系统研究规章的一部创新之作——评《中国地方政府规章研究》(2000年第6期)

　　地方政府规章是我国狭义地方行政立法的表现形式，其在行政管理中的地位是人所共知的，尤其当今市场经济时代，它越来越发挥着以往无与伦比的作用。遗憾的是，理论界在此之前涉足该领域者寥若晨星。苏州大学管理学院沈荣华教授和地方政府部门领导周传铭同志一改往昔状态，以洋洋洒洒20多万字撰成力作《中国地方政府规章研究》，从宏观到微观，对地方政府规章的制定权限、法律效力、操作程序、法律监督、完善谋略等方面，进行了全面系统而又深入的理论研究，开创了我国学界对地方政府规章进行系统化研究的新视野。综观全书，以下方面是值得称道的：

　　第一，对传统认识的质疑和独到见解的提出，展示了作者在该问题研究上的“柳暗花明又一村”。这是该书的一个突出之处，且贯穿著作始终。比如：在地方政府规章制定主体方面，众所周知，根据我国1982年宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国地方政府规章的制定主体有三类：一是省、自治区、直辖市人民政府;二是国务院批准的较大的市的人民政府;三是省、自治区人民政府所在地的市人民政府。作者认为，国务院批准的“较大的市”的提法有欠科学的地方，因为，它是一个不甚明确的概念，其参照指数、批准行为、批准程序等均缺乏客观公开的标准。因此，地方政府规章的制定主体应该包括省级人民政府、省会市人民政府以及地级市的人民政府。在地方政府规章的法律效力方面，作者认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第53条将地方政府规章规定为不能依据，只能“参照”，使规章在法治实践中处于“两难”的境地，等于是否认规章的法的属性，势必造成法律上概念之间的矛盾与混淆以及抽象行政行为与具体行政行为之间的不和谐，还使具体行政行为与司法行为断层。因而，地方政府规章应直接作为人民法院审理行政案件的依据。在地方政府规章制定程序方面，作者认为，长期以来，人们普遍注重于效率的价值取向，因而忽视了民主的价值取向，这是一个很大的缺陷，民主应成为地方政府规章制定程序中的核心价值取向。为了实现规章制定中的民主化，作者提出了程序司法化的立法建议。关于司法化的内涵具体为：地方政府规章制定程序法典化;把抽象行政行为逐步纳入行政诉讼的范围之内;在已有规章制定程序规定的基础上，把其中的民主原则具体化、可操作化;提高法院地位，增强司法力量，等等。诸如此类的例子在该著作中几乎是俯拾即是。

　　第二，一系列新的概念系统的指出，更为学界对该问题的研究增姿添色。新的概念，新的视角，这是该著作的又一特色。第二章中提出了地方政府规章的“精神要件”，作者认为，应以“正义、公平、公正等观念作为地方政府规章的核心价值理论”、以“民本位取代官本位作为地方政府规章的基本价值观念”，以“双向程序规则作为地方政府规章的价值选择，”这就是地方政府规章“精神要件”的内涵。第三章中提出了“法律效力的价值”以及行政立法的“事项效力”。关于前者，作者认为，其实际上就是为行为设定一定模式，是对法律确定性和权威性的保证力。而行政立法的“事项效力”就是行政立法“涉及到的事项的立法限制问题”，主要包括三个方面：由人权观引伸出来的行政立法权的限制，行政立法不得制定侵犯人权的法律;由道德观引伸出来的行政立法权的限制，国家不得制定违背人类基本道德的法律;由法治观引伸出来的行政立法权的限制，行政立法不得制定有悖法治原则的法律规范。第四章中提出了地方政府规章“制定程序的法律价值取向”，认为其可分为三种类型：控制型、效率型、民主型。这种法律价值取向的差异在地方政府规章中都可体现出来，具体采用何种类型，要根据地方政府规章的性质而灵活规定。除此之外，该书还对一些常见的概念系统也赋予了新的内涵，例如关于地方行政立法的含义、关于法律效力的含义、关于立法监督的含义等等，该书中都有不落俗套之说，为理论工作者提供了多向度的思维方法。

　　第三，诸多具体而崭新制度的设计，为我国行政管理实践提供了直接的可操作性依据。地方政府规章在我国立法层级中属于低层次，但其可操作性可以说是最强的。该书正是从这一基本特性出发，针对地方政府规章目前仍然存在的不尽人意之处，为之完善而设立了一系列新的制度。诸如：为了实现地方政府规章制定程序的民主化，通过建立通告制度、确立征求人民意见和讨论制度、建立人民申请和救济制度来扩大行政相对人的参与。鉴于地方政府规章制定权限不清，程序不清，部门、地方色彩浓厚，技术问题多的弊端，建立健全公开行政制度，加强监察机构的独立性，推行“两公开、一监督”活动以及将地方政府规章列入我国司法审查范围等。除此之外，该书还在地方政府规章的完善谋略方面提出了诸多新的制度。例如：规章制定中贯彻几项原则——“控权原则”、“权力与权利平衡原则”以及“成本——效益原则”。规章内容中增加程序性规范，主要有“情报公开制度”、“告知制度”、“听取陈述和申辩制度”、“记录和决定制度”、“时效制度”和“救济制度”。该书中对上述制度的设计均非常具体，可直接用于指导地方政府规章的制定和执行，从而直接操作于行政管理实践。