专栏：公民与公共行政（1998年）

中国行政改革应以公共行政改革为目标

左然(中央机构编制委员会办公室 副研究员)　　

　　公共行政改革与机构改革、行政管理体制改革相比，前者包括更广泛的内容。公共行政改革是指公共部门的改革，既包括政府部门，也包括非政府性质的组织和机构，团体和单位，如事业单位，公共企业;既包括行政机关，也包括立法机关和司法机关;既包括这些部门和组织内部之间关系，部门与部门之间的关系，也包括上述机构和组织、单位与社会、与市场、与企业与公民之间的关系。机构改革和行政体制改革的内容比较具体，在一般情况下，它往往局限于国家机关和政府行政机关自身的改革。

　　在社会主义初级阶段，在我们努力实现从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制根本转变和经济增长方式由粗放型向集约型根本转变过程中，我们必须明确公共行政改革的方向和目标，这就是坚持对公共行政进行总体的战略性设计，使其与我们的经济发展战略和民主政治发展战略相一致。否则我们就会陷入就机构而改革机构，就政府体制而改革行政体制，很难从全局出发，站在国家和整个社会的高度对公共行政进行重新设计，很难把握行政改革和行政发展自身的规律性。这是一方面。另一方面，由于我们仍然处于新旧体制转变的交汇过程中，由于机构重叠、职能交叉，结构不当，功能不全，人员结构不合理、素质不高，行政机制不顺等弊端的存在，直接阻碍其他方面改革的深入和经济的发展，影响政府与群众的关系。因而当前改革的重点又不得不放在机构改革和行政体制改革方面。但是我们必须坚持公共行政改革的目标和方向，才能从根本上扭转过去出现的“精简—恢复—再精简—再恢复”的问题，才能使人民群众对行政改革由于获益匪浅而广泛地参与行政改革，关心理解和支持行政改革，才能由于提高公共服务效率和服务质量，推动经济健康、稳定和快速发展，促进社会全面进步，而获得社会各方面的承认。因为人民群众评价改革不是从学理出发，更不会从书本出发，而是从他们的亲自经历和亲身感受出发。只有公共行政改革才能将机构改革和行政体制改革与老百姓的切身利益直接联系起来，引起广泛的社会反响。

　　中国公共行政改革应当树立新的适应社会主义市场经济和现代化的公共行政理念，从制度和体制及机制上使公共行政真正为公共利益运作，为公共利益服务。

　　其一，正确确立公共行政与公民的关系。公共行政源于公民为了自己和社会共同的利益而逐步形成的服务性组织，是公民契约的产物。在现代社会，虽然在本质上它们是脱离于社会并日益凌驾于社会之上的为统治阶级服务的工具，但是在一般情况下往往更多地表现出其管理和服务功能。特别是在我们社会主义国家，广大人民群众是国家和社会的主人，公共行政组织的人员代表是由公民选举产生，受公民监督，为公民服务的，而不是相反。公共行政对于他们来说只能是服务和管理。

　　其二，正确确立纳税供养组织与纳税人的关系。公共行政机关和公共行政组织本身并不直接创造社会财富，他们的运转和活动是靠公民所交纳的税赋支持，公职人员是靠纳税人来供养的，因而纳税人所供养的组织不是为民造福的“父母官”，纳税公民才是公职人员真正的“衣食父母”。因此，公共行政机构和组织反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，则完全是应有之义，应有之举。

　　其三，正确确立公共行政组织与社会的关系。公共行政组织是众多社会组织的一员，是为社会需要而存在，为社会的利益而存在。因而，由于它的公共性质，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会成员对日益增长的物质需要和精神文化需要服务，而不是相反。

我国的政府公关及对策

刘进才(苏州大学 副教授)

　　随着社会主义市场经济在我国的确立和发展，政府的职能已经发生了很大的变化，越来越多的工作需要政府运用公共关系的手段来沟通和协调。

　　我国是人民当家作主的国家，人民当家作主最根本的是体现在人民对国家管理的参与程度，这也是社会主义民主的核心之所在。这就需要唤醒人民的主人翁意识，不断增强人民的民主观念。作为行政管理职能之一的政府公共关系，能为广泛调动全体人民的社会主义积极性，使得人民团结一致、齐心协力，而发挥重要的作用。同时，改革开放的路线方针政策需要人民广泛的理解和支持，才能付诸实施;社会主义市场经济体制需要人民深刻的理解和支持，才能得以建立和发展。正如列宁同志所说过的：“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量”。(《列宁全集》第26卷第234页)。而这一切只有通过有效的政府公关才能得以实现。

　　为了加强政府和人民群众的联系，应当把政府公关工作提到议事日程。

　　1.提高各级行政领导者的公关意识。要加强政府公关，首先必须提高各级行政领导者的公关意识。这种公关意识主要体现在塑造和维护政府良好形象的自觉性上。只有提高了这种自觉性，才能真正搞好政府公关。在干部培训中应给干部开设公共关系学课程，通过公关知识的普及，来开拓他们的视野，自觉克服将公关庸俗化、歪曲化、短期化的倾向，正确指导他们的行政管理实践，使他们比较深切地了解公共关系在行政管理中的重要职能和作用。尤其作为一个社会主义国家，宪法规定了，我们的国家是人民当家作主的国家，我们的干部是人民的勤务员。我们常说“人民政府，为人民”，其实这充分体出了我国政府公关鲜明的主题色彩。社会主义的政府公关就是要塑造“人民政府”的良好形象。从某种意义上来讲，社会主义的政府与公共关系具有一种内在的“天然联系”。应该将政府公关看成是社会主义国家行政管理的一种最基本的职能活动，那就是“全心全意为人民服务”。因此提高行政领导者的公关意识是我国当前首要和紧迫的一项任务。

　　2.建立统一的政府公关机构。当今各发达国家一般都建立有统一的政府公关机构。我国在精简机构的同时要合理配置政府的职能，增设政府公关机构，以适应社会主义市场经济发展的需要。根据我国的实际情况，可以设想合并民政局、信访局、新闻办等机构，组建公共关系局(县乡则设公共关系办公室)直属行政首长领导，将与公共关系相关的职能集中起来，统一由公共关系局行使。这样既精简了机构，又增强了政府的公关职能，更能加强政府和广大社会公众的联系与沟通，可谓一举多得。民政的救济、抚恤，信访的内部接待、协调，新闻办的新闻发布、宣传等职能都与公共关系直接相关，应该集中管理，这样可以从组织上保证政府公关的有效开展。

　　3.建立民情民意的调查和收集制度。古今中外一切高明的统治者在治理国家中都十分重视民情民意，并通过各种形式和方法了解民情民意。我党和我国政府历来重视民情民意，在社会主义条件下由于我国政府和广大社会公众的根本利益的一致性，我们更应从制度上保证民情民意的顺畅通达。如天津市政府每年一次的千户问卷调查等，就是一种很好的民意沟通制度。同时有必要在各级政府公关局设立专门的民意调查和收集机构(包括公众舆论调查)，及时了解民情民意，加强政府与人民群众的沟通和了解，以调整政策、科学决策、改善管理、规范行为、强化监督。

　　4.与世界各国广交朋友。政府公关的一个十分重要的任务就是发展与世界各国的友好关系，与世界各国广交朋友。这方面的工作主要由国家外交部承担着，外交部实际也就是政府的国际公关部，我国在这方面的工作历来都相当出色。我们应从政府国际公关的角度来重新认识和理解我们的外交工作，更自觉地做好各方面的工作，为促进我国社会主义市场经济的发展，为塑造我国的良好形象，为营造和平的国际环境，而作出更大的贡献。

重新构筑政府与社会的关系

刘熙瑞(国家行政学院教授、中国行政管理学会理事)

　　1、政府与社会的基本关系，常使我们面对一个两难选择。卢梭提出一个悖论：“人生而自由，却无往不在枷锁之中。”这是人类一直未摆脱的窘境。是政府需要社会，还是社会需要政府?恐怕二者互相需要。因为，倘若社会不需要政府，它将会把它抛弃。

　　2、人类之所以离不开政府，是缘自人到目前仍摆脱不了恶的一面。人，总有维护自我生存的本能存在。恩格斯讲：“人类来源于动物界这一事实已经决定人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多些或少些，在于兽性和人性的程度的差异。”现在人们不得不面对政府与社会的关系，从深层理论来看，根源正在于此。

　　3、政府与社会的关系，其属性中有很难扯清的一面。因为它永远是一个动态的过程。它随历史条件的不同而不同，随国度、时间(实为生产力水平基础上的社会发展水平)的不同而不同。因此，它没有一个恒定的标准。这就为人们的争论留下了较大空间，也为人们的创造前进或暂时的后退留下了较大空间。我们常说的行政现代化问题，就深深受此属性的制约。如本世纪初德国学者韦伯提出的官僚制的许多内容，有的国家正在补课，有的国家正在扬弃。这就决定了行政现代化是个有弹性的课题。有的西方国家，改革弄成了非驴非马的东西，象人们说的：“一切都在变，一切都没有变。”就是没有把握好这一属性。

　　4、中国行政管理的发展，应有自己特殊的内容。它包括了从观念、思想、体制、方式方法到技术等一系列变革。其中，技术层面的现代化固然重要，但更重要的，或首要的，还是观念与思想的现代化。而这又是包含一系列具体内容的。科学确立政府与社会关系的理论，就是其中固有的一部分内容。

　　5、理论上究竟怎样表述我国政府与社会的关系?一句话概括，应是：建立在民主基础上的一种有控制，或曰有前提的政府积极干预社会的关系。所谓民主基础上的，是个前提，是个必要条件。所谓有控制的，则包括了对政府人员组成的控制，对政府工作方向与内容的控制，对政府行为本身的控制等等。在此基础上，才有政府积极干预的理由;而一旦有此基础，政府也便可对社会发挥积极的引导、调控、聚合、整合乃至开发的作用。

　　6、一方面强调民主，一方面强调政府对社会的反作用，二者是否矛盾?不矛盾。因为，权力的大小是一回事(包括权力的作用范围、作用强度、作用深度)，而权力是否被控制又是一回事。凶猛的动物，在动物园里，也就不会伤人了。也正如马的力量大小与马的有无缰绳不是一回事一样。

　　7、由于政府与社会的关系的重新定位，它势必影响了政府权力的性质，权力的结构，政府的职能模式。这些都要作出相应调整。而这也就同样构成了我国行政发展的内容。比如政府职能，1993年在中国行政管理学会第二次代表大会暨学术研讨会上，我曾提出应是民主制约下的主导干预模式，就是考虑了这种政府社会关系。现在我基本上还坚持这一点。

　　8、这种新关系、新模式，呼唤一种更深刻的理论指导。种种专制统治理论早已过时，自然不言自明;现有的民主理论，似也不能完全解决这个问题。有人曾提出“民主的危机”概念，恐怕也与此不得不干预的现实有关系。系统理论，虽接近了这一问题，似也不够完善。能否提出一种超越民主，而把政府干预社会与社会控制政府结合起来的理论呢?这恐怕不是一个不值得一顾的课题。至于答案，一种完善的“民主集中论”似可成为思考的方向。

　　9、在我国，有个如何对待传统文化的问题。一般地提出21世纪儒家文化将大行其道，是值得怀疑的。

　　10、据以上分析，基本的结论是：我们应构筑一个受民主制约的积极的政府模式。没有民主的制约，政府将会腐败;没有政府的积极性，社会也将在很多方面增加其运行成本。在我国现在的历史条件下，政府的积极性应表现在：指导社会方向，促进社会按市场经济目标发展;干预调控社会的非规范行为;在市场失败的地方进行替补或挽救;对社会分散的力量进行必要的聚合或整合，并实现“开发”作用，对某些市场不为或不能为的工作直接作为;等等。

　　11、在进行以上这些工作时，应十分小心，因为这里存在失去政府干预前提的危险，即埋伏了重回大政府管理模式的危险。因此，民主政治建设是我们应十分强调的。

公民期待和政府形象

徐泗河(山东青年管理干部学院副教授、行管教研室主任、山东省行政管理学会理事)

　　不可否认，人类在世纪之交面临着众多问题的挑战。各国公民对政府的期待，愿望之高，希冀之切前所未有。政府将被要求无社会差别地善待和服务于每一个公民。

　　古往今来，多少志士仁人向往“主权在民”“天下共治”。马克思的“社会公仆”论，孙中山的“车夫”论，毛泽东的“服务”论，正是把政府定位于为社会大众谋福利这一基点上。具体到中国，正处于社会主义市场经济体制建构之中，政府为人民服务的形象如何展示，直接关系到公民期待的满足程度。

　　公民对政府的期待，从隶属性来看，是一种下对上的主观要求。这种期待决定于双方的相互理解。而政府公关是加强政府同人民联系的重要手段。

　　我认为政府公关有以下几点需加以界定：

　　第一，政府唯一性决定着行政公关的自觉性。任何一个统一国家的合法政府只能有一个。这种唯一性造就了一种凌驾一切社会组织，个人团体之上的强大优势，客观上成就了高高在上的思想观念。我国长期计划经济体制又形成单向垂直指挥的思维定势，很容易滋生超越其它社会组织、社会公众的老大思想。向市场经济转轨中其观念转变稍显迟钝，恋旧反转比较容易，不象企业在市场压力下主动适应，自动与公众沟通的愿望那么急迫。因此，行政公关必须有更高的自觉性、主动性。

　　第二，政府的权威性决定着行政公关的严肃性。政府是上层建筑之核心，是政治、经济、军事、文化等各种社会事务运筹帷幄，指挥调度的帅台。对社会的信息资源、大众传播媒介的运用有着企业无可比拟的优势。运用得当，则效益倍增;运用失当，则负面影响极大。

　　第三，政府的社会性决定着行政公关的复杂性。政府管理事务纷繁，性质不一，覆盖面大，稍有不慎即可引起公众对政府的怨愤、怀疑或对抗。

　　第四，政府的人民性决定着行政公关的非营利性。社会主义政府是接受人民之托管理社会的人类历史上从未有过的新型政权。其行政工作人员必须树立全心全意为人民服务的思想，密切联系群众的工作作风，廉洁奉公的行政情操，依法办事不徇私情的法制观念。

　　公共关系是一种“内求团结，外求发展”的管理艺术。政府管理是否有效，政府在公众中的形象是否良好，很大程度上是自身定位与公众期待是否一致的问题。

　　政府形象要通过行政公关特有的宣传传播职能，把一级组织的决策，政策和策略以及行政措施递导于社会公众，形成有利于决策推行的良好环境，以获取社会各界的理解、支持和拥护，以最大程度地满足公民期待。

公民权利是公共权力的基础

田兆阳(北京行政学院副教授)

　　正确认识公共权力的来源和性质

　　公共行政，简言之，就是依法行使公共权力，管理社会公共事务并承担公共责任。公共权力说到底是一种国家权力。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”我国是社会主义国家，社会主义民主的本质是人民当家作主，人民是公共权力的真正的最终的来源。

　　在我国人民行使管理国家和社会事务的民主权利，主要有直接的和间接的两种形式。公共行政是一种间接的国家管理，因为公共权力来自于人民，是人民赋予的，它实质上是一种委托权，体现了一种委托关系，或者说是一种主仆关系。人民把管理国家及社会事务的一部分权力委托给政府机关和国家公务员，后者受人民委托并代表人民进行这种管理。正如毛泽东同志曾经指出的，人民“把权力委托给能够代表他们的、能够忠实地为他们办事的人”。可见，在这种委托关系中，接受委托者必须具备两个前提条件：一是代表人民的利益和意志;二是忠实地为人民办事。由于树立了公共权力是人民赋予的思想观念，朱镕基总理在新一届国务院第一次全体会议上对国务院组成人员提出的五项要求，第一条就是“要牢记自己是人民的公仆，全心全意为人民服务”。

　　公共行政要切实保障公民权利

　　公民与人民的概念，在内涵和外延上既有联系，又有区别。人民是一个政治概念，公民是一个法律概念;人民是一个集合概念，公民是一个非集合概念。在一定意义上说，人民是由公民组成的。我国宪法第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”。可见，公民是具体的，以个体形态存在的。在政治上，公民享有各种权利，是社会的构成主体。在人身上，公民具有独立完整的人格及其尊严，任何组织和个人不得随意侵犯。我国宪法明确规定的公民基本权利共有27项，内容非常全面而具体。

　　恩格斯指出：“国家是以一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的。”国内外研究表明，公共权力是富有侵犯性的，而有些公民权利则是很难落实、容易受到伤害的。公共行政必须尊重和保障公民依法享有广泛的权利和自由，比如选举(罢免)权、表达权、知情权、批评建议权、人身自由权和救济(申诉、控告、取得赔偿)权等，每一种权力都依靠具体的、法律的、物质的和组织的保障，才能落到实处。

　　完善公民权利对公共权力的制约机制

　　公民权利是公共权力的基础和前提。公共权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须自觉接受人民群众的监督，这是人民群众当家作主的体现，是主人对公仆委托权力并进行监控的手段，它实质上是一种法制监督。

　　以“权利”制约“权力”，不仅在于它是公民权利的保障，而且还是正确行使公共权力及其效率的保障。所以邓小平同志强调：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免……”

　　唤起公民意识，吸引人民主动参与，公共行政才能正确反映民意。

构建公共生活与公共管理的谐和关系

唐兴霖(中山大学政治学与行政学系 讲师)

　　随着社会主义市场经济体制的确立和政府宏观控制体系的建构与完善，中国逐渐由传统社会向现代社会转变。市场经济本身就意味着承认私人生活是社会生活的基础，同时也意味着需要一种公民大众的公共生活，需要一种以公民私人生活为基础的社会公共生活。以政府为主的公共管理机构则要担负起管理社会公共生活的职责，从而为形成变动而有序的社会公共秩序提供保障。因而，必须处理好社会公共生活与公共管理的关系。

　　人类社会产生以来，其生活世界就可以分为私人生活和公共生活两个方面。当人类进入现代市场社会以后，私人生活和社会公共生活的界限就更明显。何谓私人生活和公共生活呢?著名学者丹尼尔·贝尔认为，私人生活是“人们在私人领域不管是道德上还是经济上，愿干则干而不妨碍公众利益的活动”。而公共生活则是以政府及其它公共部门为主导，以个人利益和意愿为基础，以公民人人平等为原则去参与的社会行为。因而公共生活本质上是一种社会性活动。公民何以要参加公共生活，或者公共生活存在的原因何在?这就在于人是“群”的动物，人是社会的人，正如马克思所说的“人的本质是社会关系的总和”。因而每个公民都会自觉或不自觉与社会公共生活。公共生活与私人生活相比，有以下特点：其一，公共生活是社会性的活动。它涉及社会的政治、经济和文化等各个方面。其二，公共生活以公民大众为依托。公民个人是公共生活的参加者，离开公民大众的公共生活是不存在的。其三，公共生活具有公共平等性。公民参与公共生活必须人人平等，任何人都没有特权。因而，公民参与公共生活以人人自愿、人人平等为准则。

　　公共生活的特性表明其与公共管理的关系非常紧密。所谓公共管理(Public Administration，亦译公共行政)，是指政府及其它公共部门对社会公共事务和公共生活进行有效管理的活动。公共管理本质上是一种非赢利性的管理活动，它为社会提供公共产品。现代经济学的研究表明，社会公共产品具有不可分割性、非排他性和非竞争性。这就决定了公共管理有区别于工商管理的公共性特征。在现代市场经济条件下，公共生活与公共管理的关系表现为：其一，公共生活是公共管理存在的依据。公共生活作为一种社会行为，它为公共管理提供不可或缺的基础。如果没有公共生活，公共管理也就失去了存在的依据。其二，公共管理为公共生活提供保障。以政府为主的公共管理机构居于主导地位，为公民的公共生活提供服务保障。政府作为公共产品的主要供给者，把公共产品提供给全体公民，为公民提供优质的公共服务。其三，公共生活与公共管理互为条件，互相促进。高质量的公共生活需要有效的公共管理，高效的公共管理需要健康而有序的公共生活。

　　中国在由计划经济体制向市场经济体制转型过程中，需要与社会主义市场经济相适应的公共管理，需要为社会主义市场经济条件下的社会公共生活提供优质服务的公共管理。那么，如何建构公共生活与公共管理的谐和关系呢?

　　其一，培养公民积极参与公共生活的意识。市场经济肯定公民个人的合法权利和利益，但市场经济同时更肯定超越于公民大众个人利益之上的公共利益，这是公民社会整合的前提，也是公共生活形成的根源。因而在建立社会主义市场经济体制的过程中，必须培养公民的公益心，培养公民积极参与公共生活的意识和习惯。

　　其二，政府转变职能，为公民提供优质的公共服务。市场经济条件下的政府应该由全能政府转变为有限政府，由对社会的直接管理转变为间接调控。在目前就是实现政企分开，完善市场，增大公共投入，提高公职人员的素质，扩大政府宏观调控能力，从而为公民提供优质的公共服务。

　　其三，政府有效地组织、协调和引导公共生活。以政府为主的公共管理部门是公共生活的组织者、协调者和引导者。通过以政府为主的公共管理部门有效地组织、协调和引导，公民的公共生活就会活泼而有序。

　　其四，确立公民的公共生活与公共管理的良性互动关系。既然公共生活与公共管理互相依存，那么建立市场经济条件下有效的公共管理，就必然促进公民大众积极参与社会的公共生活;反之，市场社会公民广泛参与的公共生活也必然推动公共管理机制的形成和完善。

从程序性法规看公民与公共行政

王强(南京大学政治与行政管理学系 副教授)

　　公民与公共行政是一个典型的二元性质的命题，它与民主、法治这样一些揭示社会本质特征的范畴相关联，涉及到现代公共行政中若干深刻的理论和现实问题。

　　在规范的意义上是确定公共行政与公民关系的性质，这涉及到民主有无的问题，相关的理论早已汗牛充栋。近代以来的绝大多数理论都将这一关系奠定在主权在民的思想基础之上。随着宪政体制的广泛确立，规范意义上公民与公共行政的关系，已为绝大多数国家的宪法在主权在民的基础上加以确认。

　　在经验的意义上是确立公民与公共行政关系的实现和操作方式的问题，它以规范性认识为前提，并以此作为出发点和目标。就现代公共行政而言，它意味着如何为公民提供服务;就公民而言，它意味着如何借助公共行政实现自身的权利，履行应尽的义务，如何在特定的制度安排下参与公共行政。

　　经验层面的公民与公共行政极具个案性，因一国的经济政治制度、历史传统、文化意识形态、甚至是地理环境等因素而不同。此外，操作意义上的公民与公共行政，与宪法的规定和意识形态的宣传也常常相去甚远。

　　在西方，近代以来广泛确立起代议制政府体制，并纷纷建立起两官分途的公务员制度，以确保为公民服务的有效性。然而在过去的一百多年中，官僚体制的膨胀及其权力的日益增长，已构成对民主制度的重大挑战，庞大的体制时常成为孤立无援的公民的敌人。出路是对官僚体制进行更为严格的控制?是代议官僚制?亦或是直接民主制?

　　在我国，1949年以来才真正喊出了“人民万岁”的口号，建国后的历部宪法确认了公民广泛的权利和应尽的义务，改革开放后迅速发展的法制建设，尤其是“行政诉讼法”的施行，以及公务员制度的确立，均为改善公民与公共行政的关系提供了一定的保障。但环顾现实，不尽人意之处仍大量存在。究其原因，行政过程中严重缺乏相应的程序性法规和制度不能不说是一个极为重要的方面。

　　程序性法规和制度，是现代社会对理性行政之要求的形式方面，对行政主体而言，它涉及到公共行政的运作方式和常规性行政事务的处理方式，是国家对公共行政的控制方式，是公共行政对社会对公民的承诺;对公民来说，它是公民实现自身权利和履行应尽义务的方式;就两者关系而言，它又是“契约”。实体性法规和制度是“契约”的内容，程序性法规和制度则是“契约”实现的形式。在西方，公共行政常因这一形式的极度扩张而导致目标置换;在发展中国家，公共行政则由于这一资源的严重缺乏而常使得服务不能到位。

　　在严重缺乏程序性法规和制度作保障的地方，不规则性是公共行政运作的常态特征，行政过程也总是不透明的，行政事务、社会事务的处理，常因缺乏明确的程序而可快可慢，其效率主要取决于领导人的关注程度、个人的自律、人际关系以及是否处于“风头”上。这样，职能或职务范围内正常事务的处理就因程序性制度的供给不足而实现了权力增殖，而其间也常伴随着权和利的交换。因此，在程序性法规和制度供给不足的情况下，公共行政之于公民具有压倒性的优势，其为公民服务，在动机和效果两个方面都表现出不确定性。于是，公民权利义务的获得和履行也有着极大的或然性，常常和公民自身的社会地位、人际关系以及经济实力呈正相关。而公民对公共行政的参与则往往是非规范性的、零星的，在形式上有时甚至是激烈的。

　　总之，在经验层面上，程序性法规和制度的缺乏，使公共行政的运作呈现出非理性的特征，其结果常常是消解了宪法在公民与公共行政之间所确立的原则，使现实中公民与行政的关系失去了稳定性。因此，操作意义上公民与公共行政的关系应奠基在程序性法规和制度之上。

需要·公民权·政府职能

肖俊(深圳大学管理学院行政管理系 助教)

　　Lindblom在《东西方经济计划》(伯恩斯坦编撰)中的，把共产主义中国描述为“理智指导的社会”，把西方解释为“爱好指导的社会”，也就是说东西方的最大差别是是否把个人爱好作为政策前提。对此，我不作价值判断，但我想有一点可以成为共识：不论是以经济学为背景的经济政策，还是以政治学为背景的公共政策，都必须尊重人的需要。

　　需要是发自内心的愿望，是对某种目标的渴求和欲望，是客观的要求在人们头脑中的反映。需要是人们行为产生的原动力，当需要有了比较明确的目标时就转化为动机，动机直接产生人的外在行为，因此由人的外在行为可以推测人的动机和需要。越是复杂的社会人的需要越呈多样性，这种多样性表现为不同人的需要的多层次性。所谓公民权不过是要求政府满足自己需要的权利，因而对于一个尊重人的需要的政府来说，它最重要最根本的职能就是如何满足这些不同的需要，满足多大程度的需要与它的合法性基础有直接关系。基于不同的需要人们可以结成各式各样的组织，依靠团体的力量去争取属于自己的权利。因而可以说政府始终生活在人的不同需要之中，行走在个人与团体的压力之间。对于一个处于“爱好指导的社会”中的政府，对不同人群的外在行为的观察，成为政府了解信任程度最重要的信息资源。

　　这里描述的实际上是始终处于博弈状态的“政府——公民”的对等关系，是一个以尊重公民需要为基础的、对公民有着激励作用的政治关系。但是经验告诉我们，政府与公民之间的关系并非是对等的，它不仅表现在信息拥有量上的差别，更重要是对于所有社会资源的拥有上的不对等。由于公民花不起昂贵的信息成本，由于政府有时会有意设置障碍，公民不可能象政府那样拥有庞大的信息机构，公民个人要观察、收集政府信息存在巨大的困难。所以公民愿意选择加入正式或非正式组织，虽然不能效益最大化至少可以获得比不加入组织要多的利益。因此各种政党组织、非正式组织、政府控制的社会组织乃至松散的民间组织、非法的地下组织成为公民寄托理想、获取利益的选择对象。以利益集团的形式，以集体的行动去获取政府的信息，并把个人偏好整合为社会价值之一元以信息流的方式给政府制造压力。

　　可见，政府在制定公共政策、履行职能时并没有完全考虑公民的需要，这种需要可能占社会的多数，也可能是少数，政策可能实现了社会正义，也可能没有。而公民个人或团体的思维在一定程度上并没有形成真正的社会正义的观念，在他的评价系统中自己的需要是主要的或唯一的标准。这就使得政府与公民的关系变得复杂起来，过分重视人的需要反而成为实现社会正义的阻碍，博弈的次数过多对政府和公民都没有好处，就如公共选择理论中投票原理所揭示的那样最终将得不到所有人都满意的结果。但是，无论社会怎样地复杂，政策如何地转变、职能如何地设定，人亦或公民的需要作为政府行为的前提应该确定无疑，这样才能真正确立起尊重公民与公民权利的意识和行为方式。