活中，如果一个普通的老百姓到行政机关得不到应有的礼遇，一个违章的司机得到了交通警察的粗暴处罚，那么我们就很难想象他们能够心平气和地遵守公共秩序和公共道德。

　　行政伦理包含了极为丰富的内含。一个行政人员如何对待他的上司，同样，行政领导如何管理他的下级，国家行政工作人员如何对待他们的管理对象，诸如此类，不仅需要遵守制度的法律的规范，同时还需要遵守伦理的道德的规范。因而，重视行政伦理的问题，无论是对于理论工作者还是对于从事实际行政管理工作的人员，都是极为重要的。

　　董明 (国家行政学院副教授 博士)

　　必须重视对中国传统行政文化的研究

　　第一，必须看到中西方社会产生国家和政府的途径不同，导致中西方古代政府的行政管理能力之差异，中国国家和政府的产生是由于部落首领及其下属对社会经济的强有力管理而形成的。史料证实，正是由于大禹及其助手率领众人的治水成功，才为他的儿子启成为中国第一位统治者打下了坚实的基础。水利是农业的命脉，这一点古今同理。通过对水利工程的管理，也就基本上控制了中国古代农业社会经济的全部，这也是形成中国古代行政管理卓有成效的一个重要原因。马克思和恩格斯对此有专门的论述，他们把这称之为“亚细亚生产方式”。而西方国家和政府的产生则完全建立在原始氏族的贫富两极分化基础上。这与古代西方社会无需水利工程有关。没有水利工程，政府就无法对古代西方社会经济进行强有力的控制，因而其行政管理能力相对较弱。这种国家政府产生的不同途径，对中西方行政管理体制之差异的影响是巨大的，在研究中国行政学的过程中，我们必须始终牢记这一点。否则，任何西方国家的行政管理的实践和其理论都不可能直接适用于中国国情。

　　第二，正是由于上述特点，中国自古就极为重视行政管理，因此中国古代的行政管理体制非常发达，例如：在中央集权体制下，如何处理中央与地方的关系，从秦代的分封与郡县制之争到唐代的藩镇兵权坐大与削藩的战争。无不体现中央集权政府处心积虑地防止地方分裂的良苦用心。同样，中国古代社会“地方外重”和“中央内重”两种不同模式的存在及其利弊，也可以为我们当前处理中央与地方关系时，作一参考。此外如：中央与地方财政收入分配、行政决策机构的运作规则、职官制及行政监察制等方面，都有许多值得我们借鉴和继承的东西。

　　第三，中国古代的科举制度和庞大的文官队伍，在世界上也是绝无仅有的。尤其是科举制，这是对世界文明的一大贡献，其意义不亚于四大发明。它开创了规范考试之先河;为社会各阶层提供了一个相对公平竞争，机会均等的条件;促进了整个社会重视知识，重视文化。可以这么说，中国古代的官员队伍集中了整个社会的精英。难怪唐太宗开了科举之后，高兴地说：“天下英雄入吾彀”。而在西方，迟至19世纪中叶英国在借鉴中国科举制之后，才开始实行文官制，与知识渊博、高效的中国古代官员相比，当时西方政府官员是望尘莫及的。我国目前已初步建立起公务员制度，但是在进一步完善有中国特色的公务员制度方面，尚有许多工作要做。这里不仅要学习西方文官制度中的先进经验，更要继承我国古代文官制度的精华。

　　第四，在古代中国，行政管理的理论也是极为丰富的，在最古老的《尚书》中，就已提出“敬德保民”、“德威兼施”、?宽猛相济”等行政管理思想，战国时期《韩非子》的“法、术、势兼治的帝王之学”思想，虽然是为专利君主出谋划策，但在如何加强法制、如何选人、用人、如何进行领导等方面，进行了一系列理论总结。这些内容既使是在今天看来也是行政学的重要组成部分。唐代的《贞观政要》总结了统治者的统治经验，它把“用人、纳谏、决策”等问题分析得非常透彻，剔除其中的封建成分，仍不失为一部中国行政管理的好教材。此外如《论语》、《三国演义》等著作，都包含了现代行政学的基本理论问题，这些都值得我们仔细研究和学习的。

　　我们强调要重视对中国传统行政文化的研究，并不是发“思古之幽情”，而是为现实服务。中国古代行政管理的成就，不仅在世界文明史上写下了辉煌的一页，而且至今仍对现实中国的行政管理产生着不可忽视的影响。诚然，我们要向国外行政学学习，学习国外的先进经验，这是毫无疑问的，但决不能言必西方。然而事实上，在我国现今的行政学理论中，对中国传统行政文化的研究一直是一个薄弱环节。要改变这种局面，有赖于大家共同的努力，本文愿为此抛砖引玉!

中国行政管理科学的发展：问题与选择(7)

李对(湖北大学行政管理学系主任)

中国行政学到底该研究什么

　　当前我国行政学的研究内容，大致由三个部分构成：1.围绕提高行政效率，对行政组织、人事行政、行政领导、行政方法、行政法制、行政效率等的研究，同时还增加了对行政环境、行政文化、行政决策与执行、行政信息与反馈、行政监督、机关行政、区域行政、民族行政、行政史、比较行政、行政体制、行政改革与行政发展等的研究。2.围绕有效管理社会事务，对政府职能部门行政的研究，如教育行政、企业行政、公安行政、交通行政、司法行政等的研究。3.围绕行政方法科学化，对行政技能、行政艺术的研究。这种研究始终以政府自身研究为主体，而对行政学研究的真正的主要问题，却轻描淡写。这种受现有学科体系制约而形成的学科本身必然不适应现实需要的研究，必然受到政府和社会的冷落，因为我国政治经济制度与西方国家政治经济制度存在很大差异。中国行政学到底该研究什么?笔者认为，市场体制下中国行政学研究体系由三个部分即政府自身、政府做什么和政府怎么做构成，这与党中央的精神完全一致。李鹏总理在《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》中指出：“各级政府都要按照发展社会主义市场经济的要求，认真转变职能，实现政企职责分开，加强政府部门自身建设，精简机构，提高管理水平和工作效率。”因此社会主义市场经济体制下中国行政学研究体系及内容已经十分明确。

　　1.政府职能的研究，即“按照发展社会主义市场经济的要求，认真转变职能，实行政企职责分开”的研究，主要内容有：政府职能界定的理论依据研究;行政职能转变的环境研究，主要是对社会主义市场经济体制建立与发展对政府职能变化的深层次影响以及对政府职能转变的宏观要求的研究;政企(事)职责分开及科学界定，主要对政府、企业、事业和社会组织的性质、职责、各自追求的利益以及社会责任和义务的内容和界定的研究;政府职能的内容及其合理性，包括政府职能的量度与力度的研究。

　　2.政府自身的研究，即“加强政府部门自身建设，精简机构”的研究，主要是如何在精干、统一、效能原则的指导下，建设政府自身的研究，主要包括：行政组织的设置规模与效率研究;公务员的配备素质与水平研究;行政领导体制和权力体制的健全与完善研究;行政方法的统一与协调研究;政府使用的现代设施、设备、工具等的可行性、经济性和有效性的研究。

　　3.政府行为研究，即如何“提高管理水平和工作效率”的研究，主要内容有：政府宏观调控体系的建立及其运作研究，包括计划、财政、金融、投资等体制的相互协调的宏观研究，社会保障体系和社会治安体系的宏观研究;政府行政行为水平包括政策水平、决策水平、执行水平、管理水平对经济效益、经济发展、社会发展影响的研究;政府在开发社会资源的力度和效度上，推动社会经济发展的宏观研究，包括开发与组合劳动力、能源、矿产、农业以及科学技术、信息等资源力度与效度伪宏观研究等;政府在开发自身资源的力度与效度上，推动社会经济发展的宏观研究，包括开发与利用政府权威、政策、体制、财政、法律等的宏观研究;中央与地方权限分配与合作，加强中央权威，激发地方活力的宏观研究;政府及其公务员的行政行为对社会经济发展的服务程度的考核与评估研究。

中国行政管理科学的发展：问题与选择(8)

孔昭林(北京联合大学应用文理学院管理系副主任、副教授)

中国行政学发展的多元化走向

　　对中国行政学发展进行哲学思考，可能会产生出这一学科的宏观构设、多元走向和完整的体系。所谓哲学思考，既对行政学进行多方位的全面的思索，逐步从内到外、从静到动、从一维到多维的整体性思考。它是行政学成熟的真正诞生地和进一步完善的标志。否则，它将只能停留在经验科学的范畴。从哲学的高度上看，中国行政学的建立首先要找好自己的定位，即自身研究的对象，才能把它与其它学科区分开。然后从某一正确定位沿多维方向思考，构成体系。中国行政学的发展正在经历这样一个过程。

　　一、内成体系

　　围绕行政学的体系已经有了许多研究成果，从最初古德诺提出“政治与行政二分法”，怀特把“行政组织、人事行政、财务行政、行政法规”列为行政学的四大组成部分。到现代系统管理理论阶段，把传统行政学理论与行为科学结合起来进行系统地综合研究，强调环境、组织和人的相互作用及其变化的关系。使行政学日益成为一门多学科交叉渗透的综合性学科。

　　中国行政学背负着几千年文化和古代行政管理的传统，受前苏联行政学体系的影响，面对中国经济体制和政治体制改革的现状，必然要求行政学研究更加具有整体性、开放性、适应性、权变性和稳定性的特征，成为一门多学科综合研究的科学体系。除了行政学原理(行政组织、行政领导、行政决策))、行政学任务(人事行政、财务行政)、行政学方法以外还应注重行政环境和行政改革的研究，使之成为一门具有体系性的完整学科。

　　二、外求发展

　　一门学科要具有强大的生命力，就在于它要不断完善、不断发展。对中国行政学来说，它的发展不仅在追求自身体系的完美，而且还在于它的应用价值的扩大。具体表现在：

　　1.深化分支学科。中国行政学不能只停留在行政学原理、概论式的研究上，而应使其分支学科不断深化。在行政学原理体系基础上衍生出部门行政学、教育行政、科学行政、文化行政、卫生管理行政、军事行政、外交行政、企业行政、工商行政、税务行政、警务行政及其家务行政等。在每一分支学科的研究中，都注重理论与应用的结合。深化分支学科是中国行政学科建设的重点之一。

　　2.扩大适用范围。对行政学的研究，由于受传统概念的束缚，使其适用范围过于窄小，限制了行政学的发展。应该重新认识到行政存在的根本目的是实施对社会事务的管理。它适用于所有社会组织中带有执行性功能的管理，包括政府、政党、社会团体、事业单位和企业，甚至包括家庭和非正式组织，从中找出带有一般性的规律，深化行政学的研究。

　　3.划分研究层次。行政学研究因其行政主体的多层次性而呈现出不同层次。合理运用行政学研究资源、划分不同研究层次是行政学发展系统工程的一部分。例如，国家重点科研院所、重点院校，应注重行政学宏观研究、理论创新，体现出行政学发展的高层次。而一般院校、科研院所则注重行政学微观研究，方法创新。体现行政学发展的实用性。北京联大应用文理学院创办“外企行政管理”就是一次有意义的尝试。这样，在行政学研究的不同层面上开花结果，促进行政学的全面发展。

　　三、稳中求变

　　中国行政学的发展还要体现在适应环境的变化上。它现在所面临的大的行政环境就是中国经济体制改革和政治体制改革，由改革而带来的社会体制、社会心理、价值观念的一系列变革。尤其是面对的“两个根本转变”，对中国行政学的发展是一次强烈的冲击波，是一次发展中的碰撞。它要求我们应循着事物发展的规律，寻找适应转变的切入点，在原有体系基础上完成调适、修正、和增减的改革。使每一分支、每一子系统首先适应转变，逐渐实现整个学科转变。形成一个类似于自然界中星球体系的自转与公转的机制。使中国行政学经历一个从不适应到适应再到“飞跃”的过程，这正是中国行政学发展面对问题与选择所作出的结论。