《社会主义国家管理学一般理论问题》《苏联》一书的评介(1986年第6期)

　　本书是苏联科学院国家与法律研究院主持编写的第一本研究社会主义国家管理学一般理论问题的专题学术著作，1981年由莫斯科科学出版社出版。作者是B.Ⅱ.库拉什维里等人，法学博士M.N.皮斯科京教授任本书责任编辑。本书现已由黑龙江省社会科学院政治所翻译成中文。)

　　国家管理学在西方一般称为行政学，在我国称为行政管理学。在苏联，国家管理活动的范围比之西方的行政管理要广泛得多，内容和形式也有很大差别。因此，苏联学者一般称国家的全部管理活动为国家管理，而不称行政管理。这样做，也许是为了抵消西方学者将政治与行政分离的观点的影响。

　　在苏联，把国家管理学作为一门独立学科来研究是从五十年代末开始的。近年来由于推行体制改革的需要，正从不同学科、不同角度加强国家管理的科学研究。本书就是适应这一形势，在大量分析这方面已有的研究成果和引用471处参考著作、文献和论文的基础上，对苏联国家管理学各个部分作一全面轮廓性研究的最初尝试。全书包括九章：社会主义社会国家管理及其相关学科、论国家管理研究方法、苏维埃国家管理原则、国家管理机构的职能、国家管理机构的结构、决策理论的方法论问题、纲领——目标管理、国家管理机构的干部队伍建设、行政集体。

　　本书作者给国家管理的概念下了如下定义：“苏维埃社会主义国家管理是国家旨在保持和进一步发展社会主义的社会关系和法制的一种组织活动，是对经济和社会——文化发展进行有计划的领导，是满足社会需要的服务活动和履行其他国家任务和职能的实践活动。”

　　关于国家管理学的对象，作者紧紧扣住方法论问题来进行讨论。作者认为，国家管理可以从各种角度、在各种概念构架中进行研究;国家管理学对象的性质，是随着研究方法的改变而改变的。关键在于，要找到一种最能把握的对象的内在统一性的研究方法。苏联学术界至少运用了五种研究国家管理的方法：①法学研究方法;②综合方法(从政权——法律角度、社会——经济角度、心理学角度、技术——组织角度和自然科学角度来综合研究国家管理的方法);③控制论方法;④社会学方法;⑤政治学方法。作者认为，法学研究方法以行政——法学观念绝对化的解释国家管理性质，未免以偏概全;综合方法则破坏了对象的内在统一性;控制论方法是一种机械的还原论形式，三者均不可取。尽管国家管理首先是政治活动，但是，作者也不同意运用政治学方法，因为这种方法倾向于把管理的政治含义作为研究对象，往往忽视管理的专门组织功能。那么，什么是研究国家管理学的最好形式呢?作者指出，研究国家管理学的最好形式是社会学方法，因为它从社会现实各方面的整体上，从国家管理所有最重要的方面把握对象。国家管理学是在国家学说、法学理论与社会学的接合部上形成的科学，并且更接近社会学。它的理论支柱是一般社会学理论(即历史唯物主义)。因此，它应成为社会学的专门分支。但是，运用社会学方法容易与综合方法混同。为了避免后者，作者主张限制国家管理学的对象范围，认为管理功能本身的内容不属于国家管理学的研究对象(应由管理科学专门研究它)，国家管理学的使命仅仅是揭示和记录这些管理功能，探讨如何有效履行它们的方式。

　　关于国家管理的研究方法，作者分以下四节进行论述：①国家管理学的一般方法论原理;②国家管理研究的系统论方法;③国家管理研究的社会学方法的地位和作用;④模型试验。作者认为，方法论讨论在一定意义上是关于国家管理学的对象、特点、手段等问题的讨论的继续。迄今为止，苏联国家管理学尚来提出自己成熟的方法论原理，学术界往往把过多的注意用于对科学本身逻辑来说不甚重要的问题。作者决定在本书中专门探讨整个综合方法论的问题。他们断言，研究方法归根结缔取决于研究对象，只有综合运用各种方法，才能了解国家管理学的对象并作出贴切的描述。但是，方法论的综合性绝不意味着折衷主义地混合不同研究方法，而仍须以某种方法论原则作为统率整个综合方法论的基本纲领。什么是这样的基本纲领呢?作者指出，在系统论研究原则的社会学折射中，在模型方法的运用中反映出来的系统论研究原则的总和，可以充当这样的基本纲领。当然，系统论方法仅仅反映研究国家管理学的基本角度，无论怎样也不能排除吸收其他研究方法的可能性。在目前，还不可能揭示各种方法的实质，只能讨论它们的作用和潜在影响。

　　关于苏维埃国家管理原则，作者首先指出，国家管理原则不单纯是一般社会规范，而是法律规则。也就是说，国家管理规则具有反映国家意志的法律拘束力，例如，发达社会主义社会政治——管理体系的一系列原则，苏维埃国家管理的民主性、国家管理主体的创造积极性都被载入苏联宪法。根据制约国家管理活动的客观因素和理想——目的因素，作者把国家管理原则划分为两大部分——组织原则和政治原则。所谓政治原则，包括“党的领导的原则”、“人民群众参加国家管理的原则”、“各民族平等地参加国家管理的原则”和“社会主义法制原则”。所谓组织原则，又分为一般组织原则和专门组织原则。一般组织原则包括“民主集中制原则”、“计划性原则”和“监督原则”。专门组织原则包括三种类型：①结构型，如“层级——职能制原则”;②决策型，如“权责相当的原则”;③干部政策，如“选拔干部必须德才兼备的原则”。苏维埃国家管理原则的体系，大致如此。

　　关于国家管理机构的职能，作者把它们划分为两大部分——客观性职能和技术性职能。所谓客观性职能，是指国家管理活动受管理对象的特点制约所具有的能力和作用，包括，①区域型管理职能，即对区域行政工作进行统一领导的职能，我们通常称作“块块管理”，履行这一职能的组织机构是中央政府和地方各级政府;②部门型管理职能，即负责组织和管理某二方面行政事务的职能，我们通常称作“条条管理”，履行这一职能的组织机构是中央(地方)的各部(厅、局)各委员会等;③关系型管理职能，即负责调整国际关系和国内各种社会集团之间的关系(如阶级关系、民族关系、地区关系等等)的职能，诸如“外交部”、“国际宣传委员会”、“部际委员会”、“少数民族委员会”等部门，就是履行这种职能的机构;④发展型管理职能，即在社会系统的稳定机制和发展机制的辩证统一中调整社会关系的职能，诸如“促进委员会”、“苏联农村建设部”“建筑工业和生产企业发展总局”等部门，就是履行这种职能的机构。所.谓技术性职能，是指管理，主体的活动方式及行使客观性职能的过程，包括：①作业型管理职能，系指管理主体的若干工作手段，含有咨询手段、组织协调手段、实施国家权力等一系列环节;②周期型管理职能，系指管理过程的若干阶段，含有决策、执行、监督、反馈等一系列环节，各工作部门按其技术职能可相应分为决策部门、执行部门、监督部门和反馈部门。上述六种职能都是互相交叉的，作业型职能与周期型职能尤其如此。在 每个管理周期的每个阶段里，管理主体都要运用所有作业方法;每一种作业方法又都要依次经历所有管理阶段。

　　本书还研究了国家管理机构的结构、决策过程和干部政策问题。鉴于决策过程在我国已研究比较深入，苏联的干部政策近年来在我国已有介绍，苏联国家管理机构的结构又具有一定的个性，在此就不再介绍了。

　　(作者工作单位：黑龙江省行政管理干部学院)